民間組織參與我國貧困治理的角色及行動策略

覃志敏

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民間組織參與我國貧困治理的角色及行動策略

覃志敏

民間組織是參與貧困治理的重要社會力量。在我國扶貧開發進程中，民間組織在貧困治理中扮演了扶貧資源有益補充、踐行微觀貧困治理理念/技術、專業扶貧服務供給等多種角色。民間組織的貧困治理行動是民間組織汲取各類資源并將其傳遞到扶貧對象的過程。在大扶貧格局中，民間組織扶貧資源汲取已由傳統的社會領域延伸至政府部門和市場領域，形成了慈善捐助、政府購買扶貧服務、市場化運作(社會企業)等多種扶貧資源汲取策略。相應的，主要形成了項目機制、市場機制兩種扶貧資源傳遞策略。項目機制的運用表明了民間組織在分化發展的過程中扶貧資源傳遞的整合，以及民間組織與政府部門協同推進貧困治理的制度化和規范化。市場機制(社會企業)是民間組織扶貧行動的策略創新，對民間組織獨立實施貧困治理具有重要意義。

民間組織； 貧困治理角色； 扶貧行動策略

民間組織是社會領域的重要組成部分。作為貧困治理的重要社會力量，民間組織參與我國農村扶貧開發已近30年，為農村減貧事業作出了重要貢獻。據中國扶貧基金會2001年的一項研究成果顯示，《八七扶貧攻堅計劃(1993—2000年)》時期，民間組織的扶貧貢獻率超過28%[1]。當前，國家正在積極構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局，強調更加廣泛、更為有效地動員社會力量參與扶貧開發。基于其獨特扶貧優勢，民間組織更為深入地參與農村貧困治理和精準扶貧之中已成為社會各界的共識。然而，當前民間組織參與精準扶貧治理在實踐層面仍然有限。在脫貧攻堅的關鍵時期，闡述民間組織參與農村貧困治理的角色演變，剖析民間組織貧困治理的行動策略，對于促進民間組織深度深入融入新階段扶貧開發工作具有積極意義。

一、民間組織貧困治理的分析視角

民間組織參與農村貧困治理是在國家與社會的互動中展開的。對于“社會”的范疇，在不同的語境下范圍并不相同。對“社會”的研究一般有兩種分析框架。第一種是將廣義的社會分為“國家與社會”，如洛克的政治思想傳統中“社會先于國家”等[2]。在這里，社會涵蓋了市場，市場主體被視為社會的重要組成部分。因循該框架，民間組織參與社會治理研究有兩種主要理論，即公民社會理論和法團主義理論。前者強調以社會為中心，關注民間組織在參與包括貧困治理在內的社會治理的獨立性和自主性。后者則認為要以國家為中心，強調國家對民間組織的控制或者民間組織對國家的依附。以上兩種理論可歸為靜態的結構分析，很難呈現出現實踐中國家與民間組織的動態策略性互動[3]。另一種框架是，社會范疇分為“國家、市場和社會”三個部分。國家或政府也叫公共權力領域，屬于政治領域，是“第一部門”；市場也稱為私人領域，屬于經濟領域，被稱為“第二部門”；社會組織，是政府和市場之外的“第三域”，通常稱為“第三部門”[4]。該框架對社會范疇做了更為細致劃分，更突顯貧困治理的多元特征，但仍從屬于靜態結構分析，難以解釋在參與我國貧困治理實踐中民間組織動態的跨部門合作與機制借鑒，如民間組織借鑒企業商業化手段形成的社會企業模式。

米格代爾提出的“社會中的國家”模型對于理解民間組織在農村貧困治理中的動態策略性互動具有較大的啟示。在米格代爾的“社會中的國家”視角中，一是認為國家或政府并非單一實體，而是不同利益的不同部門的聯合，且與其他組織之間的邊界并未能清晰界定；二是廣義范疇的社會是一個混合體網絡，國家嵌入在社會之中，規則制定是多主體以及競爭性的[5]。民間組織參與我國農村貧困治理是在政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局中具體展開的。基于“社會中的國家”分析視角，本文認為在大扶貧格局下對民間組織參與農村貧困治理需強調以下分析角度：(1)社會范疇被視為網狀混合體，政府、社會、市場的邊界并非不可逾越，民間組織可嵌入以上領域中動員或汲取扶貧資源，開展貧困治理行動；(2)政府并非單一實體，而是由“條塊分割”、相互競爭的各部門構成的行政體系，民間組織通過相應的機制嵌入政府貧困治理之中，與相關政府部門開展扶貧合作；(3)社會領域中存在不同類型的扶貧民間組織，不同類型民間組織的貧困干預策略存在差異，且在扶貧資源的汲取與傳遞中競爭與合作并存。

