淺析灌溉水權的制度安排

汪婭莉

摘 要：我國從古至今，都比較重視水資源的分配。灌溉用水相關權利的取得是依法占有，還是歷史形成的事實占有，未有明確的制度基礎。水權的界定及轉(zhuǎn)讓，影響著水資源配置的最終結果和農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況。在探討水權、灌溉水權等概念的基礎上，探索灌溉水權的制度安排——界定和轉(zhuǎn)讓，以及灌溉水權實施的保障。

關鍵詞：水權；灌溉水權；水權轉(zhuǎn)讓；實施保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水權與灌溉水權

灌溉水權是水權的一種。在談灌溉水權以前，應該對灌溉水權做一個討論。灌溉是水資源多種用途的一種，因灌溉而引發(fā)的水權不但具有水權的一般屬性，同時也存在特有的屬性。在我國，灌溉水權不可能是一個完整的權力，其剩余索取權也是不確定的。可以說，在法律上，灌溉水權屬于國家；以農(nóng)戶為代表的經(jīng)濟主體具有它的使用權，也就事實上占有了這種權利。同時，我國是以公有制為基礎的國家，也是一個農(nóng)業(yè)大國。現(xiàn)階段，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入是亟待解決的難點和熱點問題。各級政府都有對農(nóng)業(yè)的扶持和補貼，作為糧食生產(chǎn)要素投入之一的水，就不能簡單地等同于一般要素市場上的商品，灌溉用水相關的權利也不能等同于一般的水權，灌溉水權的取得和轉(zhuǎn)讓必然受到一定的制約。

那么，到底有沒有必要單獨提出灌溉水權？灌溉水權的界定和轉(zhuǎn)讓，是否需要一套獨立的機制？

二、灌溉水權的界定

拋開歷史的因素，水權的界定，是國家對其地域范圍內(nèi)的水資源的第一次分配。而轉(zhuǎn)讓是水資源的第二次分配，是對初次分配的補充和完善，力求實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只有初次灌溉水權的明晰界定，才能談其轉(zhuǎn)讓。

有關水的法律、法規(guī)和行政條文中，以灌溉為用途的水的取得，一般沒有要求用水者申請取水權。現(xiàn)實中，在水量相對豐富的地區(qū)，農(nóng)戶自由地依靠當?shù)睾恿骱偷叵滤M行灌溉；水量較少的地區(qū)，一般依靠當?shù)厮块T或集體所修的灌溉設施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原則，水資源不稀缺，其配置結果和灌溉水權的界定沒有多大聯(lián)系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此處討論的灌溉水權，其水權的界定，影響著水資源配置的最終結果。可見，灌溉水權取得是依法占有，還是歷史形成的事實占有，未有明確的制度基礎。

如果灌溉水權要引入市場，進行轉(zhuǎn)讓，那么如何取得灌溉水權，應該有一個明確的制度基礎。尤其是如果在不同行業(yè)間轉(zhuǎn)讓時，灌溉水權和其他用途水權應該在相同的平臺上取得。

三、灌溉水權的轉(zhuǎn)讓

灌溉用水水權轉(zhuǎn)讓，是整個水權權利束的轉(zhuǎn)讓，還是其某項或某幾項權利的轉(zhuǎn)讓，比如使用權、收益權？我國灌溉水權轉(zhuǎn)讓應該是除了所有權以外的其他項權利的轉(zhuǎn)讓。

我國從古至今，都比較重視水資源的分配，出現(xiàn)過“水冊制”等用水制度。明清時期也有過灌溉水權轉(zhuǎn)讓的記錄，在甘肅、內(nèi)蒙等地區(qū)有過同灌溉用水相關的水權轉(zhuǎn)讓。總體來說，只是嘗試，并未能推廣和興起。有學者指出，甘肅張掖某村的灌溉用水轉(zhuǎn)讓有其制度基礎。與其周圍其他村相比，當?shù)赜兴较罗D(zhuǎn)讓的歷史案例，因此對村民來說，有這樣的觀念和習慣，為試點時期的灌溉用水轉(zhuǎn)讓奠定了一種非正式的制度基礎。而內(nèi)蒙的灌溉用水轉(zhuǎn)讓，是在農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門之間轉(zhuǎn)讓，電廠修節(jié)水灌溉設施，節(jié)約的水被電廠使用。從這一點來看，符合經(jīng)濟規(guī)律，資源總是從低附加值產(chǎn)業(yè)流向高附加值產(chǎn)業(yè)，這也正是資源配置效率的體現(xiàn)。但是，可利用的水資源是有限的，人口增加，必然產(chǎn)生糧食壓力，農(nóng)業(yè)就有可能擴大生產(chǎn)規(guī)模，那時的投入要素——水，從何而來？而且，灌溉用水和工業(yè)用水的取得不一樣，所付出的成本也不一樣。灌溉用水的取得相對來說，農(nóng)戶所付成本低一些，本來就存在利潤空間，不是資源的有效配置。

