檢察環節刑事申訴案件實行律師代理的路徑研究

余大偉

摘 要： 刑事申訴律師代理制度逐步成為未來刑事申訴的重要制度，在明晰刑事申訴律師代理制度的重要性與可行性的基礎之上，分析當前構建檢察環節刑事申訴律師代理制度存在的現實問題，并提出妥善解決問題的對策路徑，以期構建運行順暢、高效便捷、保障權利得以伸張的刑事申訴律師代理制度，從而促進檢察環節刑事申訴工作及其律師代理制度得到良性發展。

關鍵詞： 檢察環節；刑事申訴；律師代理

中圖分類號： D926 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2016）05-0048-05

當代世界各國普遍重視申訴制度，其日益成為一種非訴訟救濟措施，并且有向多領域、多環節、多行業發展的趨勢，檢察環節刑事申訴案件實行律師代理，就反映了新的社會治理模式對現代傳統體制、理念、程序和技術等多方面的傳承和發展[1]。刑事申訴檢察作為檢察機關履行法律監督職能的最后一道關口，對于維護申訴人合法權益、恢復被損害的社會關系、有效化解社會矛盾、維護社會和諧穩定負有不可推卸的責任。《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》第六條詳細列舉了人民檢察院刑事申訴的管轄范圍，確定了刑事申訴檢察的職能定位和主要職責。2014年10月23日，黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于申訴案件逐步實行律師代理作出了明確的要求，作為涉法申訴的重要組成部分，檢察環節刑事申訴實行律師代理制度將逐步成為刑事申訴的重要制度，對于保障檢察環節刑事案件申訴人權利正確行使、完善律師代理制度，充分發揮律師在全面推進依法治國中的作用有著深遠的歷史意義。

一、檢察環節刑事申訴案件實行律師代理的現實必要性

隨著經濟社會的轉型發展，我國法治環境的不斷優化，群眾的法律意識不斷提高，大量的刑事申訴案件進入檢察環節，同時帶來訴訪矛盾交織、程序規則紊亂、結而不終突出、司法權威失威等系列問題。具體而言，實踐中存在兩個方面的問題尤為突出：一是不必要的申訴和理當終結的申訴得不到合理而有效的疏導和化解，有的反而使矛盾激化，導致群體性事件；二是合理的申訴得不到適當的分流，使其進入正當程序，依法獲得解決，大量重復的投訴和申訴使各級檢察機關浪費了大量時間和精力，也降低了申訴工作的效率，甚至出現申訴量不斷增加而有效處理申訴的量相對減少的惡性循環[2]。為解決檢察環節刑事申訴案件存在的這些問題，實行律師代理制度就有其現實的必要性。

（一）檢察環節刑事申訴實行律師代理的時機成熟、條件具備

從現有時機和條件來看，檢察環節刑事申訴案件實行律師代理具有以下向好因素：一是四中全會就建立訴訪分離、律師代為申訴、審級終結制度作出重大決策部署給這項制度的完善和發展提供了理念導引、政策支持、頂層制度設計路徑。二是轉型期人民內部矛盾凸顯，大量的刑事案件中因各種因素導致難免存在一定比例的冤假錯案，這些權益糾紛、利益訴求迫切需要規范有序的訴訪分離機制和法律強制律師代理申訴機制的建立健全。三是經過三十多年的發展，我國已建立了一支公職律師、公司律師和社會律師兼備的律師隊伍，為建立律師代理申訴制度提供了專業法律工作者隊伍。四是基層審判機關、檢察機關訴訪分離、律師代為申訴制度的探索實踐為這項制度的建立發展提供了實踐模型。