二、民間組織參與我國貧困治理的角色

我國農村持續大規模減貧始于改革開放。改革開放之前，在國家總體性支配的社會結構之中，國家控制著全部重要資源，不存在相對獨立、帶有一定程度自治性的公民社會[6]。改革開放初期，以家庭聯產承包責任制為核心的農村經濟體制改革，賦予廣大農民發展的自主性，激發了農民勞動生產積極性。大部分貧困農民通過發展生產和參與市場，解決了溫飽問題，成功實現脫貧。減貧源于經濟體制改革與市場的合力推動。

經濟體制改革減貧效益下降后，1986年國家成立了專門部門，出臺專項政策，開始實施以政府為主導的大規模扶貧開發行動。在這一自上而下的扶貧行動中，動員財政之外的資源用于扶貧開發，催生了官辦民間組織(即GONGO)。官辦民間組織的主要特點是，機構負責人多為從領導崗位退休的老干部，類政府官僚制特征成為這一時期官辦民間組織的重要特征。機構負責人一般具有較強的政治資源，這也使得官辦民間組織與政府的關系密切，其原屬部委和部門也給予它們充分信任。這一時期的很多官辦民間組織并是不自己研究和管理扶貧項目，而是把籌集到的資源返回到政府中去執行扶貧項目[1]。總的來看，這一時期的民間組織在政府主導的貧困治理中扮演了政府扶貧的有益補充角色。

進入20世紀90年代，國際機構(國際金融機構、國際多雙邊機構和國際非政府組織)逐步加入了我國扶貧事業，與各級扶貧職能部門、地方政府和國內民間組織合作實施了致力于消除貧困的系列活動。根據聯合國開發計劃署(UNDP)在1997年的統計，有50多個國際組織從不同角度參與中國扶貧開發事業[7]。伴隨能力貧困理論等個體或微觀層面的貧困理論興起，國際性民間組織也將個體、社區等層面的減貧理念和技術帶入中國。另外，隨著我國市場經濟發展和公民社會發育，一些由民間人士發起的草根民間組織開始出現。草根民間組織的規模小、資金和環境制約強等生存發展特點與微觀層面減貧干預潮流相契合。草根民間組織在與國際性民間組織合作中不斷探索和積累對個體和社區減貧干預的經驗和技術。除了官辦民間組織的角色外，這一時期的草根型民間組織也扮演了引入和實踐微觀減貧理念和技術的角色。

進入21世紀，特別是2008年汶川地震以來，我國民間組織快速發展。扶貧類民間組織數量快速增長，民間組織之間的生存與發展競爭日益激烈。官辦民間組織、草根民間組織都更為注重項目的設計、操作與管理，以期在激烈競爭中獲得更多的資源。十八大以來，我國農村貧困治理進入區域與個體兼顧、多維貧困干預、多層次綜合性貧困治理時期。國家與社會互動增強，政府購買公共服務等合作機制日漸成熟。扶貧開發步入政府、市場、社會共同構筑精準扶貧的大扶貧格局的新階段。在該背景下，民間組織扶貧資源汲取日益擴展至政府、市場等領域，如通過政府購買公共服務汲取政府部門資源，通過向社會企業轉型獲得組織續存與發展空間。在新階段，民間組織會更為深入地融入到農村貧困治理體系之中。民間組織以其專業性、精細化、服務理念等扶貧優勢，在扶貧新階段扮演了扶貧服務供給者等角色。

三、民間組織農村貧困治理的特點

(一)不同類型民間組織的貧困治理特點

隨著我國民間組織的發展，當前的民間組織已分化為差異性較大的不同類型。在致力于農村減貧的民間組織機構中，不同類型民間組織的貧困治理行動也存在較大差異性。基于此，本文將在民間組織類型劃分的基礎上闡釋和分析民間組織貧困治理相關特點。

