精準扶貧視野下的國際非政府組織與中國減貧：以樂施會為例

劉 源

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精準扶貧視野下的國際非政府組織與中國減貧：以樂施會為例

劉 源

文章梳理了國際非政府組織在華參與減貧與發展事業的簡要歷程。以其中樂施會踐行的參與式工作手法、社會性別平等視角等為案例，從精準扶貧旨在提高減貧效應的視角分析了國際非政府組織在中國減貧道路上發揮的作用，并面向后2020時代，提出此類機構在中國全面建成小康社會后，依然有其獨特而難以替代的價值和作用。

精準扶貧； 國際非政府組織； 參與式工作手法； 社會性別平等視角； 后2020時代

經過30多年不懈努力，中國農村減貧工作取得了重要成就，是第一個提前實現聯合國千年發展目標(MDGs)中貧困人口比例減半任務的國家。2015年底，中國貧困人口總數降至5 575萬。政府提出到2020年現有貧困人口全部脫貧，全面實現小康社會的宏偉目標。

從1986年中國政府啟動有組織、大規模、系統性扶貧工作至今，相應于不同的社會經濟發展階段和貧困發生的不同成因特點，中國的反貧困政策也通過階段性調整來促進減貧成效的提高。無論是體制改革促進減貧、結構調整和專項扶貧、開發式扶貧與救助扶貧相結合等等政策變遷，還是先后瞄準于集中連片地區、貧困縣、貧困村、集中連片特殊困難地區等工作范圍調整，都是不斷調整扶貧資源發放機制，更好地瞄準最貧困群體和地區，提高減貧工作成效的歷程。為進一步促進減貧成效，在國家新一輪扶貧攻堅戰略中，中國農村貧困治理中要求以區域(連片特困地區)和個體(貧困戶)雙重瞄準為重點，為此需要創新扶貧開發工作機制。精準扶貧機制的建立，就是為消除絕對貧困、推動扶貧攻堅的重要扶貧開發機制創新之一?？梢哉f，精準扶貧機制正是為了回應中國當前的貧困狀況、進一步促進減貧成效、實現鄉村經濟社會發展目標的最新頂層設計。

30多年來，國際非政府組織與中國社會各界共同推動減貧的多樣化探索，如果基于精準扶貧的視角來檢視，也正是致力于不斷針對性回應貧困挑戰、提高反貧困成效、提升貧困群體自身能力、促進貧困群體和地區可持續發展的持續努力。本文以樂施會參與中國減貧事業的具體工作為例，梳理國際非政府組織在華參與減貧歷程、重點分析此類機構旨在提高減貧成效的核心理論基礎和主要實踐，并就國際非政府組織在新形勢下的工作定位和價值提出個人的理解和觀點。

一、國際非政府組織參與中國減貧事業歷程

中華人民共和國成立后至1960年代初，蘇聯是國際對華援助最主要的國家，該國援助以中蘇同盟為基礎，具有很強的政治色彩。1960年中蘇同盟關系破裂，直接導致蘇聯終止對華援助。由于西方發達國家一直對華采取經濟和政治上的封鎖，加之當時中國自我封閉的外交政策，中國與國際社會基本沒有經濟交流與合作。

改革開放后，中國領導人提出應該主動吸收外國資金、外國技術，甚至外國的管理經驗，作為中國社會主義社會生產力的補充[1]。中國政府由此開始了接受西方發達國家發展援助的歷史。1979年，聯合國開發計劃署(UNDP)批準了第一個援華方案[2]。此后，中國逐步與世界糧食計劃署(WFP)、聯合國教科文組織(UNESCO)、聯合國兒童基金會(UNICEF)、聯合國人口基金(UNFPA)等開展合作。

最早參與中國扶貧領域援助的也是聯合國系統相關機構，1981年開始的國際農發基金北方草原與畜牧發展項目(1981—1988年)是最早的扶貧援助項目[3]。隨后，聯合國開發計劃署、聯合國兒童基金會也陸續在貧困地區實施項目。幾乎與此同時，一些國際非政府組織也開始進入中國。1984年，時任聯合國開發計劃署駐華代表建議中國政府在接受國際官方組織援助的同時，也開放接受國際民間組織的援助，此舉最終促成了對外經濟貿易部中國國際經濟技術交流中心以及其后的中國國際民間組織合作促進會的成立。該中心和促進會成立伊始，就成為幫助國際非政府組織來華、援華的重要牽線機構[4]。根據國際非政府組織在華活動的規模、力度和影響力，可將其在中國減貧領域中的作用分為以下三個階段。

