推進依法治校提升高職院校治理能力

摘 要： 隨著我國依法治國方略不斷推進，法治建設已經成為高職院校規范發展的必然要求。通過貫徹落實依法治校，可以有效提升高職院校的治理能力，而養成法治思維是前提，健全規章制度是基礎，強化程序機制是保障，以達到學校善治，實現不斷提高辦學水平和人才培養質量的最終目的。

關鍵詞： 高職院校；院校治理；法治

中圖分類號： G717 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2016）05-0001-04

我國高等職業教育發展至今，正在由粗放式向內涵式轉變，同時突出服務發展、特色發展、創新發展等可持續性新要求，與此相伴，對高職院校治理水平提出了更高標準，其管理能力面臨著前所未有的挑戰。但是，緣于地方性、傳統性、層次性等諸多因素，高職院校普遍存在著行政化傾向相對嚴重、大學治理經驗積淀不夠、管理隊伍素質整體偏低等“硬傷”，集中表現在行政管理活動和教育教學活動缺失高等性與職業性的應有規范。然而，通過貫徹落實依法治教、依法治校戰略，可以有效促進高等職業教育規范化、科學化、精細化建設，不斷提升高職院校治理水平與治理能力。

一、必然性分析

2013年11月黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！逼渲刑岱ǖ母淖円俗⒛浚从伞肮芾怼弊優椤爸卫怼?，雖一字之差但內涵迥異。與“管理”不同，“治理”包含有民主、文明、公正、服務等先進理念與價值，這與法治的理念與價值追求相契合、相承接?？梢哉f，法治建設與治理能力現代化建設相輔相成、相互為用。

1993年黨的十四屆三中全會召開并提出我國經濟體制改革的目標就是建立社會主義市場經濟體制。眾所周知，市場經濟就是法治經濟，隨著市場經濟改革的不斷深入，高職院校生存與發展的法律環境發生了深刻的變化。通常，環境是指圍繞某一主體的各種因素，是相對主體而言的，環境發生變化，必然導致主體隨之改變。在國家整體層面，1997年9月黨的十五大首次提出了依法治國基本方略，兩年后將其寫入憲法修正案；2014年10月黨的十八屆四中全會第一次專題審議法治建設問題，就全面推進依法治國若干重大問題作出決定。在職業教育層面，2014年5月發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中指出：“發揮好政府?；?、促公平作用，著力營造制度環境?！蓖?月教育部等六部門印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020）》中提出：“完善體系建設、管理、運行的法律法規和基本制度。”2015年8月教育部印發的《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018）》把“依法治校、自主辦學、民主管理的運行機制基本建立?！弊鳛楣ぷ髂繕?。可見，我國實施依法治國方略逐漸步入“深水區”，各個層次、各類組織正在全面推進法治建設。與此同時，不斷強化的法治建設力度使得政府部門的法律意識以及社會公民的維權意識也在不斷增強，而高職院校作為公共教育資源，其機構、人事、資金、項目、專業、學歷、招生等辦學行為必將接受越來越多的法律規制與社會監督，尤其是教師、家長、學生等利益密切相關者迫切要求學校的行政管理活動和教育教學活動必須正當、規范。

然而，與實施依法治國和治理能力現代化的要求相比，高職院校在管理理念、制度建設、運行機制等方面仍存在著不小差距。在行政管理方面，由于對依法治校的意義、作用、目的不甚理解，一些干部甚至片面認為“按制度、按程序辦事會影響效率”；以大學章程為核心的制度體系尚需進一步完善、優化，未真正理順行政權、學術權、政治權、社團權等權力與權利自身及相互間關系，潛在的沖突與矛盾尚未有效化解；“不依制度、程序辦事”的舊習慣、舊常態還比較頑固，按規則、原則行事的新機制、新常態還遠未建立，等等。在教育教學方面，因政、校、行、企多元主體協同辦學的產教融合體制機制未真正形成，專業設置與地方經濟、產業發展存在不同程度的脫節，工學結合、現代學徒制等人才培養模式改革質量不高、深度不夠；以職業能力為導向的教學規范化、標準化建設相對滯后，課程體系、內容、實施等方面未能充分體現高職教育特色；教學模式改革規范性不夠與靈活性缺乏兩方面問題同時存在，“放任自流”與“一刀切”現象均比較嚴重，未能有效貫徹“因材施教”和“以生為本”的教育思想；教育教學評價規范體系未真正建立起來，對專業、課程、教學、科研、培訓、教師、學生等方面的評價、引導、監控不足，質量保證體系虛而不實，等等。上述存在的種種問題，均集中反映在規范性不夠方面。

