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淺析灌溉水權的制度安排

2016-12-12 14:44:42汪婭莉
經(jīng)濟研究導刊 2016年24期

汪婭莉

摘 要:我國從古至今,都比較重視水資源的分配。灌溉用水相關權利的取得是依法占有,還是歷史形成的事實占有,未有明確的制度基礎。水權的界定及轉(zhuǎn)讓,影響著水資源配置的最終結果和農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況。在探討水權、灌溉水權等概念的基礎上,探索灌溉水權的制度安排——界定和轉(zhuǎn)讓,以及灌溉水權實施的保障。

關鍵詞:水權;灌溉水權;水權轉(zhuǎn)讓;實施保障

中圖分類號:D922.6 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2016)24-0037-02

一、水權與灌溉水權

灌溉水權是水權的一種。在談灌溉水權以前,應該對灌溉水權做一個討論。灌溉是水資源多種用途的一種,因灌溉而引發(fā)的水權不但具有水權的一般屬性,同時也存在特有的屬性。在我國,灌溉水權不可能是一個完整的權力,其剩余索取權也是不確定的。可以說,在法律上,灌溉水權屬于國家;以農(nóng)戶為代表的經(jīng)濟主體具有它的使用權,也就事實上占有了這種權利。同時,我國是以公有制為基礎的國家,也是一個農(nóng)業(yè)大國。現(xiàn)階段,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入是亟待解決的難點和熱點問題。各級政府都有對農(nóng)業(yè)的扶持和補貼,作為糧食生產(chǎn)要素投入之一的水,就不能簡單地等同于一般要素市場上的商品,灌溉用水相關的權利也不能等同于一般的水權,灌溉水權的取得和轉(zhuǎn)讓必然受到一定的制約。

那么,到底有沒有必要單獨提出灌溉水權?灌溉水權的界定和轉(zhuǎn)讓,是否需要一套獨立的機制?

二、灌溉水權的界定

拋開歷史的因素,水權的界定,是國家對其地域范圍內(nèi)的水資源的第一次分配。而轉(zhuǎn)讓是水資源的第二次分配,是對初次分配的補充和完善,力求實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只有初次灌溉水權的明晰界定,才能談其轉(zhuǎn)讓。

有關水的法律、法規(guī)和行政條文中,以灌溉為用途的水的取得,一般沒有要求用水者申請取水權。現(xiàn)實中,在水量相對豐富的地區(qū),農(nóng)戶自由地依靠當?shù)睾恿骱偷叵滤M行灌溉;水量較少的地區(qū),一般依靠當?shù)厮块T或集體所修的灌溉設施取水灌溉。前者灌溉用水的取得,基本依靠就近原則,水資源不稀缺,其配置結果和灌溉水權的界定沒有多大聯(lián)系;后者灌溉用水的取得,往往就形成此處討論的灌溉水權,其水權的界定,影響著水資源配置的最終結果。可見,灌溉水權取得是依法占有,還是歷史形成的事實占有,未有明確的制度基礎。

如果灌溉水權要引入市場,進行轉(zhuǎn)讓,那么如何取得灌溉水權,應該有一個明確的制度基礎。尤其是如果在不同行業(yè)間轉(zhuǎn)讓時,灌溉水權和其他用途水權應該在相同的平臺上取得。

三、灌溉水權的轉(zhuǎn)讓

灌溉用水水權轉(zhuǎn)讓,是整個水權權利束的轉(zhuǎn)讓,還是其某項或某幾項權利的轉(zhuǎn)讓,比如使用權、收益權?我國灌溉水權轉(zhuǎn)讓應該是除了所有權以外的其他項權利的轉(zhuǎn)讓。