第一階段，進入期，自1980年代中期至1990年代初。從進入中國開展工作伊始，國際非政府機構主要集中于“大扶貧”框架下的反貧困、環境保護、性別平等、基礎教育等多個領域。其中，作為首家受中國政府邀請來華的環保類國際非政府組織，世界自然基金會(WWF)于1980年來到中國四川從事大熊貓研究與保護工作。據不完全統計，20世紀80年代進入中國的國際非政府組織有至少超過30個[5]。一些知名的國際非政府組織紛紛在這個時期進入中國。1987年，樂施會(Oxfam Hongkong)在廣東省實施了其在祖國大陸的第一個扶貧項目；1988年，福特基金會(Ford Foundation)進入中國開展工作；1989年，國際小母牛組織(Heifer International)首個中國項目在藏區啟動。1990年代，國際非政府組織大量涌入中國，先后成立正式的辦事機構。1992年，樂施會在昆明設立項目辦公室，開始了在中國西南地區的扶貧工作；1993年，世界宣明會(World Version International)正式成立中國辦事處；1995年，國際計劃(Plan International)、英國救助兒童會(Save the Children)在中國大陸設立辦公室，圍繞兒童保護與權益開展工作；1998年，國際行動援助(ActionAid International)設立中國項目辦公室，聚焦于婦女權利、善治和社會公正等六個主題領域開展工作。

第二階段，活躍期。自1990年代至2000年代中期的十余年間，國際非政府組織(INGO)在中國非常活躍，特別是1995年北京承辦聯合國第四次世界婦女大會和召開非政府論壇后，進入中國開展工作的國際非政府組織數量經歷了一個高峰期。1995年至1999年，短短5年時間內就有46個國際非政府組織首次到中國開展項目活動。進入21世紀后，隨著中國加入WTO，國際非政府組織進駐中國的速度再次加快。從2000年到2004年，至少有80個國際非政府組織來到中國，平均每年約20個[6-7]。根據《中國發展簡報》2005年發布的國際非政府組織名錄顯示，當時有超過300家國際非政府組織在中國從事發展項目，每年總投資額約為2億美元。

國際非政府組織成為推動中國經濟和社會發展的重要力量。如多年來在華投入資金較多的福特基金會首先是以西南地區為工作重點區域，至2002年，該基金會以“鄉村貧困與自然資源管理”為核心的社會林業項目累計提供了約340萬美元，支持中國西南的社會林業工作[8]。

這十余年也是樂施會在中國大陸快速成長期。1991年，樂施會啟動中國西南地區社區發展項目、農村基礎教育項目、NGO發展及能力建設項目，參與當年的貴州洪水救援。1992年，樂施會昆明項目辦公室成立。至香港回歸之前，該機構在內地總計投入約1億人民幣。1997年之后，中國內地成為樂施會的工作重點地區，機構全年預算中的近50%投放于中國大陸。2001年在北京和貴陽設立項目辦公室，2002年蘭州項目辦公室成立，2004年成立中國項目部，統籌樂施會在中國大陸扶貧與發展項目。在中國政府發布的《中國扶貧白皮書》(2001年)中，明確肯定了樂施會等國際非政府組織在促進中國扶貧事業中的積極貢獻：一些國家、國際組織和非政府組織也與中國在扶貧領域開展了廣泛合作。日本協力會、世界宣明會、香港樂施會等也都在中國開展了扶貧開發項目，取得了良好的成效。