1.扶貧民間組織的類型

我國民間組織仍處于快速發展之中，這也導致了管理部門和研究者對民間組織類型劃分存在差異。政府在管理民間組織的過程中，一般將民間組織劃分為社會團體、基金會和民辦非企業單位。學界對民間組織的分類主要是根據研究的需要。如在民間組織合法性研究中可根據其注冊身份將民間組織分為注冊類民間組織和非注冊類民間組織；根據民間組織關注的領域，可分為環保類民間組織、扶貧類民間組織，等等。就參與農村扶貧事業的民間組織而言，民間組織扶貧是在我國社會轉型和對外開放的背景中形成的。民間組織扶貧行動受到社會轉型影響，也有全球化浪潮帶來的外部因素。從扶貧行動差異性出發，可將從事我國農村扶貧的民間組織劃分為官辦民間組織、草根民間組織和國際民間組織三種類型。

2.民間組織的貧困治理特點

在我國農村貧困治理中，各類民間組織發展條件、組織結構的差異使得不同類型的民間組織的貧困治理呈現不同的特點。官辦民間組織發軔于改革開放以來政府職能轉變以及扶貧開發需要動員社會資源。官辦民間組織從政府職能改革中衍生而來，借助政府自上而下行政力量建立起規模大、結構完整的嚴密組織體系，是最早參與農村貧困治理的民間組織類型。官辦民間組織與母體部門保持著密切聯系，甚至是由從正規體制中退休領導擔任組織機構負責人(早期階段)，得到了政府部門充分信任。組織規模大，與政府保持密切聯系等優勢也使得官辦民間組織在動員扶貧資源上獲得了較高的社會公信力。長期以來，官辦民間組織一直是吸納企業、個人捐助的最重要公益組織類型。如中國扶貧基金會2010—2015年接受捐助收入(現金和實物折合)分別54 110.1萬、23 946.3萬、27 305.3萬、52 462.1萬、61 321.8萬、49 033.9萬，年均募捐收入達43 829.2萬元，其捐贈收入來源涵蓋了中國境內外的法人或其他組織、自然人等*數據來源于中國扶貧基金會機構年檢報告，中國扶貧基金會官方網站，http:∥www.cfpa.org.cn/newList.cn?typeId=9f433ca1cc6f4310a74b06da506d7b18&p=1c626f8195104222b17f2d4505982ba5。。隨著時間的推移，官辦民間組織的貧困治理日益多樣化，有些組織還形成了本身的機構發展勢頭[8]。總體來看，官辦民間組織貧困治理的特點主要體現在組織規模大、組織嚴密，扶貧資金規模大、來源穩定，與政府機構關系密切，實施農村貧困治理阻力小，扶貧行動的持續性強。

改革開放之后，借助全球化浪潮，我國融入國際體系日益加深。眾多國際民間組織進入中國開展扶貧行動。相關國際民間組織在中國設立辦事處或是有固定辦公場所，與國內相關部門或民間組織建立長期合作伙伴關系。其中福特基金會、香港樂施會、世界宣明會、英國救助兒童、國際計劃等是較早在華開展扶貧行動、較有影響的國際民間組織。這些國際民間組織的貧困治理注重扶貧對象能力建設和社區參與，注重項目設計、監測與管理，注重與前沿減貧理念結合，并且積累了豐富的貧困干預經驗，形成了行之有效的減貧措施。與其他兩類民間組織比較，國際民間組織貧困治理的行動還具有資金規模較大、來源穩定、貧困干預行動的持續性強等特點。

近年來，我國草根民間組織呈現快速發展勢頭。中國草根民間組織的數量在100萬到150萬之間[9]。草根民間組織已遍及全國31個省(市、自治區)，其活動范圍擴展至扶貧、環境保護、流動人口、艾滋病、法律援助、殘障兒童等多個領域。草根民間組織在社會治理中具有補缺公共服務、推動社會參與、促進社會融合、創新社會管理等功能。然而，草根民間組織發展仍存在自身管理模式缺陷和能力不足、人力資源流失，資金環境制約、政策和公益環境缺失等內外部制約[10]。其參與農村貧困治理面臨多重困難，呈現出與其他類型民間組織不同的行動特點。草根民間組織實施貧困治理的特點主要有扶貧資源規模小、來源多元化但不穩定、減貧干預因資金資源等制約而具有非持續特點。

