“十二五”大氣污染防治成效及對策建議

丁 哲 燕 麗 雷 宇 賀晉瑜 汪旭穎

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

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“十二五”大氣污染防治成效及對策建議

丁 哲 燕 麗 雷 宇 賀晉瑜 汪旭穎

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

“十二五”期間我國城市空氣質量明顯好轉，大氣主要污染物總量控制取得積極進展。但當前大氣環境形勢仍十分嚴峻，傳統煤煙型污染尚未解決，以顆粒物、臭氧引發的區域性復合污染日益嚴重。結合當前環境管理需求，從城市空氣質量達標、重污染天氣應對、嚴格控制燃煤污染、控制揮發性有機物排放、強化區域聯防聯控等方面提出大氣污染防治建議。

大氣污染防治；成效；建議

為完成《國家環境保護“十二五”規劃》提出2015年SO2、NOX排放量較2010年分別降低8%、10%的大氣污染防治目標，我國加大結構調整優化力度，推進重點行業污染減排，開展機動車船NOX控制，實施多污染物協同控制。經過五年努力，大氣污染防治成效顯著，主要污染物濃度逐年降低，城市空氣質量總體好轉，重點區域空氣質量顯著改善，污染物總量控制目標超額完成。但當前大氣環境形勢仍不容樂觀，傳統的煤煙型污染尚未解決，由顆粒物、臭氧引發的二次污染日益突出，亟需從城市空氣質量達標、重污染天氣應對、燃煤污染控制、VOCs綜合治理、區域污染聯防聯控等方面深化大氣污染防治[1]。

1 大氣污染防治成效

1.1 全國城市空氣環境質量總體好轉

自2013年開始采用新環境空氣質量標準以來，我國PM2.5、PM10、SO2、NO2等四項大氣主要污染物呈逐年降低態勢(圖1)。2015年PM2.5、PM10、SO2、NO2年均濃度分別為50μg/m3、87μg/m3、25μg/m3、30μg/m3，其中SO2、NO2年均濃度達到空氣質量二級標準，PM2.5、PM10年均濃度分別超過二級標準42.9%、24.3%。2015年O3日最大8小時年均濃度為134μg/m3，達到二級標準。影響城市空氣質量的主要污染物是PM2.5、PM10。

開展空氣質量監測的338個城市空氣質量達標率逐年增加，由2013年的4.1%提升到2014年的9.9%再到2015年的21.6%，達標城市主要分布在福建、廣東、云南、貴州、西藏等省份。新標準實施以來，優良天數比例大幅提升，2015年全國338個城市空氣質量優良天數占比為76.7%，比2013年高出16.2個百分點[2]。

(注：①數據來源：中國環境狀況公報2010-2015；②2010-2012年按照GB3095-1996監測評價，2013-2015年按照GB3095-2012監測評價；③2010-2012年為113個環保重點城市污染物濃度，2013年為74個新標準第一階段監測實施城市，2014年為113個新標準監測的地級及以上城市，2015年為338個地級及以上城市)圖1 2010-2015年大氣污染物濃度變化

1.2 重點區域空氣質量顯著改善

“十二五”期間先后建立了集聯合執法、環評會商、信息共享、應急聯動為一體的大氣污染防治協作機制，在燃煤替代、機動車跨區域治理、秸稈焚燒等共性的環境問題上取得進展，京津冀、長三角、珠三角等重點區域空氣質量逐步改善。2015年京津冀、長三角、珠三角重點區域內城市平均達標天數比例為52.4%、72.1%、89.2%，分別較2013年提高14.9、7.9、12.9個百分點。除O3外，其他四項污染物濃度均逐年降低(圖2)，京津冀、長三角、珠三角PM2.5平均濃度同比分別降低17.2%、11.7%、19.0%，超額完成國家確定的重點區域PM2.5下降7%的年度目標，其中，珠三角區域PM2.5濃度首次達到空氣質量二級標準。