第三階段，調整深化期，自2000年代中期至今。這個階段又可分為前后兩個時期，以2011年《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》(簡稱新十年扶貧綱要)頒布為分界線。前一個階段中，由于中國經濟持續30年的強勁增長而帶來的卓有成效的社會經濟發展進步，特別是2003年人均GDP達到1 090美元，按照經濟合作與發展組織(OECD)標準，中國已進入中等收入發展中國家行列；同期，中國“神舟五號”“神舟六號”宇宙飛船發射成功、2008年奧運會成功申辦等因素，使得不少國際組織調整對華發展援助定位，總體上減少了援助資金、縮小了援助規模、援助重點聚焦于“千年發展目標”的相關主題。由于大量國際非政府組織的資金來自于海外機構或公眾捐贈，中國國力的強勁增長現實也使得這些機構逐漸面臨中國項目在國際社會上的籌款挑戰。

后一個時期，以中國減貧獲得全球矚目成果為標志，中國逐漸由受援國轉變為國際發展援助問題上更積極、活躍的合作與對話角色，中國政府積極構筑國際減貧與交流平臺，與廣大發展中國家共享減貧經驗、共同進步發展。2004年，中國政府與世界銀行在上海召開全球扶貧大會，并與聯合國開發計劃署等國際機構成立了中國國際扶貧中心(IPRCC)；自2006年起，中國政府與東盟秘書處、聯合國開發計劃署、亞洲開發銀行等每年共同舉辦“中國—東盟社會發展與減貧論壇”；自2007年起，中國政府與聯合國駐華系統在每年10月17日的“國際消除貧困日”期間聯合舉辦“減貧與發展高層論壇”；2010年起，中國政府與非洲有關國家和國際機構共同舉辦“中非減貧與發展會議”。這一時期，國際非政府組織在華數量較多，據2007年研究顯示至少有6 000家國際非政府組織在中國開展工作[9]。這些國際非政府機構逐步調整工作重點和工作策略，加大了對自身在華項目總結、中國減貧經驗總結等研究工作支持，并開始推動中國減貧經驗與國際社會的分享與交流。

二、國際非政府組織減貧行動：精準回應，扎實探索

根據《中國發展簡報》提供的174家國際非政府組織的資料統計分析，國際非政府組織在中國的主要工作領域是教育、公共衛生、環保與動物保護、艾滋病、婦女/兒童/老人、扶貧賑災、社區建設、三農等領域。

2010年之前，外資扶貧在中國扶貧工作中的顯著貢獻被認為首先是增加了扶貧開發投入總量，在相當長一個時期內補充了項目區扶貧資金的不足，加快了項目區扶貧開發的進程[3]。據不完全統計，截至2010年，中國扶貧領域利用各類外資14億美元，共實施110個外資扶貧項目，覆蓋了國家中西部地區的20個省(市、自治區)300多個縣，幫助近2 000萬人口受益[10]。這里的數據主要來自政府間國際組織提供的扶貧資金。就國際非政府組織而言，雖然從資金投放量上與前類機構相比并不占優勢，但通過后者的扶貧項目合作，國際社會、慈善機構和社會公眾的資金善款聚集起來進入中國。如以社會公眾籌款為主要資金來源的樂施會，以至2010年底數據為例，該機構已在中國大陸29個省市自治區的國家級貧困縣(區)開展賑災和扶貧工作，投入資金超過6億元人民幣，受益群體覆蓋邊遠山區的貧困戶、少數民族、婦女和兒童、農民工和艾滋病感染者等[11]。至最新的2015年底數據，樂施會在大陸開展項目的省市達30個，合計開展超過3 000個賑災與扶貧發展項目，投入資金總額超過10億人民幣，短短5年間投入近4億元。