表1 不同類型民間組織的貧困干預特點

四、民間組織貧困治理行動的策略

人的發展離不開資源的利用。發展資源(資金、技術、信息、知識等)匱乏是農村居民落入貧困陷阱的重要原因。從某種意義上講，民間組織扶貧行動也可視為將扶貧資源惠及扶貧對象的過程，其策略包括了扶貧資源汲取和扶貧資源傳遞兩個部分。

(一)民間組織扶貧資源汲取的策略選擇

民間組織扶貧資源汲取是指民間組織通過某種方式獲得用于貧困治理的資金和資源。從實踐層面看，當前民間組織已在社會領域、政府部門和市場領域汲取資源用于扶貧開發。

1.民間組織在社會領域汲取扶貧資源策略

從社會部門汲取資源是民間組織貧困治理行動的主要策略和傳統策略。該策略主要有兩種形式。一是民間組織通過慈善募捐汲取貧困治理資源，即社會相關主體(企業、公民個人、其他組織機構等)對民間組織的捐助。國際民間組織、官辦民間組織等大型的民間組織通常采用這一資源汲取策略；二是無募捐資質的小型民間組織通過向具有募捐資質的大型民間組織申請資金獲得貧困治理行動所需資源。草根民間組織基本沒有募捐資質，因而主要采取第二種方式在社會領域中汲取貧困治理資源。

作為第三次社會分配，我國公益捐助規模盡管有起伏，總體向擴大的趨勢發展(見圖1)。根據民政部中民慈善捐助信息中心發布的《2013年度中國慈善捐助報告》，我國慈善捐贈主體以企業法人為主，企業法人捐助占2013年度捐贈總額近7成；受捐助主體以基金會和慈善會為主，對這兩類組織的捐贈總和超過捐贈總額的七成，其中基金會接受捐贈約373.45億元，成為第一大受捐助主體，接收捐贈占捐贈總額的37.74%，慈善會接收捐贈339.11億元，是第二大受捐助主體，接收捐贈占捐贈總額的34.27%(見圖2)；在眾多領域中，醫療健康和教育領域的捐贈最多，醫療健康領域所接受的捐贈占總額近4成，扶貧發展占9.76%，減災防災占12.93%*朱凌.去年我國慈善捐助止跌 民企和外企成捐贈主力.南方都市報，2014-09-21[AA05]。。

圖1 我國近幾年社會慈善公益捐助情況

圖2 受捐主體接收捐贈所占比重情況 數據來源：朱凌.“去年我國慈善捐助止跌 民企和外企成捐贈主力”.南方都市報，2014-09-21[AA05]。

一方面，隨著人民生活水平提高，我國社會慈善捐助總體呈現上升趨勢。扶貧發展成為社會慈善捐助的重要領域，2013年占社會慈善捐助總額的9.76%；另一方面，隨著民間組織的快速發展，民間組織已成吸納慈善企業、公民個人等捐贈的主力軍。2012年，我國民間組織獲得了73.63%的全國捐助*民間組織去年獲7成捐贈 接收主體現官退民進.南都網，http:∥finance.nandu.com/html/201309/22/280669.html。，民間組織在社會領域汲取資源能力日益增強。大型的、社會信譽較好的基金會和慈善會通過網絡捐贈等多種途徑募集和吸納社會扶貧資源，成為社會領域資源的主要吸納組織機構，以及參與農村貧困治理的重要民間組織。而通過向國內外運作成熟、組織規模較大、資金充足的民間組織申請項目則成為規模小、社會信譽度低的草根型民間組織汲取社會領域資源的重要方式。下文筆者對甘肅某草根型民間組織工作人員的訪談記錄也表明向大型民間組織申請資助是草根民間組織緩解生存壓力和汲取資源的主要方式之一。

現在的壓力比較大。在我們機構里，向我這樣(的工作人員)都是需要出去跑項目的。沒項目的時候，我需要出去跑項目，甚至是有項目了我也要去跑項目。難聽一點來說，我們是特別不要臉，看到基金會我們就會死纏爛打的跟著了解他們的項目招標信息。我們主要是通過基金會招標的方式來獲取機構項目和發展經費，在機構里我主要是寫項目申報書和負責相關聯絡(訪談記錄，20140807)。