圖2 重點區域大氣污染物濃度變化

1.3 污染物總量控制獲得積極進展

“十二五”期間，通過持續深化重點行業污染減排工程建設、加大落后產能淘汰力度、實施機動車污染防治，SO2、NOX排放量實現大幅度下降并超額完成國家總量控制目標。 到2015年全國SO2、NOX排放總量分別為1859.1萬噸、1851.8萬噸，較2010年下降18.0%、18.6%。全國大部分省(自治區、直轄市)已完成國家下達的地區SO2、NOX排放總量控制目標(圖3)，僅西藏、新疆兩地未完成地區污染物總量控制目標。其中西藏自治區SO2、NOX總量控制目標完成率為74.1%、72.1%，新疆自治區(含兵團)SO2總量控制目標完成率為93.4%。

圖3 “十二五”全國各地SO2、NOX減排目標完成情況

2 存在問題

2.1 多數城市空氣質量超標，顆粒物是首要污染物

多數地區污染程度仍較高，難以達到國家空氣質量二級標準，2015年338個城市中有265個城市空氣質量超標，占比高達78.4%。以大氣污染較為嚴重的京津冀地區13個城市為例，2015年PM2.5年均濃度除張家口(34μg/m3)達到二級標準外，其他各城市均超標，超標倍數在0.2～2.1倍之間，其中保定超標2.06倍；PM10年均濃度無一城市達到二級標準，超標倍數在0.1～0.5倍之間；SO2年均濃度均達到二級標準，但邢臺(60μg/m3)2015年剛剛達標；NO2年均濃度僅張家口、承德達到二級標準，其余城市均未達標，超標倍數在0.02～0.6倍之間；北京和保定、唐山、衡水的O3最大8小時濃度超標明顯，超標倍數在0.14～0.27倍之間；石家莊、唐山、邢臺及保定等市CO日均濃度小幅超標。縱向對比六種污染物濃度超標情況發現，顆粒物(PM2.5、PM10)濃度超標情況最為嚴重。

2.2 重污染天氣頻發，臭氧的問題日益突出

2015年全國338個城市平均超標天數比例為23.3%，其中重度及以上污染天數占3.2%。2015年僅京津冀地區13個城市就發生466天次重度及以上污染，平均重污染天數比例約9.8%，遠高于全國水平，其中北京、唐山、邢臺、保定、廊坊、衡水等地重污染天數比重高達10%以上。重污染天氣頻發對城市空氣質量和大氣污染防治成效有明顯的拉低作用。僅就北京市而言，2015年發生42天的重度及以上污染中有22天發生在11-12月份，使PM2.5平均濃度由1-10月份的70μg/m3拉升至全年的80.7μg/m3，PM2.5平均濃度同比降幅也由1-10月的21.8%增加至全年的6.2%[3]。

2015年在第一批開展新空氣質量標準監測的74個城市中，O3最大8小時濃度約為150μg/m3，較2013年上升7.9%；超標城市為28個，較2013年增加11個。相對于顆粒物、SO2、NO2等大氣污染物濃度呈下降態勢，O3濃度仍有上升。這一情況在三大重點區域更為明顯，2015年京津冀、長三角區域O3濃度均已超過二級標準限值，分別較2013年增長4.5%、13.2%(圖2)，珠三角O3濃度雖有所降低，但已經成為該區域首要污染物。比較區域內北京、上海、廣州三市2015年各月O3濃度，發現4月-9月O3濃度超標情況更為嚴重(圖4)，北京5月超標最重，約超標0.5倍，上海7、8月超標最重，約超標0.4倍，廣州8月超標最重，約超標0.2倍。O3在“春末-夏季-初秋”濃度超標嚴重，與顆粒物形成反季節的“雙高”污染，成為除顆粒物外對環境空氣質量影響最大的污染物。

圖4 2015年北京、上海、廣州三市O3濃度變化情況

2.3 燃煤排放依然是影響空氣質量的首要因素

“十二五”期末全國煤炭消費量達到42.4億噸，占一次能源消費比重約64.4%，遠高于30%這一全球平均水平。我國大氣污染物排放清單顯示，污染物中約90%的SO2、60% 的NOX、50%的PM2.5來自燃煤排放[4]。其中民用燃煤以不到煤炭消費總量10%的用量對煤炭污染排放量產生50%以上的貢獻，主要原因是民用燃煤基本上全部為分散燃燒，燃燒設備為小煤爐，燃燒效率差，燃燒產生的污染物難以進行脫硫脫硝除塵等控制，同時我國煤質超標情況普遍存在，環保部督查中心調研結果顯示，北京、天津和河北四市(唐山、保定、滄州、廊坊)散煤超標率分別約22.2%、26.7%和37.5%。僅就北京市而言，農村散煤燃燒對PM2.5、NOX、SO2的貢獻率占比達到15%、9.4%、37.4%，燃煤污染尤其散煤污染對空氣質量和人體健康造成更直接、更明顯的危害[5]。