除提供資金支持之外，國際非政府組織扶貧項目為中國培養了一大批能與國際前沿扶貧理念和管理理念接軌的扶貧人才，扶貧系統成為與政府間國際組織、國際非政府組織對接較為密切的中國政府業務部門之一。國際非政府組織扶貧項目還拓展了扶貧途徑和方法創新，有效提高了減貧成效，并通過與各級政府部門的項目合作，將其中一些重要發展理念和工作方法推廣到中國扶貧工作中。在這些方法中，較為突出的是參與式發展手法及社會性別視角，在幾乎所有的國際非政府組織社區項目、倡導工作中都緊緊把握住這兩個核心，以此推動社區的綜合發展和政策調整趨于更為利貧、利弱的方向，不斷促進減貧工作的瞄準性和精準度。此外，國際非政府組織也注重與中國本土民間組織的合作，鍛煉成長了一批活躍的社區減貧行動機構和行動者，其中杰出者還獲得了國際社會的充分肯定。如2016年，聯合國開發計劃署(UNDP)在全球1 400家候選機構中，將2015年度“赤道獎”頒發予14家機構，其中“云南省大眾流域管理研究及推廣中心”(簡稱“綠色流域”)以其涵蓋了生計發展、防災減災、婦女充權、環境恢復、村民能力建設等數項內容的“拉市海小流域綜合治理”項目，成為當年獲獎者中唯一的中國機構。從2000年至今，樂施會一直是該項目最主要的支持方。通過多年努力，國際非政府組織在中國的發展項目既提高了貧困農戶參與項目的積極性，使貧困社區資源得到有效調動，也重視“青山綠水”與“金山銀山”的平衡發展，從可持續發展角度有效促進了貧困地區的減貧成效。

(一) 參與式工作手法

20世紀90年代，經過之前近20年對傳統發展模式的反思和批評積累，參與式發展的口號在國際社會被明確提出。錢伯斯是這場運動的關鍵倡導者之一，他提出的“以末為先”(Put the last first)的口號，一度成為引領參與式發展潮流的標志性口號[12]。錢伯斯將矛頭直接對準發展者與發展對象之間不平等的權力關系，倡導賦權給貧困和邊緣化的窮人，把發展方與被發展方所屬知識地位的變動作為二者權力關系倒置的主要標志[13]。在推動參與式發展落地可操作方面，世界銀行一直走在各發展機構前列。1996年，世界銀行出版專門的《世界銀行參與手冊》，總結世行參與式發展項目的經驗和教訓，指導如何在項目周期中實踐發展理念。世行重點指出，實現窮人參與的關鍵點在于向窮人學習、推動婦女的參與、社區能力建設、項目實施機構的建設、項目資金的分權管理以及發揮非政府組織的作用，同時營造有益于參與的大環境等等。

可以看出，20世紀90年代，當參與式發展理念得以完善和系統化、參與理念開始在實踐中工具化之時，正是國際組織(政府間國際組織、國際非政府組織)大量涌入中國并積極參加反貧困事業的時期。參與式理念經由這些國際機構的扶貧發展項目進入中國大陸，其中，PRA (Participatory Rural Appraisal )是諸多參與方法中最為普及、最受矚目的一種。PRA工具包由一系列可視化的圖表、排序工具、開放式座談和訪談組成。這是一套基于發展項目的極具靈活性、適應性的方法，其工作宗旨就是創造機會，激發農民說話。雖然該方法也不時面臨批評，如認為它并非一個由內源力量主動發起的分析和決策過程[14]。但大量實踐者也稱贊，運用PRA確實有助于以最快速度掌握社區的概況和所需特定領域的資料。

自從1987年在中國廣東省實施首個項目，近30年來樂施會在中國大陸開展的項目內容涉及農村綜合發展、農戶增收、小型基本建設、衛生服務、教育、能力建設及政策倡議等。其中的農村綜合發展項目由昆明辦、蘭州辦、貴陽辦共同承擔，在中國貧困狀況嚴重的西部地區，采取與各級扶貧辦合作，以“通過參與式手法，激發社區主體性和能動性，協助社區改善貧困狀況”為策略目標，圍繞“小型基礎設施建設、小額貸款、種養殖培訓、生態保護、災害救援、社區能力建設”為項目重點，超越了“授人以魚”的傳統扶貧思路，堅持“授人以漁”工作定位，工作人員更多以協作者定位，激發社區內部的積極性和能動性，協助社區自己創造自己的生活。下文這個云南祿勸社區發展案例，可以看出兩種相異工作思路的不同效果。

樂施會案例：“授人以魚”和“授人以漁”[15]

云南省祿勸縣翠華鄉湯郎菁村海拔2 300米，屬冷涼山區。種養殖為主要生計來源，很少有村民外出打工。馬鈴薯是當地主要作物。當地普遍種植的三個品種畝產都在600公斤左右。據當地農技人員信息：換種和改善技術后，畝產有望達900公斤。下表內容簡明扼要體現了“授人以魚”和“授人以漁”這兩種不同項目手法和結果。