這里需要說明的是，依法治國與法治本質上一致，兩者之間是一體兩面的關系。依法治國與法治均是以民主為前提，以依法辦事為核心，以權力正當運行為重點的社會管理機制[1]，具有規范化、科學化、精細化等特征。毋庸贅述，依法治校亦具有上述特征與作用。因此說，高職院校推進依法治校是實現治理能力現代化的有效途徑和必然要求。

二、思想性分析

古人云：“知行合一”，實施依法治校，提升高職院校治理能力，首先是要解決價值傾向問題。如前所述，在推進依法治校過程中，最突出的認識誤區是所謂法治會影響效率，其理由似乎非?！皹闼亍保础鞍粗贫?、按程序辦事太繁瑣，太浪費時間?！蔽覀冎?，效率一詞的使用十分廣泛，含義也非常豐富，涉及管理學、經濟學、社會學等諸多領域，而此處我們僅作狹義理解，特指工作效率、辦事效率、經濟效率等。本文以為，效率是高職院校發展的基本價值目標，而法治以其特有功能來提升效率，實現效率的最大化。主要原因在于，法治能夠更好地維護管理活動中的各種權利，以調動相關主體的積極性，促進工作效率；法治通過合理分配權利、義務，最大限度地減少摩擦與矛盾，提高辦事效率；法治確認產權關系，排除他人對財產和利益的侵犯，保障經濟效率；法治保護和創新管理制度、運行機制，能夠有效推動學校各項事業穩步發展。

其次是要轉變治理理念。在有社會組織存在的歷史上，能夠指導或引導人們行為的社會控制力量或工具，包括法律、權力、行政、宗教、道德和習慣等[2]。這些規范共同調整社會中的各種人際關系，實現秩序與正義的基本價值，但在不同歷史階段，受各種因素的影響，各自所處的地位與作用不同?？v觀世界歷史，國內外經驗、教訓告訴我們，人類發展到法治社會，必須樹立法律至高無上的基本理念，它要求一切組織和個人都必須在憲法和法律的框架下行為。我國現行憲法第5條有類似的表述：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”基于此，具體到高職院校層面，必須要樹立尊重章程的理念，遵循以章程為核心的制度體系，規范開展各項行政、教育、教學管理活動，一方面要規范權力運行，防止權力濫用，預防腐敗滋生，處理好權力與責任的關系；另一方面要敬畏權利，尊重和保護師生員工的主體地位和切身利益，強化民主管理的理念，使教師和學生能夠直接參與學校管理，處理好權利與義務的關系。

最后是要養成法治思維。清末法學家沈家本曾說過：“法立而不行，與無法等，世未有無法之國而長治久安也。”[3]法治要有效運行，除立法、執法、司法環節外，社會組織和個人的守法是基礎，而養成守法思維習慣是關鍵。高職院校實施依法治校，各級黨政管理干部和教職員工都要逐步養成守法的思維習慣。對于領導干部，一是要養成合法性思維習慣，在黨政管理過程中凡事要考慮其合法性，審查是否符合法律、法規、政策以及學校的規章制度，逐步消除憑感覺干事的舊習慣；二是要養成程序性思維習慣，尤其是涉及“三重一大”等重要事宜，必須按照職責劃分經過學校黨委會、校長辦公會或各自專題會程序，逐步摒棄嗜好現場“拍板”的惡習；三是要養成權力制約思維習慣，特別是學校領導班子成員，在思想上要處理好“權大”與“法大”的關系，逐步習慣于接受規則的約束。對于廣大教職員工，要養成依法辦事的思維習慣，秉承依法享有權利并行使權利，依法承擔義務并履行義務的習慣，在思想上處理好自由與紀律的關系；同時要積極守法、護法，強化公共領域意識與公民意識[4]，主動維護法治尊嚴，堅決與破壞制度、違反規則的行為作斗爭。

