扶貧開發與農村低保銜接研究：一個文獻述評

焦克源 楊 樂

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扶貧開發與農村低保銜接研究：一個文獻述評

焦克源 楊 樂

在全面建成小康社會的決勝階段，扶貧開發政策和農村低保制度實現有效銜接(簡稱“兩項制度銜接”)是推進精準扶貧的必然要求，是實現全面建成小康社會的基礎性條件。通過對兩項制度銜接相關文獻的梳理，研究發現學界主要從頂層理念和銜接實踐兩個邏輯層次進行了較為全面的探究，但在研究深度與廣度上都有待拓展，即在研究方法上應嘗試運用定量研究方法，研究區域上應著重考察集中連片特困區，研究方向上應側重于對銜接效果的評估體系及其應用研究等。最后，研究認為兩項制度銜接實踐是社會保障與扶貧開發聯動扶貧的“先行軍”，社會保障與扶貧開發聯動扶貧是我國精準扶貧戰略實施的主要路徑選擇。

扶貧開發； 農村低保； 銜接； 精準扶貧

全面建成小康社會最艱巨的任務是確保到2020年實現農村貧困人口脫貧。改革開放以來，經過全國范圍有計劃有組織的大規模開發式扶貧，我國農村絕對貧困現象得到了根本性緩解，但相對貧困狀況日趨復雜。當前我國農村貧困類型已出現分化，東部、中部以及非山區非少數民族區暫時性貧困比例最高，西部尤其是山地的少數民族區持久性貧困非常普遍；再者，我國經濟發展所帶來的減貧效力受收入分配惡化所拖累的影響已越來越嚴重[1]62。不同時期、階段我國農村的反貧困戰略也必須及時進行調整，單純的扶貧開發已不能解決問題[1]65，除了進一步發揮開發式扶貧的“造血”功能，還應通過提供更好、更完善的農村社會保障體系給最貧困*開發式扶貧在執行過程中忽略最貧困人口，造成最貧困人口易落入“貧困陷阱”，參見文獻[2]。和次貧困人口“輸血”，擺脫貧困的惡性循環和代際轉移，提高脫貧質量和可持續性[2]。

農村扶貧開發政策(簡稱“扶貧開發”)和農村最低生活保障制度(簡稱“農村低?！?是我國農村反貧困治理的兩翼[3]，兩項工作一脈相承。扶貧開發是一項經濟開發政策，關注的是貧困人口的發展權，是“造血”式扶貧；農村低保是一種社會保障制度，關注的是貧困人口的生存權，是“輸血”式扶貧；兩者具有天然的目標一致性。在當前我國扶貧開發工作已進入精準扶貧的背景下，“堅持扶貧開發與社會保障有效銜接”*人民網. 中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定.http:∥politics.people.com.cn/n/2015/1208/c1001-27898134.html。最后訪問時間：2015年12月29日。，保障好貧困人口的生存權與發展權，使兩項制度有效銜接形成合力，具有應然性、必然性與迫切性。鄭杭生、李棉管，向德平、劉欣以及王三秀分別從社會互構論、社會投資型國家理論、可持續生計等視角出發，直接抑或間接地指出農村低保與扶貧開發銜接的必要性[4-6]。因而，筆者認為兩項制度有效銜接是實現貧困人口生存權與發展權的必然要求，是做好新時期扶貧工作的重大舉措，是實現全面建成小康社會目標的基礎性條件。

兩項制度銜接正式試點實施至今已近7年，在這方面的研究我們應思考以下問題：(1)學界對兩項制度銜接方向的關注程度？(2)這些研究在實踐與理論上都作了哪些貢獻？(3)實現兩項制度有效銜接未來亟待深入研究的是什么？為了解答這些問題，本文首先對相關研究論文進行初步整理，以大概了解學界對該主題的關注度；然后，通過文獻整理總結了兩項制度在銜接實踐過程中亟待解決的主要問題；再者，從頂層理念與銜接實踐兩個邏輯層次對學界已有研究加以梳理與歸納；最后，總結學界對該主題研究的邏輯框架，并根據已有研究對今后的研究做出展望。