“授人以魚”的思路實施“授人以漁”的思路實施實施思路：項目由樂施會工作人員為主體來帶動實施思路：項目人員是協助者，以參與式手法激發社區積極性和能動性具體實施路徑：1項目人員購買優良品種，發給社區村民2項目人員帶技術人員到村培訓具體實施路徑：1給社區村民簡要介紹新品種及種植技術2帶社區骨干到相鄰鄉鎮考察，與當地農戶交流3社區農戶自己組織去相鄰鄉鎮購種，由農戶自籌種款，項目補貼運費4社區自己請相鄰鄉鎮種植高手來進行技術培訓，項目補貼培訓費實施效果：社區對于外來的培訓與協助沒有信心1大部分農戶擔心項目人員派發的品種不好，影響當年產量，把派發的品種吃了，依然種植原有品種2聽過專家培訓后，大部分農戶認為“專家不正確，馬鈴薯我都種了幾輩子了，咱比專家懂！”實施效果：社區受到激勵，自發組織去其它鄉鎮考察后，認為隔壁鄉鎮馬鈴薯種得很好。三分之二的農戶主動學習技術，報名購買新品種

樂施會認為，盡管“授人以漁”的道理很簡單，效果更長久，村民也更喜歡，但要做好并不容易，取決于三個關鍵要素。第一，項目實施方是否認同這個理念，積極協助社區從理念理解到行動高度投入；第二，項目實施方是否能夠自下而上與社區村民充分協商與溝通，建立起互信基礎；第三，項目實施方與社區是否能“耐得住寂寞”，不急于追求短暫的效果，而是堅持長期的行動、學習與成長，最終走出基于村莊自身特點的發展道路。

除了農村生計項目之外，參與式手法已成為樂施會所有工作的基本方法。在回應自然災害的緊急救援工作中，所有災害救援項目從設計到執行的整個過程，都必須聆聽受災群眾的聲音，及時調整救援物資的投放方向和種類，更好地滿足災區復雜多變的救援需求。受災民眾代表還全程參與救援物資采購詢價、確定受益者名單、社區公示、物資發放和監督評估的全過程中。另外，由于樂施會絕大多數項目是通過合作伙伴來執行，所以救援項目也注重合作伙伴的全面參與，這可以幫助樂施會獲取更多更準確的災情信息，并與伙伴一起考察災情，設計、執行及監督評估項目?？傮w來說，樂施會有意識地讓項目信息公開并根據民眾反饋的信息，保證各相關方參與的機會和發聲。

包括樂施會在內，絕大多數國際非政府組織均秉承參與式理念與工作方法，通過較長時期的實踐，這些機構的扶貧方式從單一介入如溫飽、衛生、教育逐步發展到以某一方面為核心的村級綜合開發。在這一過程中，國際非政府組織參與貧困地區扶貧開發工作的目的，不僅是提高貧困人口的生活水平，同時也試圖通過發展項目活動和組織機制實現農戶參與決策和監督，體現公正、公平和公開的民主機制[16]。因此，自下而上的參與式途徑一直是國際非政府組織在中國扶貧開發中倡導的工作方式，這些國際非政府組織在參與式方法的廣泛應用中起到了重要推動作用。

參與式理念和方法由國際組織引入中國，在多年實踐中展示出強大的生命力，其理念精髓也逐漸為政府政策所吸收和結合。2014年，國務院扶貧開發領導小組出臺了《關于建立和推行扶貧資金項目的公告公示制度的通知》，建立扶貧資金項目公告公示制度，其中規定，所有的國家財政扶貧資金和扶貧貼息貸款、地方政府安排的財政扶貧資金,以及這些資金安排的項目都要公示。到村到戶的項目，要求事前公示、廣泛征求意見，所有項目活動在實施地點進行公告[10]。一些地方設立了由村民和貧困戶組成的規劃監督小組，對扶貧項目的事實情況進行監督。