三、實體性分析

處理好權力與責任、權利與義務的關系，才有可能追求實體正義。根據我國法律，高等院校被認為是一種從事教育、科技、文化等活動的具有自主辦學、自主管理的非盈利性質的社會服務組織，其法律性質是“事業單位”，這種法律性質具有雙重性特點，即在一些事務中是行政主體性質，而在另一些事務中又是民事主體性質[5]。在西方發達國家特別是英美法系國家，高等院校的法律性質比較明確、單一，即屬于民事主體性質。相比之下，我國高等院校的管理工作更具艱巨性和復雜性?；诖?，作為高等教育的一種類型，高職院校的法律性質同樣具有雙重性，其管理工作必須充分考慮這一特點，重點在于厘清領導干部職權與職責以及師生權利與義務的關系。

一是要逐步理順管理體制。高職院校是一種特殊的社會組織，其管理體制主要涉及權力治理結構及其相互關系問題，這些權力至少包括行政權、學術權、政治權、社團權等，具有多層次、多元化、復雜交織性等特征。然而，學校內部治理的主要矛盾在于如何解決行政權力與學術權力自身及相互間的關系問題。具體而言，一是行政權力自身關系即黨政關系問題，應當承認，在我國不同歷史時期，高校內部的黨政關系表現出不同的形式，如校長負責制、黨委領導下的校長負責制等，表明自建國以來我國高校中的黨政關系還處在不斷完善的過程中[6]。為此，2014年中辦印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，重申了民主與集中、集體領導與個人分工、黨委領導與校長負責的關系，有利于進一步理順黨政關系，并符合我國國情和高等教育發展規律。二是行政權力與學術權力關系問題，高校所具有的學術性是一種有別于一般社會組織的獨特性質，呈現出目的的自然模糊性、結構的松散聯合性、技術的個體經驗性、信念的矛盾沖突性等特征，因此高校管理工作不可能像政府組織或企業組織那樣，過多地采取剛性手段，抑或以行政權力代替學術權力，倘若如此，高校將失去其活力和創造性[7]。

二是要不斷完善規章體系。推進依法治校，提升治理能力，需要有法可依、有章可循，需要形成一套完備的、高質量的規章制度體系。根據我國《教育法》、《普通高等教育法》、《職業教育法》、《中國共產黨普通高等院?；鶎咏M織條例》、《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018）》等法律、法規、規章及規范性法律文件，逐步建立起以章程為核心的學校內部管理制度體系，涵蓋黨政制度、學術制度、民主制度、教育制度、教學制度等，主要涉及不斷規范黨委會（常委會）、校長辦公會、學校專題會，以及干部、人事、財務、資產、學生、后勤、安全等制度；逐步健全學術委員會、教學委員會、職稱評定委員會、教授委員會和二級學術委員會等制度；繼續加強黨內民主、教代會、學代會、二級教代會等制度；有效夯實思想政治教育、素質教育、心理健康教育、職業規劃教育等制度；切實強化理論教學、實踐教學、技術服務規范和標準制度，等等。與此同時，要求整個規章體系結構嚴密、內在協調、創新發展。

三是要有序推進管理制度改革。為不斷提升人才培養、科技研究和服務社會的整體能力，更好地服務地方經濟、產業和企業的發展，高職院校應強化內部管理制度改革，具體措施主要包括：積極探索組織結構扁平化，縱向壓縮管理層級，逐步提高工作效率；管理手段人性化，不斷改善職能部門工作質量，提高管理水平；權力重心基層化，強化院系辦學主體地位，有效提高教學單位辦學能動性；學科專業網絡化，加強縱橫向交叉、融通，切實發揮專業、專業群、專業集群的特色優勢。此外，汲取現代管理科學理論精華，運用目標管理、項目管理、質量管理、精細化管理等手段，綜合提高管理效能；大膽探索專項管理制度改革，創新教師評聘、勞務用工、收入分配等制度，充分調動廣大教職員工的積極性。