一、研究論文的CNKI、CSSCI數量

研究基于CNKI數據庫進行文獻檢索，鑒于兩項制度實施有效銜接的時間較短，筆者在一定程度上放寬了文獻搜索條件。在文獻篩選過程中，我們堅持有述有論、直接抑或間接主題相關的原則；其次，研究剔除了紀實性文章、干部講話文稿、會議綜述等非學術性論文；同時，針對兩個或者多個刊物發表同一作者的相似標題、相似內容論文的情況，本研究只保留影響因子較高或刊期較前的文獻。對于文獻檢索的時間維度，研究以2015年12月為截止期，并不設置起始期，而是根據文獻檢索結果回推；據此，初步排除后獲得論文46篇，最終檢索到符合條件的文獻時間起止跨度為2007—2015年(見圖1)。

圖1 研究論文年份分布折線圖注：CNKI數量是指初步篩選后的論文數量；CSSCI數量是指二次處理后的論文數量。

2007年7月，國務院發布了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(國發〔2007〕19號)(簡稱“通知”)，發布前后的三篇論文*這三篇論文分別是，匡遠配，曾福生.低保制度背景下的農村扶貧模式創新研究——以湖南省為例.農業考古，2007(3)；韋偉強.變扶貧為低保——中國農村救助范式轉換研究.實事求是，2008(2)；韓國才.扶貧開發與農村低保的聯系與區別.新農業，2008(11)。，都對當時社會上“實行低保不要扶貧”的觀點做了針對性的回應；都表達了扶貧開發和低保是有區別的，兩者需要相互配合的觀點；其中韓國才較為清楚地辨析了扶貧開發和低保的區別和聯系。此后，較早明確兩者銜接關系并加以探討的是周遵倫對畢節農村貧困地區的考察[7]。為了進一步提取出學術水平較高，影響力較大的論文，我們以目前為學界廣泛認同的中文社會科學引文索引(CSSCI)(含擴展版)為準繩來做下一步的篩選。筆者認為這一步是必要的，因為這個指標在某種程度上代表著學界對該主題的關注和研究程度。經過二次處理，最后得到CSSCI來源期刊論文6篇。從圖1中，可以看到CNKI數量與CSSCI數量年份分布圖都呈“M”形，兩者走勢較為吻合，說明學界對兩項制度有效銜接的關注度也呈“M”形變化。結合幾個關鍵時間點，會有助于我們對這種變化的理解，即2007、2008年我國相繼明確提出兩項制度有效銜接的要求*2007年7月的《通知》與2008年10月的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。；2009、2010年開始并擴大試點工作*2009年初的《關于開展農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》(國開辦發[2009]1號)和2010年5月的《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》(國辦發[2010]31號)。；2011年12月新版《扶貧開發綱要》*中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)工作方針提出：堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。將兩項制度有效銜接作為工作方針的重要部分。對照關鍵時間點與圖1，可以說學界在兩項制度銜接方面的研究是滯后的，基于筆者近10年的相關研究，當前學界要么過分強調扶貧開發的重要性，要么過分強調社會保障的重要性是造成這種現象的主要原因，而在這方面我國學界本應發揮更加積極的作用。

二、兩項制度銜接運行中的問題

研究以46篇論文為樣本，為了保證結論的代表性，筆者首先考察了論文研究地點的分布情況。為此，剔除了研究內容無明確地點指向或以全國為樣本的論文，最后得到21篇符合條件的實證性文章。從論文研究省份頻次分布(見圖2)來看，研究省份占了11個兩項制度有效銜接試點省份中9個，分布情況較好。其次，為了解兩項制度在實踐中難以實現有效銜接的問題都有哪些？筆者在46個樣本中保留了有明確問題描述的22篇論文，并以問題關注度*本研究對問題關注度的處理方法是：該問題被一篇文章提到，記為1，以此類推。的方式識別出關鍵問題；研究不提前設計問題框架，而是對論文中已列出的問題進行整理歸納。通過問題關注度折線圖(見圖3)，我們可以對兩項制度銜接實踐中遇到的問題有所了解。