(二)社會性別平等視角

社會性別概念由歐美學者于20世紀70年代末80年代初提出，用來解釋和分析人類歷史上普遍存在的性別不平現象。簡而言之，這個概念是針對生物決定論神話而言，認為性別分工、性別規范和性別權力關系并非人們的生理性別使然，更多是社會歷史的產物，也會因社會環境的不同、歷史的發展而有所變化。在世界范圍內，社會性別與發展的關系先后經歷了“婦女參與發展”(Women in Development-WID)、“婦女和發展”(Women and Development-WAD)到“社會性別與發展”(Gender and Development-GAD)等幾個認識階段，實踐中也產生了“福利”“效率”“反貧困”“公平”“賦權”“融入”“主流化”等若干種政策模式[17]。1993年在日內瓦召開的聯合國人權大會上，明確提出了“婦女的權利即人權”。1995年的聯合國《人類發展報告》中設立了兩項測定男女不平等的指標：性別發展指標(GDI)，分性別測量健康、知識、收入狀況；性別權能測量(GED)，即分性別測定就業、在專業和管理崗位上的份額及議會席位份額。

在全球化背景下，南北經濟發展的不平衡狀況加劇，激化了社會性別間的貧困差異狀況，有學者指出這是全球化的“‘貧困女性化’現象”，“是一個持久的、負擔分布不均、威脅著婦女進步以及人類持續發展的目標”[18]。隨著中國城市化進程發展，農業女性化、女性貧困化狀況都日益嚴峻，成為中國減貧工作的一個重要挑戰。這一挑戰與傳統扶貧開發中性別盲視和不敏感相疊加，進一步突出了問題的嚴重性。早在1998年，當年中國婦女貧困人口占貧困人口比例就達到60%[19]。

在實施全方位扶貧戰略中，中國政府逐漸將婦女作為重點扶貧群體，同等條件下優先安排婦女扶貧項目，不斷提高貧困婦女的發展能力和受益水平；積極開展“貧困母親兩癌救助”“母親安居工程”“母親健康快車”等公益慈善工程，幫助患病貧困婦女、貧困單親母親改善生存與發展狀況。在多方努力下，中國貧困婦女數量大幅減少，貧困程度不斷降低。在592個國家扶貧開發工作重點縣，女性人口的貧困發生率從2005年的20.3%下降到2010年的9.8%。2014年，享受農村居民最低生活保障的婦女人數為1 826萬，比2006年增加了1 591萬人*國務院新聞辦.中國性別平等與婦女發展白皮書，2015年9月。。國際非政府組織一直將消除女性貧困、倡導性別平等作為發展工作的出發點之一，與各機構所推動的參與式發展實踐緊密相連，并經由這些機構的工作將社會性別視角引入中國扶貧開發研究與實踐中。在中國，云南和貴州的參與式農村發展評估(PRA)網絡中，衍生出了社會性別與發展(GAD)小組。在國際組織較早集中開展工作的云南省，幾乎所有國際非政府組織都開展了各種大小規模不一的、與婦女發展相關的執行項目[20]。這些項目涉及與婦女發展相關的農業技能培訓、增加收入的新技能、社區綜合發展與婦女需求、針對農村婦女的小額信貸、婦女生育健康與醫療救助、婦女能力建設、婦女移民和維權等多方面內容。

樂施會案例：彝家婦女成長記[10]

云南省麗江拉市海高原濕地的匯水區大山中，有個偏僻的彝族小山村波多羅，彝語意為“天下第一”，雖然村民們視雪峰與森林環抱中的小村莊是“天下第一美”，可拉市海周邊的人們笑話他們是“天下第一窮”。

自2000年至今，樂施會支持在地合作伙伴“綠色流域”在當地多個社區開展“小流域綜合治理項目”。項目融合了可持續生計發展、漁業資源管理、生態環境保護、防災減災、山區基礎設施建設、社會性別平等以及村民發展能力建設等多項內容。經過十多年努力，最為偏僻貧窮的波多羅村實現了生態環境保護與多元生計發展并重的目標，更令人欣喜的是，彝家婦女也通過項目鍛煉成長為村寨發展的中堅力量。