四、程序性分析

程序公正已日益成為法治國家共同的價值取向，因為正當程序保障實體正義，具有促進目標實現、約束權力濫用、維護決策權威、保護權利行使、提高工作效率等作用。具體到高職院校，正當程序可以保證管理干部協作分工、防止管理行為隨意性、促進教育教學規范化、提高決策部署執行力、維護事務處理客觀公正等。如前所述，新時期高職院校運行的法律環境發生了深刻變化，管理工作具有艱巨性和復雜性，在辦學過程中要協調各種權力與權利自身及相互間關系，因此，在管理過程中必然伴隨著形形色色的矛盾沖突，遇到林林總總的不確定性，可能發生各種政治風險、經濟風險和社會風險，有些風險甚至會嚴重威脅到學校的生存與發展。與此同時，國家越來越重視對師生員工權利的保護，除可普遍適用行政復議救濟外，更多的學校管理行為被納入行政訴訟管轄范圍。然而，強化程序運行機制建設可以最大限度地減少風險的發生，保障高職院校實現可持續發展。本文以為，高職院校應著重在以下四個方面加大建設力度。

第一，健全依法決策機制，提高治理水平。通常認為，社會組織的管理過程就是決策過程，決策貫穿于管理活動的始終。依正當程序決策具有權威性、有效性和可接受性等特征，有利于制約權力、預防腐敗，有利于集思廣益、博采眾長，有利于發揚民主、增進團結，有利于提高效率、提升水平。因此，高職院校應逐步建立、健全依法決策機制，在校級層面要重點強化集體決策機制，特別是涉及“三重一大”等重大事項必須通過集體討論才能做出決定；在院系級層面，要堅持黨政聯席會議制度并不斷完善二級教代會制度。

第二，強化依法辦事機制，規范辦學行為。一是要規范日常行政管理和教育教學管理工作，尤其要加強重點領域規范流程，諸如倡導誠信招生，杜絕有償招生；堅持依法收費，抵制亂收費現象；嚴格執行教學計劃，規范實踐教學管理；強化預算約束，防范財務風險；創建平安校園，排除安全隱患；等等。二是要完善教師管理制度，不斷強化教育教學規范、職業道德規范和質量評價規范，要維護教師合法權益，尊重學術自由，同時依法治理學術不端。三是要尊重學生主體地位，貫徹以學生為中心的指導思想，不斷規范理論教學、實踐教學和學生管理等工作，特別在處理學生違紀行為的過程中要堅持實事清楚、依據充分、定性準確、程序正當、公平公正、充分救濟、保護隱私和教育為主的原則。

第三，完善應急處理機制，提升化解各類風險能力。一方面，要切實維護師生員工各種合法利益訴求，逐步健全校內糾紛解決機制，優化信訪、申訴、調解、仲裁等制度，設立教師、學生申訴處理委員會，不斷完善權利救濟體系。另一方面，要扎實做好安全、穩定各項預防性基礎工作，依法建立處理突發事件的應急機制，及時化解突發性矛盾、沖突，不斷完善學校發言人制度，有效掌控網絡內外新聞、輿論導向的主動權。

第四，建立信息公開機制，增強管理透明度。高職院校應大力推進信息公開，建設陽光校園，主動接受社會和利益相關者的意見與監督。一是客觀、準確地填報基層統計報表、狀態數據平臺、教育質量年報等法律文件，全面、真實地反映學校人才培養、技術研發、服務社會、文化傳承等方面的基本狀況；二是通過各種途徑、方式、方法，公開學校重大事項、重要決策，讓廣大師生員工及時了解學校辦學與發展動態；三是建立校領導接待日制度，及時解答、解決師生反映和關心的各種問題，增進溝通和互信。

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[7]陳海峰.也談高校去行政化[J].湖北工業職業技術學院學報，2014（6）：1-4.

Abstract： with the continuous development of governing the country according to law， the rule of law has become an inevitable requirement for the development of higher vocational colleges. The implementation of college governance by law can effectively enhance the governance capacity of higher vocational colleges. to develop thinking of governance by law is the premise， and to strengthen the rules and regulations is the foundation，to strengthen the procedure mechanism is the guarantee，so as to achieve good governance and continuously improve the education level and achieve the ultimate goal of talent training quality.

Key words： Higher vocational colleges；college governance；rule of law