圖2 研究省份頻次分布

圖3 類問題關注度折線圖

在22篇兩項制度有效銜接的文章中，扶貧與低保對象的識別與管理問題出現了21次，關注度極高，說明我國扶貧方式“貴在精準，重在精準”。兩部門銜接問題、反貧困資金問題同樣具有較高的關注度，是兩項制度實現有效銜接的關鍵問題。其次，扶貧與低保制度及措施缺陷、貧困人口自身問題、扶貧主體單一、基層工作力量薄弱，也受到了基層實踐者和學者的關注，同樣不容忽視*在收集的關于兩項制度有效銜接的46篇文章中，作者第一單位為扶貧、民政等相關政府部門的文章有17篇，占到了總篇數的37%；他們工作在兩項制度有效銜接的第一線，熟諳政策實施情況，在一定程度上增強了本研究結論的可信度與合理性。。

對類問題的了解，不能滿足我們的期待，因此，研究用同樣的方法計算出了各個類問題的子問題關注度(見表1)，篇幅所限，不再贅述。在我們對兩項制度銜接中存在的問題了解之后，我們想知道學界為解決這些問題，實現兩項制度有效銜接都做了哪些努力？

三、實現兩項制度有效銜接的頂層理念

針對“兩項制度如何實現有效銜接”，學界主要從頂層理念和銜接實踐兩個邏輯層次出發，進行了較為豐富的探究。其中，一些學者從不同學科角度給出了不同的頂層解決方案，歸納起來主要有以下幾種觀點。

負所得稅最初是由米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)在其著作《資本主義與自由》中提出的一項主要用于解決貧困問題的經濟學理論，其基本原理是富人支付“正稅”，窮人支付“負稅”；其意義在于實現傳統相互割裂的起“調高”作用的稅收與起“兜底”作用的社會保障制度有機銜接[8]。

表1 子問題關注度

注：圖3中扶貧主體單一、基層工作力量薄弱由于關注度低，不做主要了解，此處省略。

李慶梅、聶佃忠認為負所得稅方案可以克服扶貧開發與低保制度的各種弊端，其優點與目前我國實行的扶貧開發和低保制度中存在問題相契合，是實現兩項制度有效銜接的必然選擇[9]。美國、加拿大、德國、巴西、新加坡等國都在這方面做了嘗試，目前加拿大已成功地將負所得稅運用在教育費、醫療費、失業保險金、兒童撫養等項目。

負所得稅是一種經濟學視角下實現兩項制度有效銜接的方案，而謝有林、謝百勝在對農村低保與扶貧開發如何有效銜接的思考中，較早地提出應出臺《國家扶貧法》，通過立法形式來規范銜接關系，進而形成制度性扶貧[10]。缺乏法律層面的規范必然會導致低保和扶貧開發的實施及銜接缺乏法律保障，依靠行政手段制定、執行政策存在一定的隨意性，執行力度、可操作性和約束性不夠，給銜接工作造成了較大阻礙[11]。盡快立法以解決我國扶貧實踐規范性不足和其他難點問題的觀點，得到了眾多學者的贊同。其中周凱從兩項制度銜接的理念與法律原則、立法結構與體系特征、貧困者實體與程序權利和實體與程序中的關鍵性問題四個方面探討了反貧困立法視角下兩項制度有效銜接的路徑，是法學視域下較為具體地研究兩項制度銜接的最新成果[12]。