2.4 揮發性有機物污染防治工作相對滯后

作為區域復合大氣污染的重要前體物和參與物，VOCs污染具有復雜性、復合型、區域性等特點[6]。但目前我國現行的環境法律法規對VOCS的定義和物種范圍缺少統一、清晰的界定，也未提出明確的污染控制要求，政策法規的制定相對滯后。排放標準體系不健全，空氣質量標準中尚未包含VOCs，典型行業VOCs排放標準控制項目數量少、測定項目不統一。污染防治技術多以末端治理技術為主，尚未形成典型行業最佳可行控制技術。由于我國尚未對VOCS排放進行系統監測且缺少一套規范的核算方法，造成環境監管部門對VOCS排放源成分譜、排放源分布、排放強度、治理情況等基礎信息掌握不全。總體來說，現階段我國VOCs排放基數不清，污染特征不明，控制技術落后，VOCs綜合防控體系建設相對滯后。

3 大氣污染防治的建議

3.1 空氣質量限期達標管理

目前以污染物總量減排為目標、考核行政區域減排量的管理模式已難以滿足大氣污染防治工作的需要，亟需以城市為單元、以空氣質量改善為目標，實施限期達標管理。一是實施城市空氣質量改善矩陣管理。“領跑”城市(即空氣質量已達國家環境空氣質量二級標準)制定空氣質量持續改善措施，維持空氣質量持續好轉；空氣質量尚未達標的城市，制定限期達標規劃和實施方案[7]，明確達標時間表、階段目標和重點任務，嚴格按照達標實施方案，逐步實現空氣質量達標。二是建立科學的達標評估方法和體系。借助排放清單、源解析、數值模擬等技術方法，識別主要污染物、污染源，對城市空氣質量現狀做出科學合理評估，為空氣質量達標路線提供科學依據，同時開展階段性跟蹤評估，根據實際情況調整達標計劃和實施方案，提高治理措施的精準性。三是加強達標能力建設。空氣質量差且改善進展緩慢的地區，由于其污染防治基礎能力薄弱、經驗不足，需開展污染物形成機理、擴散規律等基礎研究，加強管理和技術能力建設，以保證空氣質量目標的可達性。

3.2 積極應對重污染天氣，實現削峰降速

重污染天氣是在區域污染排放和不利氣象條件共同作用形成的，以控制PM2.5為核心，重污染天氣的削峰降速對大氣污染防治具有積極作用。一方面啟動冬季重污染天氣削峰工作。制定針對冬季大氣污染防治強化措施，重污染行業執行特別排放限值，對于水泥、鋼鐵、電廠等重點工業企業實施生產調控，明確減排措施對應的工藝流程和停限產設備，以削減污染物濃度峰值。另一方面完善重污染天氣預警預報、應急應對機制。加快重污染天氣監測、預報能力建設，提高預警預報的提前度和精確性。完善應急預案，在準確預報的基礎上及時發布預警信息，在源解析的基礎上實施有針對性的減排措施，降低污染物濃度累積速度，同時開展應急預案動態評估、成效分析和持續優化，增強應急措施的有效性。加強對應急預案啟動和措施落實的監督檢查[8]，嚴厲打擊偷排偷放、超標排放、數據作假等違法行為，確保應急預案措施落地到位。

3.3 嚴格控制燃煤污染

調整能源結構是燃煤污染的一個重要的控源性手段，持續推進能源結構調整和優化，提高太陽能、風能、核能、天然氣等清潔能源和可再生能源保供能力，同時針對較為突出的散煤問題，實施散煤高效清潔化替代，壓減煤炭使用。一是加快淘汰落后燃煤鍋爐。明確燃煤鍋爐“清零”任務，加大工業燃煤鍋爐節能環保技術改造力度，開展污染物達標治理，實現燃煤鍋爐提質提效，壓減取暖和工業用煤。二是強化煤炭質量監督管理。嚴格煤質標準，提高煤炭洗選比例，嚴控劣質煤，建立煤炭銷售去向清單，完善煤質檢驗體系，加大煤質監管力度，保證生產、銷售和使用等流通環節煤質達標。三是以清潔能源改造、潔凈型煤等方式替代民用劣質散煤。有條件的地區推進熱電聯產、集中供熱，結合建筑節能改造、計量供熱改造等[9]，減少分散供暖用煤；農村地區加強清潔能源利用，推廣“煤改電”、“煤改太陽能”等多種模式替代散煤使用；加快潔凈型煤配送體系建設，推動優質煤和潔凈型煤替代。