2.民間組織在政府部門汲取扶貧資源策略

隨著國家與社會互動增強和民間組織競爭加大，從“第一部門”(政府部門)汲取扶貧資源日益成為民間組織特別是小型草根民間組織扶貧資源汲取的重要策略選擇。而政府購買公共服務這一國家—社會互動機制的建立健全為民間組織從政府部門汲取扶貧資源開辟了制度化路徑。20世紀70年代以來，全世界范圍內掀起行政改革浪潮，提高政府行政效率和公共服務質量，降低行政成本則成為行政改革的目標，政府購買公共服務是這一波行政改革浪潮中興起的政府治理新元素[11]。政府購買公共服務，即政府通過與營利或非營利組織簽訂承包合同的方式提供公共服務[12]。其目標在于提高效率、節約成本、較快達到服務目標和滿足服務受眾需求，避免官僚系統的種種弊病[11]。我國政府購買公共服務的實踐探索始于1995年的上海市浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會管理浦東新區羅山市民會館。2013年9月，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對政府向社會力量購買服務的重要性、正確把握政府向社會力量購買服務的總體方向、規范有序開展政府向社會力量購買服務工作、扎實推進政府向社會力量購買服務工作等做了強調和部署，為政府向民間組織購買服務實踐做出了頂層設計。同年12月，財政部下發《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，從財政角度提出政府購買民間組織服務的進一步要求。政府購買民間組織扶貧服務的實踐探索始于21世紀初。2005年國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會合作在江西開展由民間組織實施政府村級規劃的試點項目，經過競標，國際小母牛項目組織、江西省山江湖可持續發展促進會、江西省青少年發展基金會、寧夏扶貧與環境改造中心、中國國際民間組織合作促進會和陜西省婦女理論婚姻家庭研究會6家機構在村級扶貧規劃項目招標中最終勝出*潘躍.江西：六非政府組織與政府合作扶貧.人民日報,2006-11-8[15]。。精準扶貧方略提出后，政府購買民間組織扶貧服務也成為國家支持社會力量參與精準扶貧的重要方式。2015年11月發布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中提出，通過政府購買服務等方式鼓勵各類民間組織開展到村到戶精準扶貧。2014年12月國務院辦公廳印發的《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》中將推進政府購買服務作為重要創新參與方式，提出加快推進面向社會購買服務，支持參與社會扶貧的各類主體通過公開競爭的方式，積極參加政府面向社會購買服務工作，政府部門擇優確定扶貧項目和具體實施機構，支持社會組織承擔扶貧項目的實施。近年來，各地也在易地扶貧搬遷等扶貧領域逐步實施購買民間組織扶貧服務探索。總體來看，隨著政府購買民間組織扶貧服務的政策和機制不斷完善，政府部門已成為民間組織扶貧資源汲取的重要領域。下文的筆者對甘肅某草根民間組織汲取資源情況的訪談記錄也顯示了政府部門逐步成為草根民間組織汲取資源的重要方式。

(問：你們機構的項目經費情況怎樣？)我們機構的經費不多，大概有百來萬吧。目前機構的項目資源來源主要有兩種方式，一種是基金會項目資助，另外一種是購買政府服務。現在機構的經費中政府購買服務的日益增加，例如我們獲得了動物管理局等政府部門購買服務的項目經費。當然，基金會等其他民間組織仍然是我們機構項目資源的主要來源。例如今年我們有香港樂施會的自來水項目和村級培養項目，這可能就達到50萬左右了。但是很多的執行費用太低了，而要求都很高(訪談記錄，20140807)。

3.民間組織在市場領域汲取扶貧資源策略

民間組織在市場領域汲取扶貧資源是指民間組織以參與市場競爭的方式獲取扶貧資源。21世紀以來，我國部分民間組織開始在扶貧金融、產業扶貧等內容上探索從市場領域汲取扶貧資源。社會企業是這些民間組織較多采用的組織形態。社會企業是“第三部門”組織運用商業模式解決社會問題、提供社會服務或福利的重要結構形態[13]。社會企業具有社會公益性(非營利性、非政府性和志愿公益性)，同時機構的商業化手段也使得其兼具經營性、增值性和獨立性等特征[14]。在歐美發達國家，社會企業興起于20世紀70年代西方福利國家向新自由主義發展的轉型。西方國家在扶貧、教育、衛生保健、社區發展等領域的投入削減導致民間組織(非營利組織)資金匱乏，迫使后者中的部分組織依靠通過從事商業活動來謀求生存與發展[15]。伴隨全球化深入推進和國家社會建設步入加速期，步入21世紀后我國社會企業形態日益增多[13]。為了適應市場競爭，民間組織通過建立起企業化的組織架構，在市場領域的贏利被用于機構運轉開支和農村貧困治理。