我國從古至今,都比較重視水資源的分配,出現(xiàn)過“水冊制”等用水制度。明清時期也有過灌溉水權轉(zhuǎn)讓的記錄,在甘肅、內(nèi)蒙等地區(qū)有過同灌溉用水相關的水權轉(zhuǎn)讓。總體來說,只是嘗試,并未能推廣和興起。有學者指出,甘肅張掖某村的灌溉用水轉(zhuǎn)讓有其制度基礎。與其周圍其他村相比,當?shù)赜兴较罗D(zhuǎn)讓的歷史案例,因此對村民來說,有這樣的觀念和習慣,為試點時期的灌溉用水轉(zhuǎn)讓奠定了一種非正式的制度基礎。而內(nèi)蒙的灌溉用水轉(zhuǎn)讓,是在農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門之間轉(zhuǎn)讓,電廠修節(jié)水灌溉設施,節(jié)約的水被電廠使用。從這一點來看,符合經(jīng)濟規(guī)律,資源總是從低附加值產(chǎn)業(yè)流向高附加值產(chǎn)業(yè),這也正是資源配置效率的體現(xiàn)。但是,可利用的水資源是有限的,人口增加,必然產(chǎn)生糧食壓力,農(nóng)業(yè)就有可能擴大生產(chǎn)規(guī)模,那時的投入要素——水,從何而來?而且,灌溉用水和工業(yè)用水的取得不一樣,所付出的成本也不一樣。灌溉用水的取得相對來說,農(nóng)戶所付成本低一些,本來就存在利潤空間,不是資源的有效配置。

(一)灌溉水權的主體

在我國,灌溉水權的主體,涉及三個層面:國家、相關水利部門、用戶(農(nóng)戶、企業(yè)等)。現(xiàn)階段,灌溉水權,一般是界定給農(nóng)戶,但是與水權權利配套的義務卻由水利部門或者集體承擔。這樣的水權是不完整的,不完整的水權其所能支配的水資源質(zhì)量就會受到影響。灌溉水權轉(zhuǎn)讓的最終目的,是實現(xiàn)水資源的有效配置和保護。若掌握權利的一方?jīng)]有義務和責任保護資源,其權利的取得也未能反映資源的真實價值,那么,必然會加速資源的質(zhì)量下降和枯竭。因此,水權轉(zhuǎn)讓的主體應該具有對等的權利和義務。若以農(nóng)戶為主體分配灌溉水權,必然有許許多多的主體,如果市場不健全,其轉(zhuǎn)讓過程中的談判、合作和監(jiān)督成本必然較高。成本偏高,以轉(zhuǎn)讓為途徑的水權再分配的可行性就存在質(zhì)疑。同時,水資源具有一定公共品性質(zhì),極有可能出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象,水資源存在污染和枯竭的風險。若以水利部門為主體分配灌溉水權,但區(qū)別于以往的行政單位,其事務僅僅是管理所擁有的水資源的使用和保護。而農(nóng)戶即使取得灌溉水權,也是短期限的,可作為單純的水資源使用者考慮。那么是否可以考慮,在農(nóng)戶層面形成的是水消費市場,類似于城鎮(zhèn)用水的水消費市場,或者就是期限較短的一種有限制的水權市場?

(二)跨區(qū)域的灌溉水權

由于水的流動性,流域具有地理特征;但其使用和管理又具有行政特征,地理特征和行政特征往往是相互沖突的。可以考慮跨流域的高一級的部門對流域的水資源先做一個分配,在流域內(nèi)的各行政區(qū)內(nèi)下一級相關部門實現(xiàn)水資源的二次分配——轉(zhuǎn)讓。同時,可以讓社會團體參加,比如環(huán)保組織之類的,為了達到節(jié)約用水的目的,它們也能購買水權,并儲藏起來,減少流通中的水資源量,促使相關經(jīng)濟主體更有效地利用資源。

(三)灌溉水權的轉(zhuǎn)讓范圍

如果灌溉水權的轉(zhuǎn)讓不加以約束,作為灌溉用途的水資源,極有可能從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。水資源的總量是有限的,農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)、擴大規(guī)模就會受限。無農(nóng)不穩(wěn),無工不富。水資源如果在農(nóng)業(yè)的配置量大,并且閑置了,就大大減低了資源的使用效率。因此,為了實現(xiàn)資源的配置效率,灌溉用水可以在不同邊際產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)讓,但其前提是在同等條件下,灌溉用途的主體優(yōu)先獲得所轉(zhuǎn)讓的水權。