除了經濟學、法學視閾下的回應，王三秀基于可持續生計理念，給出了來自社會學的一個回答[6]。他認為當前對無勞動能力者，只發放低保金的做法，是一種單一銜接模式；這種銜接模式存在著增加扶貧行動成本、忽視民政優勢、高估扶貧開發部門能力和對部門貧困者不公的問題；針對這種銜接模式他提出了復合型銜接模式。復合型銜接凸顯了民政部門在貧困者實現可持續生計中的作用，主要有以下三個特點：一是民政為扶貧開發提供信息幫助，二是民政直接為其保障對象以脫貧能力扶持，三是以協議方式與政府或社會扶貧力量進行銜接。

以上都是來自某個單一視角的回應，具有分散性。向德平、劉欣從戰略管理的角度入手，認為由于反貧困在其政策環境、行政主體、扶貧對象、資源管理及政策運行等基本政策要素上的變化，反映出我國反貧困政策變遷呈多元化、整體性的特點，因此應構建多元化的扶貧政策；并從政策要素角度出發，提出了農村反貧困政策應注重理論邏輯和運行模式創新、發揮社會組織及貧困者參與扶貧的積極性以及注重政策的完整性、持續性與協調性等問題[5]。筆者認同構建多元化、整體性的政策是實現兩項制度的有效銜接的趨勢選擇，但如何“多元化”、如何“整體性”，當前研究只是給出了框架性設想并未做深入分析。

四、實現兩項制度有效銜接的實踐探索

在對兩項制度有效銜接的研究上，學者們不僅具有“頂天”*“頂天立地”現常被用作科學研究話語，在本文情境下，“頂天立地”是指學者們關于兩項制度有效銜接的研究，其中一些偏向于理念、制度等頂層設計，另一些偏向于解決兩項制度銜接過程中問題的具體實踐。的宏觀視野，而且“立地”進行了實踐探索。在實踐探索邏輯層次，筆者主要從程序銜接、政策銜接、管理銜接三個方面對現有研究加以梳理。

(一)程序銜接

精準識別貧困人口是實現“應保盡保，應扶盡扶”的首要環節，是程序銜接最主要的內容。目前官方文件中將貧困人口劃分為低保對象和扶貧對象，其中扶貧對象包括“有勞動能力和勞動意愿的農村低保對象”；而多數兩項制度銜接相關文獻都主張將貧困人口劃分為三類，即把“有勞動能力和勞動意愿的農村低保對象”也列為一類。此外，向陽生通過對涉及西部五省農村的問卷調查，認為應將貧困對象劃分為五保戶、低保戶、扶貧戶、扶貧低保戶等四類[13]；李鳳榮則結合對青海省澤庫縣藏區農牧區的調查，提出應按照貧困者開發能力現狀將貧困人口劃分為完全可開發扶貧對象、不完全可開發扶貧對象、完全可開發低保對象、不完全開發低保對象和完全不可開發低保對象等五類[14]。雖然上述對貧困人口的分類方法有差異，但都不約而同地聚焦在兩項制度交叉覆蓋對象，他們是兩項制度銜接的主要對象，是能否實現有效銜接的“試金石”。

然而如何識別貧困人口是問題的關鍵，已在全國推廣開來的重慶武隆“五步工作法”*在文獻中可以看到關于貧困人口識別的有異于“五步工作法”的五步法或六步法，這些工作方法大都是“五步工作法”在具體情境下的合理異化，與前者大同小異。是較為科學、合理的貧困人口識別機制。我國鄉村是一個熟人社會，同村乃至鄰村各家各戶的實際生活狀況，周圍的群眾是最清楚的；民主評議是“五步工作法”的關鍵環節，符合我國國情。但我國鄉村社會既是一個熟人社會，也是一個人情社會，民主評議在現實中難免受家族、人情等關系的影響。對此，向陽生提出，對于同一個鄉村，要力求做到兩項制度在測算、申報、評議、公示、核實上的五個統一；其次，在入戶調查環節應做到統計、扶貧和民政三部門統一組織、統一實施，實現信息一致；收入核對指標選擇時，要避免單純依據經濟指標，應加入家戶成員的數量、年齡、健康狀況等多重標準，同時，入戶核對指標也不宜過多[13]。