（二）檢察環節刑事申訴實行律師代理有利于申訴人以“看得見的方式”實現申訴權利、維護司法公正

檢察機關作為法律監督機關，刑事申訴職能是其一項重要職能之一，也是保障訴訟案件涉案人一項重要的司法救濟渠道。檢察環節刑事申訴案件實行律師代理，其重要性體現在：一是能夠讓律師作為第三方、取得申訴人的理解和信任，消除申訴人對檢察機關持有的隔閡和固有的疏離感。二是在刑事申訴流程中，新證據的提出對于申訴人申訴權利的行使和最終申訴結果具有至關重要的作用。同時鑒于刑事證據標準的嚴格性，刑事申訴律師能夠更好地發現新證據、保全新證據，更好地維護申訴人權利。三是律師能夠協助或引導申訴人按照法律規定的程序進行依法理性申訴，提高申訴的效率和效果。四是有利于促進檢察機關刑事申訴案件承辦人轉變執法理念，摒棄思維定勢，提高辦案質量。此外，對于查清案件事實，依法糾正錯案，保障當事人的訴權，定紛止爭，維護司法公正意義重大[3]。

（三）檢察環節刑事申訴實行律師代理有利于為化解“終而不結、無限申訴”難題提供法治化解決方案

刑事申訴律師代理制度中的律師代表的是申訴人的利益，因此，能夠從代理律師的角度出發，使申訴人對申訴的結果有合理預期，如對基本正確的法院判決、裁定，但是當事人不愿接受的，或是不符合申訴條件的，律師作為第三方，可以做好當事人的心理轉化工作，讓其服判息訴，以避免無休止的申訴，更好地維護社會穩定[4]。此外，律師能夠更好地貫徹落實申訴風險提示制度，引導申訴人依法理性表達訴求，維護權益。刑事申訴律師代理制度能夠促進申訴人更好地做好心理轉化工作，能夠耐心細致地為代理人做好釋疑解惑、析法說理工作，妥善解決法度之外、情理之中的實際問題，促進案結事了人和，進而深入推進涉法涉訴信訪工作機制改革，實現刑事申訴案件的依法終結。

二、檢察環節刑事申訴案件實行律師代理的運行困境

與我國現行三大訴訟法規定的一般案件的訴訟代理制度相比，刑事申訴案件律師代理，有一定共同點，也存在著差別。基于檢察環節刑事申訴案件實行律師代理而言，目前，在運行中存在以下幾個問題：

（一）刑事申訴案件代理律師的訴訟權利法律規定不明

通過梳理刑事訴訟法及其相關規定，刑事申訴案件代理律師的權利保障存在法律規定的空白，主要體現在：一是刑事申訴人是否有權委托辯護人沒有明確依據。二是刑事申訴人委托的律師在申訴階段享有何種權利也沒有明確的規定。三是律師代理申訴案件中，律師有何種調查權限尚不明確。四是根據中央政法委關于律師參與處理涉法涉訴相關政策要求，申訴案件實行代理申訴制度，且必須委托律師代理申訴，這就產生了政策與法律的沖突，政策的執行沒有法律的根據，往往導致實踐中刑事申訴人和刑事申訴案件代理律師的相關權利得不到保障。五是律師代理申訴，主要基于申訴人的委托授權，但又不完全是申訴人的個人律師。因此，對于律師與申訴人之間因代理申訴業務產生的權利義務關系，不能完全照搬普通訴訟代理的規定或做法，應當有所區別，這需要從立法的層面加以解決。六是受委托的律師是否可以繼續沿用《刑事訴訟法》第38條規定的權利，認識和做法很不統一，亟待從立法上予以明確規范。七是一些特殊情況下刑事申訴律師代理制度缺乏法律支持，如服刑人員身在監獄而提起申訴的情況，《刑訴法》第九十六條只規定了“犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，可以聘請律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。”相關的《律師法》和《律師會見監獄在押罪犯暫行規定》對在申訴提起之后會見該服刑人員以便充分了解案情方面均未作出充分規定。這些問題的存在，嚴重影響申訴案件律師代理制度的正常運行。