（一）灌溉水權的主體

在我國，灌溉水權的主體，涉及三個層面：國家、相關水利部門、用戶（農(nóng)戶、企業(yè)等）。現(xiàn)階段，灌溉水權，一般是界定給農(nóng)戶，但是與水權權利配套的義務卻由水利部門或者集體承擔。這樣的水權是不完整的，不完整的水權其所能支配的水資源質(zhì)量就會受到影響。灌溉水權轉(zhuǎn)讓的最終目的，是實現(xiàn)水資源的有效配置和保護。若掌握權利的一方?jīng)]有義務和責任保護資源，其權利的取得也未能反映資源的真實價值，那么，必然會加速資源的質(zhì)量下降和枯竭。因此，水權轉(zhuǎn)讓的主體應該具有對等的權利和義務。若以農(nóng)戶為主體分配灌溉水權，必然有許許多多的主體，如果市場不健全，其轉(zhuǎn)讓過程中的談判、合作和監(jiān)督成本必然較高。成本偏高，以轉(zhuǎn)讓為途徑的水權再分配的可行性就存在質(zhì)疑。同時，水資源具有一定公共品性質(zhì)，極有可能出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，水資源存在污染和枯竭的風險。若以水利部門為主體分配灌溉水權，但區(qū)別于以往的行政單位，其事務僅僅是管理所擁有的水資源的使用和保護。而農(nóng)戶即使取得灌溉水權，也是短期限的，可作為單純的水資源使用者考慮。那么是否可以考慮，在農(nóng)戶層面形成的是水消費市場，類似于城鎮(zhèn)用水的水消費市場，或者就是期限較短的一種有限制的水權市場？

（二）跨區(qū)域的灌溉水權

由于水的流動性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互沖突的。可以考慮跨流域的高一級的部門對流域的水資源先做一個分配，在流域內(nèi)的各行政區(qū)內(nèi)下一級相關部門實現(xiàn)水資源的二次分配——轉(zhuǎn)讓。同時，可以讓社會團體參加，比如環(huán)保組織之類的，為了達到節(jié)約用水的目的，它們也能購買水權，并儲藏起來，減少流通中的水資源量，促使相關經(jīng)濟主體更有效地利用資源。

（三）灌溉水權的轉(zhuǎn)讓范圍

如果灌溉水權的轉(zhuǎn)讓不加以約束，作為灌溉用途的水資源，極有可能從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。水資源的總量是有限的，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)、擴大規(guī)模就會受限。無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富。水資源如果在農(nóng)業(yè)的配置量大，并且閑置了，就大大減低了資源的使用效率。因此，為了實現(xiàn)資源的配置效率，灌溉用水可以在不同邊際產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)讓，但其前提是在同等條件下，灌溉用途的主體優(yōu)先獲得所轉(zhuǎn)讓的水權。

（四）灌溉水權轉(zhuǎn)讓的年限

灌溉水權所包含的年限長短，對水資源的利用和保護效率有根本的影響。我國水資源是全民所有或者集體所有，灌溉水權的主體，只有享有權利的年限較長，才無后顧之憂，才會想著優(yōu)化配置水資源，而不是竭盡所能地在短期內(nèi)利用水資源。

（五）灌溉水權轉(zhuǎn)讓的定價

水權的轉(zhuǎn)讓最好能反映水資源的機會成本，即是在轉(zhuǎn)讓年限內(nèi)，所能帶來的最大效益。但是灌溉用水比較特殊，如果灌溉用水真實地反映水資源的價值，必然加重農(nóng)民負擔，產(chǎn)生其他一系列社會、經(jīng)濟問題。但如果還是沿用現(xiàn)在低價的方式，必然不能有效配置和保護水資源。在水利部門層面灌溉水權轉(zhuǎn)讓價格應該真實地反映水資源的機會成本以及保護成本。而在農(nóng)戶層面，與其在要素投入時進行補貼，不如取消補貼，真實反映要素價值，讓農(nóng)戶形成節(jié)水的意識，在農(nóng)產(chǎn)品銷售時進行補貼，這同時也能緩減水利部門的壓力。在國家財政方面，只是同樣的轉(zhuǎn)移支付由初期變?yōu)槟┒恕?/p>

（六）灌溉水權轉(zhuǎn)讓的交易成本

灌溉水權的轉(zhuǎn)讓涉及談判成本、合作成本和監(jiān)督成本。如果交易成本過高，那么通過轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)水資源再配置的效率就會受到質(zhì)疑。如何建立有規(guī)模的、運營良好的市場，是降低交易成本的前提。灌溉水權主體，比較明確地知道自己可以在哪里交易、與誰交易、如何交易，才能形成有效的水權轉(zhuǎn)讓市場。不然交易雙方難以發(fā)現(xiàn)，或者難以交易，產(chǎn)生巨大的交易成本，灌溉水權的轉(zhuǎn)讓就難以實現(xiàn)。

四、灌溉水權實施的保障

制度的安排和實施，無論是正式的，還是非正式的，都影響著既有利益格局的劃分。灌溉用水水權的界定和轉(zhuǎn)讓機制的建立，也是如此。無論是農(nóng)戶，還是水利部門，以及其他相關主體，在此過程中都會存在利益的得失。同時，制度的路徑依賴，也會影響灌溉水權安排的實施。為了保證灌溉水權的實施，可以從制度保障和技術保障兩方面入手。

（一）制度保障

灌溉水權的界定和轉(zhuǎn)讓要有制度基礎，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主體取得權利有制度可循，有制度可以保障，需要國家制定相應的法律、法規(guī)和行政條文，并在在國家引導下和權利主體自發(fā)下，形成一系列的市場交往規(guī)則。同時，灌溉水權界定和轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行過程有規(guī)范、科學的行政管理制度。非正式制度主要指習俗、習慣、行為規(guī)范等。資源的有效利用，最終依靠的是相關非正式制度的形成，比如人人都有節(jié)水意識，人人都有減少負外部性的意識，人人都不會搭便車。但在初期，只能通過一系列強制性的正式制度實現(xiàn)。

（二）技術保障

灌溉水權制度安排的有效實施離不開相關技術支持。水檢測監(jiān)測技術的發(fā)展，有利于對水量和水質(zhì)的清楚認識，才能更準確地對水資源進行分配、轉(zhuǎn)讓。信息技術的發(fā)展，有助于灌溉用水的統(tǒng)計、合理分配，有助于灌溉水權交易雙方搜尋相關信息。

參考文獻：

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[責任編輯 劉嬌嬌]