(二)民間組織扶貧資源的傳遞策略

民間組織扶貧資源傳遞是指民間組織將扶貧資源轉移到貧困對象的過程。從實踐來看，參與我國農村貧困治理的民間組織在資源傳遞策略上有兩種選擇方式，即項目機制和市場機制。

1.民間組織扶貧資源的項目機制傳遞

項目制是20世紀的經濟危機與風險社會背景下，政府“應急”經驗常態化的成果。它反映了現代國家治理的“行政國家”面向與“超科層制”訴求[16]。項目制在改革開放后特別是20世紀90年代以來很快進入我國國家治理層面。項目制治理方式的邏輯集中體現在不同層級間形成的分級治理，即國家部委的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊(或者基層)的“抓包”機制[17]，其核心在于中央用“項目”的獎勵來引導、調動、激勵下級政府與項目承包者[18]。隨著民間組織扶貧資源傳遞的制度化發展，民間組織扶貧資源傳遞也呈現出項目制特征。其項目機制資源傳遞邏輯為，官辦民間組織、國際民間組織、政府部門等扶貧資源豐富的組織機構按照資金使用意圖、以公開招標方式向草根民間組織進行“發包”，草根民間組織參與競標獲取扶貧資金，即“抓包”。項目機制過程包含了項目設計與申報、確定資助對象、項目實施、項目撥款、項目審計、項目監測與評估等項目運作流程。

民間組織扶貧資源傳遞的項目機制與國家治理中的項目制既有相似之處，同時也存在差異。相似之處在于扶貧資源傳遞中，遵循“發包”和“抓包”等項目制程序：在民間組織汲取政府部門的扶貧資源的傳遞中，相關政府部門按照扶貧資金使用意圖(如設定競標條件)，通過公開招標的方式面向民間組織進行“發包”，各民間組織根據自身的優勢形成申請書，向政府部門申請項目；在民間組織汲取社會領域扶貧資源的傳遞中，朝著資助轉型的大型民間組織(大型基金會、慈善會等)將部分慈善捐助收入按照使用意圖(例如設定資助標準)，以公開招標方式向各類草根民間組織“發包”，后者根據自身特點和優勢形成項目申請書，申請項目資助，即“抓包”；不同之處在于民間組織扶貧資源傳遞的項目機制運作中，政府、大型官辦民間組織等與草根民間組織并非上下級關系而是平等合作關系或者合作伙伴關系，民間組織(抓包方)不需要進行項目資金配套。另外，民間組織扶貧資源傳遞的項目機制策略中，并不存在項目制的類似與地方政府執行的“打包”機制。下文的案例1詳述了中國扶貧基金會與草根民間組織在扶貧資源傳遞上的項目機制操作內容。

案例1 中國扶貧基金會公益項目面向國內NGO招標指南*資料來源于中國發展簡報網站，http:∥www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org0/active-1186-1.html，，因篇幅有限，在使用時省略了部分內容。

一、招標項目背景

2005年，中國扶貧基金會提出向資助型和國際化基金會發展的戰略轉型。培育和資助國內操作型NGO是轉型戰略的重要步驟。2005年，執行了世界銀行的中國發展市場項目，目前已進行第二輪。第一輪從975家申請項目的NGO中，篩選出31家進行資助,資助金額共計540萬元；第二輪從500多家篩選50家NGO，資助金額近800萬元。項目經商恒大集團同意，我們決定從中拿出570萬元進行公開招標，選擇NGO負責執行。

二、招標項目介紹

1.招標的項目

(1)特困白內障患者資助項目資助對象：無力支付醫療(手術)費用的白內障患者；資助標準、人數：每人資助2 000元，用于白內障患者的醫療(手術)費用。項目的資助總額為270萬元，共資助特困白內障患者1 350名；項目期限：2009年9月25日至2009年12月15日。