（二）保障律師代理申訴案件的運行機制不健全

一項制度的正常運轉，必須要以良好的保障機制為基礎。但實踐中，保障律師代理申訴案件的運行機制并不健全，主要體現在三個方面：一是檢察環節刑事申訴案件實行律師代理的檢、律、申三方銜接機制不健全。檢察環節刑事申訴案件如何引入律師代理機制，需要在檢察機關、律師機構、申訴人三方達成某種程度的協議的基礎上進行。目前最為基礎的律師派駐檢察機關的運行秩序尚未建立起來，并且以什么樣的方式開展工作并保持工作的持續性，目前難以評估，也難以在申訴人方面建立信任基礎。二是律師代理申訴的經費保障等機制不健全。代理申訴所付出的勞動非同一般訴訟，所耗費的資源也相對較多，經費保障只能加強不能削弱。從司法實務看，法律援助費用一般采取定案包干的辦法，由于包干費用太低，如有的案件僅僅幾百元援助代理費，從而影響了律師及其他訴訟代理人對援助代理的積極性。三是申訴人獲得法律援助機制存在障礙。根據刑事訴訟法等的規定：“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的，應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護；犯罪嫌疑人、被告人、被害人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，經本人及其近親屬申請，也可以獲得法律援助”，上述法律規定為刑事訴訟過程中犯罪嫌疑人、被告人及被害人獲得法律援助提供了法律保障，但未提及申訴人，導致申訴人無法獲得法律援助[5]。

（三）保障律師代理申訴的執業障礙仍然存在

盡管《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》就律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的運行模式、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的工作方法、加強對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的管理和保障、強化對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的組織領導等方面做了較為明確的規定，但實踐中，律師作為第三方參與代理申訴機制仍存在理念、操作和運行障礙，主要體現在：一是很多律師不愿意代理申訴案件。我國實行兩審終審制，經過兩審仍然存在較大紛爭，需要通過申訴來維護自己利益訴求的案件，往往是比較復雜難辦的案件，這些案件要么是本身就很復雜，處理起來工作量較大，要么是涉及比較大的利益糾葛，甚至還涉及國家公務機關及其工作人員的利益，律師擔心代理這些申訴案件會對自己的職業生涯產生影響，有的甚至會威脅到自己的人身和財產安全，這些都導致律師不愿意代理申訴案件。二是我國雖然規定了律師代理申訴制度，但是卻沒有配套的規定，也沒有完善相應的制度，這就導致律師在代理申訴案件的過程中往往會受到公檢法的百般阻撓，很難順利開展自己的工作，這也就導致了在現實中雖然有這樣的制度規定，但卻形同虛設，根本發揮不了解決糾紛，維護申訴人利益的作用。三是在代理申訴的實踐活動中也存在一些不良現象，有些律師和律師事務所，吸收了一些社會閑散人員、刑滿釋放人員和一些律師相勾結，慫恿當事人上訪鬧事、聚眾圍攻，在網上或者媒體炒作，通過非正常的途徑和方法去“代理申訴”，進行惡意訴訟，獲取不正當利益，擾亂了社會秩序，破壞了我國憲法和訴訟法規定的基本的申訴制度。

三、檢察環節刑事申訴案件實行律師代理的路徑探索

當前，檢察環節刑事申訴案件實行律師代理所占的比例仍然較小，究其原因，除了上述因素外，律師代理申訴不是一種獨立的法律制度，法律的供給和保障不足，也是制約律師代理申訴的重要原因。因此，如何統一認識，制定配套制度，搭建科學平臺，是律師代理申訴制度落地生根的關鍵。