自2002年起，樂施會先后支持波多羅村的婦女小額信貸項目，幫助婦女們學會簡單的記賬、學會有計劃地使用家里的錢，還培養了良好的存款和還貸習慣。村里的男人們開玩笑說：“波多羅的婦女翻身么，就是從2002年開始的”。項目還支持成立了婦女小組，讓婦女們聚在一起討論自己想做的事。2003年冬天，婦女小組發展成了夜校，借用村小學教室，請老師晚上來上課。婦女們在這里學會了寫自己的名字、學會了與來訪者用簡單的普通話交流、學會了土豆、中藥材種植技術和病蟲害防治技術。

同時，樂施會項目在村里支持成立“項目管理小組”“災害管理小組”時，都鼓勵村里婦女的參與。隨著能力一步步提高，婦女們開始在村莊公共事務中發出自己的聲音，也逐漸得到村里老人和男人們的尊重。在村民們看來，波多羅村最大的變化就是，以前村里事情都是男人們開會商量決定，女人們是不能參加的；現在則是男人女人一起開會，誰說的有道理大家就聽誰的。2010年，歷經多年生態恢復的波多羅村重現了世外桃源般的美麗，村民們成立了生態旅游合作社，8名骨干中有2位婦女。2012年，村民楊春花更被推選擔任合作社中最核心的財務管理工作。

波多羅村是國際非政府組織在中國貧困地區開展減貧實踐的縮影。在樂施會及其伙伴“綠色流域”等外部力量支持和協助下，曾經封閉而不自信的彝家婦女在發展生計經濟、社會交往、社區參與等多個方面都發生了令人欣喜的變化，她們的內生動力被激發出來，并煥發出自己也未曾想到的創造力和能量。

除了經濟、教育、健康等方面的重要權益發展之外，相對于男性，女性更易于受到暴力的威脅和傷害。因此，反對針對婦女暴力，特別是家庭暴力的努力多年來一直持續。2015年12月，《中華人民共和國反家庭暴力法》獲得全國人大常委會通過。作為中國第一部反家庭暴力法，該法共6章38條，于2016年3月1日起施行。從此，中國在“家事”立“國法”上邁出了具有歷史意義的一步，從法律觀念上認識到“家暴”不再是“家務事”，而是一種違法行為。雖然任何家庭成員都可能受到家庭暴力的傷害，但女性始終是家庭暴力的主要受害者，因此，家庭暴力是最普遍的“基于性別的暴力”。通常有四種類型的家庭暴力：身體暴力、精神暴力、性暴力、經濟暴力。家暴不僅摧殘受暴女性的身體和心理，而且危害目睹暴力的兒童的心理和成長，并可能通過代際得以傳遞，造成暴力擴散和延續；家暴還導致婚姻解體、家庭破裂、親朋好友受到牽連，以及家暴傷亡的醫療、訴訟、誤工等費用給社會帶來的經濟負擔。國際社會對家暴擁有的共識是，家庭暴力侵犯了人權，是婦女發展、性別平等和消除貧困的重要阻礙之一。在中國，男女平等是基本國策，《婦女權益保護法》也明文規定“禁止對婦女實施家庭暴力”；但是，對于反家暴的干預和公共投入一直有限，也缺乏清晰約束犯罪行為的全國性法律，因此，非政府組織、學術界和政府相關部門從理念普及、受暴者支持服務、政策研究、綜合干預等多個角度多年孜孜不倦努力，終于促成了國家立法的實現。

樂施會案例：家庭暴力、權利與貧困[21]

早在1999年，樂施會就開始支持中國的反家暴工作。從支持為受家暴婦女提供法律援助的服務中心入手，逐漸趨向綜合干預，瞄準結構性成因，推動不平等的性別制度和文化的改變。僅2006—2013年7年中，樂施會支持了超過18個消除性別暴力的項目，涵蓋4個方面的策略。第一，直接服務與能力建設。這7年中，樂施會通過合作伙伴，為項目所在省區超過2萬名婦女提供直接支持服務，以及社會性別意識培訓等能力建設。第二，多機構綜合干預。通過社區項目結合意識倡導，推動公安、檢察院、法院、民政、醫院、街道辦、婦聯、民間組織、學校、社區組織等建立社區為本多機構合作干預機制，向受暴者提供一站式服務。第三，透過公眾教育提高性別平等意識。如每年3月8號“婦女節”、11月25日至12月10日的“全球消除性別暴力16日行動”都是公眾教育的好時機，樂施會均會支持多類伙伴開展講座、研討、培訓、街頭宣傳、戲劇、視頻等多樣化性別教育活動。多年來，“16日行動”已成為國內性別教育領域的標志性活動。第四，倡導反家暴法律和政策。支持合作伙伴向政府提交試點干預模式的經驗總結，促進出臺地方性法規文件等。