(2)特困農民工資助項目

項目期限：2009年9月25日至2009年12月15日。

2.招標的主體和對象

招標主體是中國扶貧基金會。招標對象是承擔組織操作特困白內障患者資助項目和特困農民工資助項目的NGO。

3.招標標的內容

特困白內障患者資助項目打成兩個包(每包135萬元)進行招標，一個NGO可以申請一個包，也可以申請兩個包。 特困農民工資助項目打成五個包(每包60萬元)進行招標，一個NGO可以申請一個包，也可以申請兩個或三個包，但不能超過三個包。

4.投標者的資格

(1)在中國大陸有關(民政或工商)部門正式登記注冊；(2)屬于社團組織或非營利/公益性機構。

5.招標方法

在投標時要求投標者提交其在預算范圍內的最佳技術建議書(實施方案)。中國扶貧基金會將首先對投標NGO的技術建議書進行評審，再按評審結果的得分順序邀請投標NGO進行合同談判。

三、投標程序

1.發布招標信息

2.發放招標文件

3.答疑機制

4.接受投標文件

總體來看，一方面隨著國家與社會互動的制度化趨勢，項目機制成為草根民間組織傳遞從政府部門汲取的扶貧資源的重要策略；另一方面，隨著民間組織走向資源動員型和小型操作型的分化發展，項目機制已成為民間組織在社會領域扶貧資源傳遞的重要策略。

2.民間組織扶貧資源的市場機制傳遞策略

對應于從市場領域的扶貧資源汲取，如社會企業，民間組織相應的扶貧資源傳遞為市場機制策略。在該策略中，社會企業按照市場規則與扶貧對象合作，為扶貧對象提供有償的金融服務、收購農產品或手工品等。社會企業營利所得用于貧困社區發展建設，如社區基礎設施建設、社區能力建設、扶貧對象技能培訓等。案例2是四川儀隴縣的儀隴鄉村發展協會運用社會企業模式傳遞扶貧資源實踐介紹。儀隴鄉村發展協會用市場方式向貧困農戶提供小額貸款，并將獲得的扶貧資源用于以參與式方法實施的扶貧對象組織化、脫貧技術和信息等扶貧行動。從儀隴鄉村發展協會的社會企業模式可以看出，民間組織扶貧資源傳遞的市場機制與項目機制的差異在于傳遞的資源不是“無償”向扶貧對象供給，也沒有“配套”(村民集資投勞等)，而是向扶貧對象提供有償使用；市場機制資源傳遞策略即向扶貧對象提供有償金融服務，一方面幫助了貧困農戶解決了發展資金問題，另一方面提供有償服務的營利所得也用于扶貧對象的組織建設、能力建設等提高扶貧對象發展能力方面。

案例2 儀隴鄉村發展協會社會企業模式*資料來源：儀隴縣鄉村發展協會官方網站，2009-04-24，http:∥www.ardysc.org.cn/；孔翔.社會企業運作模式探究——以四川省儀隴鄉村發展協會為例.華中師范大學碩士畢業論文，2013。

儀隴縣鄉村發展協會是1996年3月在縣民政局注冊成立的一個非盈利性的民間社團組織，主要活動領域有農民組織建設、小額信貸服務、鄉村扶弱濟困與婦女參與、社區能力建設與推進鄉村可持續發展。

協會在以為低收入群體發展服務的公益性目標的基礎上，建立起可持續發展的金融扶貧商業模式和以資金為紐帶幫助貧困農民建立互助合作社。金融扶貧商業模式先后為貧困對象提供近億元無需抵押擔保的扶貧小額貸款服務，直接幫扶了近15萬貧困人口的發展；幫助和推動貧困農戶建立自我管理的農民互助合作社16個，推動農民組織起來互助合作共同發展。另一方面，用參與式的方法向貧困農戶提供組織、技術、信息服務，在儀隴縣20個鄉鎮的100多個自然村建立起農民中心及小組3 000個。

儀隴鄉村發展協會向農村中低收入農戶提供無需抵押小額信用貸款的額度根據不同的經營類別在3 000～7 000元之間，貸款期限以1年期為主，貸款利率每年固定為8%。在運作機制方面，采用參與式的工作方法將農戶組織起來，堅持整貸零還、5～20戶農戶聯保、中心會議等形式，使農戶得到無擔保、無抵押的小額貸款，引導農戶從事其力所能及的經營活動，取得了積極成效。以2010年為例，協會累計為農村中低收入人群提供3 562筆1 716.96萬元無擔保抵押的扶貧小額貸款，協會扶貧小額信貸經營收入148.68萬元，經營凈利潤27.62萬元，平均信貸運營資產凈收益率3.67%。