(四)灌溉水權轉(zhuǎn)讓的年限

灌溉水權所包含的年限長短,對水資源的利用和保護效率有根本的影響。我國水資源是全民所有或者集體所有,灌溉水權的主體,只有享有權利的年限較長,才無后顧之憂,才會想著優(yōu)化配置水資源,而不是竭盡所能地在短期內(nèi)利用水資源。

(五)灌溉水權轉(zhuǎn)讓的定價

水權的轉(zhuǎn)讓最好能反映水資源的機會成本,即是在轉(zhuǎn)讓年限內(nèi),所能帶來的最大效益。但是灌溉用水比較特殊,如果灌溉用水真實地反映水資源的價值,必然加重農(nóng)民負擔,產(chǎn)生其他一系列社會、經(jīng)濟問題。但如果還是沿用現(xiàn)在低價的方式,必然不能有效配置和保護水資源。在水利部門層面灌溉水權轉(zhuǎn)讓價格應該真實地反映水資源的機會成本以及保護成本。而在農(nóng)戶層面,與其在要素投入時進行補貼,不如取消補貼,真實反映要素價值,讓農(nóng)戶形成節(jié)水的意識,在農(nóng)產(chǎn)品銷售時進行補貼,這同時也能緩減水利部門的壓力。在國家財政方面,只是同樣的轉(zhuǎn)移支付由初期變?yōu)槟┒恕?/p>

(六)灌溉水權轉(zhuǎn)讓的交易成本

灌溉水權的轉(zhuǎn)讓涉及談判成本、合作成本和監(jiān)督成本。如果交易成本過高,那么通過轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)水資源再配置的效率就會受到質(zhì)疑。如何建立有規(guī)模的、運營良好的市場,是降低交易成本的前提。灌溉水權主體,比較明確地知道自己可以在哪里交易、與誰交易、如何交易,才能形成有效的水權轉(zhuǎn)讓市場。不然交易雙方難以發(fā)現(xiàn),或者難以交易,產(chǎn)生巨大的交易成本,灌溉水權的轉(zhuǎn)讓就難以實現(xiàn)。

四、灌溉水權實施的保障

制度的安排和實施,無論是正式的,還是非正式的,都影響著既有利益格局的劃分。灌溉用水水權的界定和轉(zhuǎn)讓機制的建立,也是如此。無論是農(nóng)戶,還是水利部門,以及其他相關主體,在此過程中都會存在利益的得失。同時,制度的路徑依賴,也會影響灌溉水權安排的實施。為了保證灌溉水權的實施,可以從制度保障和技術保障兩方面入手。

(一)制度保障

灌溉水權的界定和轉(zhuǎn)讓要有制度基礎,包括正式制度和非正式制度。正式制度指主體取得權利有制度可循,有制度可以保障,需要國家制定相應的法律、法規(guī)和行政條文,并在在國家引導下和權利主體自發(fā)下,形成一系列的市場交往規(guī)則。同時,灌溉水權界定和轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行過程有規(guī)范、科學的行政管理制度。非正式制度主要指習俗、習慣、行為規(guī)范等。資源的有效利用,最終依靠的是相關非正式制度的形成,比如人人都有節(jié)水意識,人人都有減少負外部性的意識,人人都不會搭便車。但在初期,只能通過一系列強制性的正式制度實現(xiàn)。

(二)技術保障

灌溉水權制度安排的有效實施離不開相關技術支持。水檢測監(jiān)測技術的發(fā)展,有利于對水量和水質(zhì)的清楚認識,才能更準確地對水資源進行分配、轉(zhuǎn)讓。信息技術的發(fā)展,有助于灌溉用水的統(tǒng)計、合理分配,有助于灌溉水權交易雙方搜尋相關信息。

參考文獻:

[1] 周振民.農(nóng)田灌溉用水權有償轉(zhuǎn)讓機制與農(nóng)民受益研究[J].灌溉排水學報,2007,(4):11-15.

[2] 姜文來.我國農(nóng)業(yè)用水權進展與展望[J].中國農(nóng)業(yè)信息,2015,(1):7-9.

[3] 鈕清海.多些這樣的“水權包產(chǎn)到戶”[N].中國水利報,2014-07-10.

[責任編輯 劉嬌嬌]

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