(二)政策銜接

政策銜接是兩項制度實現有效銜接的題中之意，兩項制度要分工協作，就需要在政策中加以明確。首先，如前所述，在政策規范上應將扶貧低保戶劃為一類，明確扶貧、民政部門的工作責任。其次，扶貧開發的任務應由原來的“解決溫飽和鞏固溫飽”轉變為“培育和提升貧困者的自我發展能力”，要更加重視對人力資源的開發。具體地，李鳳榮提出的六項扶貧金到戶建議*采用合作制、委托制、補貼制、互助式、搬遷式、免費式來分別實施產業到戶、科技到戶、社會保障到戶、金融到戶、扶貧移民和培訓到戶。，對于增強貧困者自我發展能力政策的制定具有較好的參考性[14]。李衛明、胡曙明、高鵬等人認為，扶持的重點應“點面結合”，調整當前重點縣、重點村的劃分改由確定貧困區域，突出重點，統籌規劃；以加強基礎設施建設替代對整村推進的片面強調[15-17]。工作重點調整的同時，相應地扶貧開發的資金投入機制也要聯動，應由分年度到村到戶分散使用轉為重點區域、重點項目集中使用，由單獨使用變為和其他支農資金綜合利用[10，18，24]。在扶貧開發主要措施的調整方面，杜毅、肖云、蒙秋宏等人主要有以下建議：一是加強教育扶貧，阻斷貧困的代際傳遞；二是建立扶貧開發社會幫扶平臺，整合利用社會資源；三是圍繞特色農業，形成“農戶+基地+公司+市場”的產業鏈條，規避農戶風險；四是建立穩定的扶貧資金的增長機制，加大扶貧力度[19-20]。

(三)管理銜接

管理銜接是兩項制度實現有效銜接的保障，在兩項制度銜接工作中，管理銜接主要目標是實現對貧困人口的動態管理。貧困是一個動態、復雜的經濟社會現象，貧困的發生具有諸多的不確定性，非貧困人口和扶貧開發對象可能會淪為低保戶，低保戶也會成為扶貧開發對象，因此貧困人口的認定也必然是一個動態管理過程，以杜絕“只進不出”“漏扶漏?！钡牟缓侠憩F象。許多學者也都意識到建立低保與扶貧對象追蹤管理機制的重要性性，并在這方面做了探索性研究。其中徐新鵬對扶貧對象動態管理機制做了較為細致的研究[21]，他認為動態管理的核心是“授人以漁”并形成正向激勵，防止逆向激勵效應，其前提就是建立一個以培育、提高貧困者發展潛力為務的動態考評體系；并且基于對扶貧對象的二次考評、二次分類和二次準入，構建了一個較為切實可行的動態評估體系(見圖4)。

圖4 扶貧對象動態評估體系圖注：此圖參考的是《農村最低生活保障與扶貧對象動態管理機制研究》一文中的動態管理圖，參考文獻[21]。

實現扶貧對象的動態管理的一個重要前提是扶貧開發與低保兩部門的協作，特別是部門間貧困人口信息的互聯、共享。學者們主要提出了以下三點建議：一是通過聯系會議制度加強溝通協調；二是通過扶貧信息共享平臺及時掌握貧困人群貧困狀態；三是通過部門聯動的考核機制明確兩部門合作的合法性、合理性和績效性[14,19,22]。