五、結論與思考

民間組織參與農村貧困治理是在政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局中展開的。在政府職能改革、公民社會發育、對外開放與全球化深入推進等因素影響下，政府、社會在我國農村貧困治理中的合力日益增強，形成官辦民間組織、國際民間組織和草根民間組織三種參與貧困治理的民間組織類型。不同類型扶貧民間組織的發展及其社會結構關聯，使民間組織在貧困治理的大扶貧格局中先后呈現出扶貧資源有益補充、踐行微觀層面貧困治理理念和技術、專業扶貧服務供給等多個角色，為我國農村減貧事業作出了重要的貢獻。

民間組織的貧困治理行動是民間組織汲取各類資源并將其傳遞到扶貧對象的過程。在大扶貧格局中，民間組織扶貧資源汲取已由傳統的社會領域延伸至政府部門和市場領域，形成了慈善捐助、政府購買扶貧服務和市場化運作(社會企業)等資源汲取策略。相應的，民間組織扶貧資源傳遞主要有兩種策略，即項目機制和市場機制。在民間組織之間、民間組織與政府部門的減貧合作中主要采用項目機制的資源傳遞策略。市場機制的資源傳遞策略則主要運用于民間組織以社會企業模式實施的貧困治理行動之中。

民間組織貧困治理的角色與行動策略既受扶貧開發格局變化的影響，也與民間組織內部的分化整合相關聯。隨著政府、社會、市場在貧困治理中的協同推進日益增強，民間組織扶貧資源汲取日益具有多樣化特征，從不同領域中汲取扶貧資源。部分草根民間組織以社會企業形態嵌入市場領域之中，對于民間組織獨立實施農村貧困治理具有重要意義。然而，當前扶貧民間組織以社會企業模式實施貧困治理還處于探索階段，民間組織仍需輔以其他扶貧行動策略來確保機構的生存與發展。項目機制較為廣泛地應用在民間組織之間、民間組織與政府部門的貧困治理合作之中，一方面表明隨著民間組織的分化發展，大型的基金會、慈善會等民間組織向資源動員型民間組織發展，草根民間組織向操作型民間組織演變，扶貧資源在社會領域傳遞已顯現出制度化路徑。有利于社會領域扶貧資源優化整合及提高資源使用效率；另一方面也表明政府與民間組織協同推進貧困治理已逐步走向制度化和規范化。

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The Role and Action Strategies of NGO in Governance for Poverty in China

Qin Zhimin

NGO is an important social force in governance for poverty. In the process of poverty alleviation, NGO played multiple beneficial roles, like supplementary resources for reduction poverty, promoting ideas and technology of micro-level poverty reduction, and providing professional services for poverty reduction. NGO poverty reduction action is a process that NGO draw all kinds of outside resources and transfer them to the target group. Inside of the big pattern in poverty alleviation, NGO extended their resource accessing path from traditional areas to government departments and market areas, and formed multiple resource accessing strategies involving charitable donation, government purchasing related service and market-oriented operation (like social enterprises). Accordingly, two poverty alleviation resource (project-based mechanism and marketing mechanism) transfer policy was formed step by step. The usage of the project-based mechanism shows NGO’s role in integrating poverty alleviation resource in the differentiation and development process, as well as the joint improving its institutionalized and standardized characters by both NGO and government departments. Also, the author proposed that the market-oriented operation (like social enterprises)could be considered as a strategy innovation for NGO’s poverty alleviation action,which meant a lot to NGO practicing poverty governance in dependently.

NGO; The role of NGO in governance for poverty; Poverty reduction strategies

2016-05-25

本文系國家社科基金項目“民間組織參與農村貧困治理的角色定位和路徑選擇”(項目編號：13BSH075)、廣西高校中青年教師基礎能力提升項目“社會組織參與精準扶貧機制研究”(項目編號：KY2016YB015)的階段性研究成果。

覃志敏，廣西大學公共管理學院講師，郵編：530004。