（一）合理配置律師資源，循序漸進實行律師代理申訴

在市場經濟社會，律師作為一種經濟體，其付出的勞動須以一定的價值形式得以實現。實踐中，司法機關對程序已經終結而且訴訟權利已經窮盡的申訴案件啟動程序較少，呈現申訴多、采納少的情況；律師在辦理申訴案件中發揮個人能力的空間有限，代理費相對訴訟代理要少，呈現周期長、收益小的情況，這些在客觀上制約了律師代理申訴的積極性和辦案質量。針對上述現狀，結合當前推行的律師參與化解和代理涉法涉訴信訪工作機制，建議將申訴案件的代理分為兩個階段：第一階段為嚴格意義上的律師代理申訴即申訴案件的提起、受理、審查，除自愿聘請律師外，在申訴人同意的前提下統一按照律師代理涉法涉訴信訪案件的要求，由法律援助律師代理申訴，財政統一支付費用，不向申訴人收取代理費。第二階段為訴訟意義上的律師代理即從司法機關決定啟動再審或糾錯程序時開始直至案件辦結，當事人按照原有的訴訟代理模式委托律師代理申訴，確有經濟困難的可以申請法律援助。由于大部分申訴案件在經歷第一階段后，只能走息訴罷訪途徑或者通過司法救助促進息訴息訪，法律援助律師通過免費代理申訴，既能夠幫助司法機關做好釋法明理及息訴工作，又能夠為申訴人提供更專業的法律意見。第二階段的申訴代理因為是在新的訴訟程序之中進行，應當適用普通訴訟代理模式即可。這有助于通過合理配置律師資源，實現各方效益最大化。

（二）構建檢察機關和司法行政機關間的刑事申訴律師代理聯動機制

從檢察機關刑事申訴制度出發，刑事申訴律師代理制度的構建尤其要發揮檢察機關和司法行政機關（法律援助中心）的重要作用，建立雙層聯動機制，相互配合。刑事案件代理申訴聯系制度在當地法律援助中心和司法行政機關管轄的律師事務所范圍內建立，由法律援助中心和各律師事務所推薦一批品行端正、業務優良的律師，經司法局認定后擔任聯絡員。聯絡員在司法行政機關和檢察機關的指導下開展刑事申訴工作，同時針對經濟條件不好的申訴人，法律援助中心可以推薦聯絡員代理刑事申訴案件。檢察機關自身要完善刑事申訴檢察律師接待的配套制度建設。在軟件建設上，一是堅持和完善復查刑事申訴案件“兩見面”制度，深入推行申訴權利告知和風險提示制度，促進代理律師和當事人合理預期申訴結果、正確對待案件結論。第一次見面在申訴案件受理后，申訴代理律師會同申訴人配合案件承辦人的調查，詳細了解案件的前因后果及訴訟過程。第二次見面在申訴結果宣布上，檢察院向代理律師及申訴人宣布申訴結果，釋法說理，充分解釋申訴結果作出的原因和依據。二是積極運用檢察機關統一業務應用系統開展辦案工作，進一步規范辦案操作流程，完善案件管理制度，強化全程動態監督，促進提高辦案質量和效率。通過統一業務應用系統促進案件公開，使刑事申訴代理律師充分了解案件辦理情況，同時加強案件的公開審查力度，做到以公開促公正、贏公信。在硬件建設上，在控告申訴業務部門增設律師會見室和約談室，便于檢察院案件承辦人員及時了解案情，更利于代理律師及申訴人更好地了解案件進展情況。

（三）建立法律援助律師代理申訴工作站，搭建工作平臺

現階段，檢察機關可依托控告申訴接待中心建立法律援助律師代理申訴值班室，選派法律援助律師信息庫內的律師到工作站定期值班；同時明確法律援助律師的工作職責、程序、紀律以及司法機關的工作任務。明確自愿平等、依法據理、實事求是、無償法律援助等工作原則，明確現場接談申訴人、評析申訴案件、做好釋法勸導、提出處理建議、幫助申請司法救助、參與公開聽證等工作步驟。司法機關的工作任務主要是提供必要的場地和設施，加強安全防范，保障律師人身安全；對律師閱卷、咨詢了解案情等合理要求提供支持；對律師提出的處理意見認真研究，及時反饋；對確有錯誤的生效裁判、決定，及時啟動糾錯程序。