3.4 加強VOCs綜合防控體系建設

VOCs對霧霾形成具有重要輔助作用，也是近年來O3濃度上升的主要原因之一[10]，加強VOCs綜合防控體系建設尤為重要。首先全面推進VOCS摸底調查。編制和出臺調查和核算方法技術規范，將VOCs排放納入環境統計、環境監測體系，完善監測、排放標準[11]，開展摸底調查，篩選重點排放源，明確重點企業名錄，核定典型行業VOCs污染源成分譜[12]，建立VOCs排放清單，制定VOCs綜合治理方案。其次采用全過程管控，綜合治理工業源VOCs排放。典型行業實施生產環節密閉改造，前端采用水性涂料等環保型涂料和溶劑，中端優化生產工藝、實施清潔生產，末端安裝高效回收凈化裝置等，探索行業最佳可行控制技術，削減有機廢氣。最后加強VOCs治理設施監管，以回收促治理。加快油氣回收裝置及相應控制器安裝，加大對已完成治理并達標排放企業的監管力度，確保治理設施正常穩定運行。

3.5 完善區域聯防聯控協作機制

“十二五”期間京津冀、長三角、珠三角等區域初步建立了大氣污染區域協作機制，但該機制側重于重污染天氣的應急聯動，缺乏頂層設計和系統規劃，區域內各自為政，部門職責不清，缺少統一的監督管理和聯合執法機制，難以滿足區域大氣污染防治需求[13]。因此，一要制定統一的區域大氣污染防治規劃。以改善區域空氣質量為核心，統籌區域社會經濟發展和環境質量需求，編制區域大氣污染防治規劃，嚴格總量控制，結合地區差異，明確各地工作重點。二要強化協作機制，加強區域、部門間密切配合。強化區域應急預警機制，制定統一的應急預警分級標準，采取統一的應急響應措施；強化區域政策協調機制，協調統一的政策標準體系，建立區域統一的治污標桿；完善區域聯合執法機制，統一監管和執法[14]。三要加強區域大氣污染控制管理技術支持。開展區域大氣污染成因溯源、傳輸轉化等基礎性研究，建立區域動態污染源排放清單，開展區域空氣質量模擬，制定區域重點行業清潔生產技術改造方案，提高區域大氣污染治理的科學性。

4 結 語

在當前煤煙型大氣污染問題尚未全面解決的情況下，以PM2.5和O3引發的二次污染是我國在相當長一段時期內將面臨的最主要大氣環境問題。大氣污染防治應在現有工作基礎上，分類分區、精準減排，綜合運用城市空氣質量限時達標、強化重污染天氣應對、嚴格控制燃煤污染、加大VOCs治理力度、完善區域聯防聯控等手段，是實現環境空氣質量明顯改善的重要保證。

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Measures Based on Air Pollution Prevention Effect in the 12th Five-Year Plan

DING Zhe YAN Li LEI Yu HE Jinyu WANG Xuying

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Air pollution prevention was effective during twelfth five-year with urban air quality improved significantly and total emission pollutants control made positive progress.Currently，there are still air pollution problems of unresolved coal-burning pollution and the regional compound pollution caused by PM and O3.Combining environmental manage requirements，proposed measures for air pollution prevention have put forward，including air quality strategy of city，response to heavy pollution weather，coal-burning control，VOCs emission control and joint prevention and control of regional air pollution.

Air pollution prevention；Effect；Proposed measure

丁哲，碩士，助理研究員，主要研究方向為大氣污染防治政策

燕麗，碩士，副研究員，主要從事大氣環境規劃、能源與環境政策研究

X21

A

1673-288X(2016)06-0057-04

引用文獻格式：丁 哲 等.“十二五”大氣污染防治成效及對策建議[J].環境與可持續發展，2016，41(6)：57-60.