五、結論、建議及展望

圖5 兩項制度銜接研究邏輯圖

通過對近9年兩項制度銜接相關文獻的研究，筆者發現學界圍繞兩項制度如何實現有效銜接這個問題，主要從頂層理念和銜接實踐兩個邏輯層面進行了研究(見圖5)。在頂層理念層面，學界有不同的呼聲，并未形成統一的觀點；主要有開征負所得稅、進行反貧困立法、實施復合型銜接模式、構建多元化整體性的反貧困政策等觀點，這些研究對于我國新時期反貧困事業的路徑規劃具有重要啟示。在銜接實踐層面，學界主要關注了兩項制度難以實現有效銜接的三個難點問題，即對貧困人口的精準識別、調整低保與扶貧開發政策使其既分工明確又相互協作、對貧困人口的動態管理等；從已有文獻數量來看，學界對這些問題的研究明顯不足，但已有研究對于我國扶貧攻堅工作高效開展仍有較強的借鑒意義。

綜上所述，學界對兩項制度銜接進行了較為全面的探究，但研究較為滯后，研究的深度與廣度都有待進一步拓展。具體來看，在研究方法上，應嘗試運用定量研究方法；現有研究大都采用質性研究方法，而對定量研究方法較少涉及。在研究區域上，應著重于對集中連片特困區(簡稱“片區”)和西部農村的考察；片區和西部農村無疑是當下扶貧攻堅的“硬骨頭”，是兩項制度銜接工作的重點區域。在研究方向上，應偏重于銜接效果評估體系的構建及應用研究；現有文獻大都是對兩項制度銜接狀況的描述和經驗探索，而兩項制度銜接作為一個明確的政策取向，應有其科學、清晰、可操作的評估體系，從而加快實現兩項制度有效銜接。

實現兩項制度的有效銜接，使貧困人口生存權與發展權的保障緊密銜接，并統一到我國反貧困體系中，從而提升脫貧的有效性、精準性與可持續性。農村低保是社會保障的重要組成部分，以社會保障和扶貧開發關系的變化為邏輯，筆者認為，我國實施扶貧開發以來的反貧困歷程大致可分為三個階段：單純的扶貧開發階段(1986年開始大規模實施扶貧開發為標志)；社會保障與扶貧開發并行實施階段(2002年開始試點實施“新農合”為標志)；社會保障與扶貧開發聯動階段(2009年農村低保與扶貧開發銜接試點實施為標志)。兩項制度銜接實踐是社會保障與扶貧開發聯動扶貧的“先行軍”，社會保障與扶貧開發聯動扶貧是當代我國精準扶貧戰略實施的主要路徑。兩項制度銜接的實踐經驗與學術成果也必將有益于我國現階段扶貧政策及相關制度的創新與完善，助力全面建成小康社會宏偉目標的順利實現。

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The Convergence Research between the Poverty Alleviation and the Rural Minimum Subsistence Guarantee System: a Literature Review

Jiao Keyuan Yang Le

In the run-off stage of building a moderately prosperous society, authors proposed that realizing the convergence work between the development-oriented poverty reduction system and the rural minimum subsistence guarantee system (hereinafter “convergence of the two systems”) is a inevitable requirement for promoting accurate poverty alleviation, and the basis of the conditions of the national strategy of achieving a comprehensive well-off society. By reviewing the relative literature, this study found that academics were mainly focused on two logic levels including top-level ideas and practical exploration for a more comprehensive inquiry, however, the depth and breadth of the research were still needed to expand. To be specific, scholars should try to use the quantitative research methods and focus on concentrated contiguous impoverished areas.Also, they need to focus on the evaluation systemon the effect of convergence and relative application research. At last, authors proposed the linkage of these two system was the ‘vanguard’in both social security and development-oriented jointly reducing poverty. Obviously, social security and development-oriented poverty reduction will become the main choice of the precise path of the poverty reduction strategy in the future.

Development-oriented poverty reduction; Rural minimum subsistence guarantee system; Convergence; Accurate poverty alleviation

2016-04-12

本文為國家社科基金一般項目“精準扶貧戰略推進中社會保障與扶貧開發聯動機制研究(項目批準號為16BZZ072)”的階段成果。

焦克源，蘭州大學管理學院教授、碩士生導師，郵編：730000； 楊 樂，蘭州大學管理學院碩士研究生。