（四）不斷強化律師的職業使命，調動其代理申訴的積極性

檢察環節刑事申訴案件實行律師代理必須保障先行。一是建立經費保障機制。司法行政機關要將律師代理申訴的工作經費納入同級財政預算，通過摸底調查，提出年度工作經費預算，經財政部門審批后專款專用，為律師代理申訴制度提供資金保障。二是發揮法律保障、政策導向作用。司法機關要依法保障律師的各項權利和人身安全，通過公布典型案例的方式正確引導律師代理申訴案件，正面宣傳律師代理申訴案件的成效。司法行政部門要充分給予政策性支持，對業務能力強、熱心法律援助事業并帶頭代理申訴案件的律師事務所或律師給予適當表彰和獎勵，發揮示范帶頭效應。三是加大輿論宣傳，構建法律共同體。充分利用新聞媒體等資源，強化律師作為法律職業共同體應承擔的責任，既要維權，又要維穩，既要守護司法公正，又要維護社會秩序，律師的職業榮譽感不能僅僅以收入作為衡量標準，更應從其實現的社會價值和信仰追求來體現。結合當前正在進行的司法體制改革和國家統一法律職業資格制度改革，加大法治工作隊伍的正規化、專業化、職業化，加強優秀律師與法官、檢察官之間的相互流動，切實保障法律職業群體間的良性互動。

（五）為刑事申訴律師代理制度的正確構建和實施提供充足的法律保障

為了使申訴律師合法行使執業權利，必須從法律上完善相關制度。一是要細化《律師法》的相關規定，進一步明確律師代理申訴的權利和義務。2013年1月1日修正實施的《律師法》在第二十八條第四項中規定“接受委托，代理各類訴訟案件的申訴”，該條文僅從律師業務范圍的角度明確了律師代理各類申訴的權利，未強調律師作為法律職業共同體應當承擔的社會責任和義務。律師代理司法申訴制比較成熟后，應當及時在《律師法》中作相關補充。二是要擴大法律援助范圍，將律師代理申訴案件列入法律援助范圍，明確代理申訴是全體律師應當承擔的社會責任和法定義務。法律援助是社會主義制度優越性在司法領域的重要體現，是我國律師制度人民性的集中體現。從司法共同體的角度，律師提供法律援助能夠為司法機關提供良好的司法環境和訴訟秩序， 避免申訴的無序和亂相。要將法律援助制度與律師代理涉法涉訴信訪相銜接，逐步將不服司法機關生效裁判、決定的申訴以及申訴進入第二階段確因經濟困難聘不起律師的申訴納入法律援助范圍，并明確將法律援助值班律師制度規定在法律援助制度中。三是要完善刑事訴訟法與法律援助法律關于律師代理申訴相關內容，并形成有機對應和銜接。明確申訴的種類、期限，規定司法機關與律師之間的權利義務關系、職責分工及效力問題等。由于律師代理申訴的對象是司法機關作出的發生法律效力的裁判、決定，具有訴訟性、司法性特點，國務院制定的《法律援助條例》難以對司法機關活動加以規范，所以應當在深入調查研究和充分實踐基礎上抓緊上升為全國人大常委會制定的國家的法律。目前可先根據中央的部署，通過司法解釋規定律師代理申訴的相關原則、制度、程序和方式，為完善法律創造條件。四是要增加服刑人員申訴權利行使交由律師代理的法定依據。明確罪犯或者其近親屬對已經發生法律效力的刑事判決、裁定提出申訴的有委托律師的權利，并明確律師有權會見在押人員，從而充分發揮律師在刑事案件申訴中的作用。針對其他涉及刑事申訴的法律法規，促進相關法律法規與該制度順利銜接，并逐漸發揮其應有的作用。

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Abstract： Criminal appeals lawyer agency system gradually becomes an important future criminal appeal system. based on the importance and feasibility of the clear criminal appeals lawyer agency system，this paper analyzed existing problems in the current construction of procuratorial tache of criminal appeals lawyer agency system，and proposed countermeasures to properly solve the problem，in order to construct a criminal appeals lawyer agency system with smooth operation，high efficiency，convenience，and rights secured，thereby promoting a sound development of procuratorial tache criminal complaints and attorney system.

Key words： the part of the prosecution；criminal appeal；Attorney