三、國際非政府組織在華減貧：后2020時代

作為社區扶貧實踐者和示范者，國際機構過去30年中在中國貧困社區的行動，不僅志在幫助社區脫貧，也重視將這些社區的探索經驗廣為普及，使微觀社區經驗具有宏觀可持續發展的重要意義。國際非政府組織的扶貧經驗和創新始終建立在社區實踐基礎之上，對貧困的多樣性擁有深入而具體的理解和實踐，并且注重將比較成功的社區扶貧發展經驗和模式總結出來向社會各界推廣，這方面的實踐和示范也是國際非政府組織的重要貢獻[22]。

隨著中國已進入中等收入國家行列，特別是進入全面小康社會發展目標實現的后2020時代，社區層面的減貧需求無疑將大為減少。另一方面，2016年4月，十二屆全國人大常委會通過《境外非政府組織境內活動管理法》，將于2017年1月1日正式實施，這是中國第一部針對境外非政府組織的立法，填補了規范缺失和秩序空白。社區減貧需求的大量減少伴以更為規范的國家管理機制，一時間似乎“國際非政府組織在華工作走到盡頭”的說法甚囂塵上。筆者認為這類觀點有一定偏頗之處。有學者分析認為，法律的出臺，將讓以公益慈善事業或非營利事業為宗旨并依法律和章程開展活動的境外非政府組織獲得合法身份，明確行為邊界，并得到法律保障和政策支持，也將為政府部門依法懲處以非政府組織名義從事違法犯罪活動的行為提供法律依據，維護國家利益和社會公共利益*金錦萍. 境外非政府組織境內活動管理法解讀. 新華網，2016年5月17日，http:∥news.xinhuanet.com/gongyi/2016-05/17/c_128985970.htm。。此外，進入21世紀后，隨著中國綜合國力迅速提高和“走出去”戰略的進一步深入，向國際社會全面介紹中國國情、分享中國減貧經驗、積極開展以促進減貧為目的扶貧外交等，逐步成為提升中國負責任大國形象，豐富中國外交戰略，積極應對國際人權領域斗爭形勢，為經濟社會發展創造良好外部環境的重要舉措之一*國務院扶貧辦. 中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)，2010年。。早在2011年出臺的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》中，政府已加強了對于中國減貧經驗國際化分享的制度設計。新扶貧綱要第31條要求：“通過走出去、引進來等多種方式，創新機制，拓寬渠道，加強國際反貧困領域交流。借鑒國際社會減貧理論和實踐，開展減貧項目合作，共享減貧經驗，共同促進減貧事業發展”。

在面向未來的減貧與發展事業中，在華國際非政府組織應調整工作定位，逐漸適度減少直接的社區服務，發揮自身特長，增強自身擁有的“橋梁”和“紐帶”作用和功能，從制度創新、經驗分享和人力資源培育等多角度入手，促進后2020時代中國社會更具包容性地發展，也以此推動全球減貧事業的進一步深化。具體來說，以下三個領域值得國際非政府組織加強關注與投入。

第一，中國減貧經驗的國際化分享。中國的扶貧開發成就舉世矚目，發展中國家、特別是經歷了西方援助挫敗的非洲國家和具有地緣政治關聯的東南亞諸國都希望學習中國經驗，促進本國貧困問題的緩解。遺憾的是，中國減貧經驗的提煉、國際化表達和在地化可操作指引等方面，一直以來較缺乏系統性推進?！爸v好中國故事”，既需要理解中國減貧歷程的特點、減貧經驗的精華，也需要具備國際發展視野和對其他發展中國家國情的判斷，在這些方面，陪伴中國經歷了有體系、成規模扶貧開發歷程的國際非政府組織具有一定優勢?？梢酝ㄟ^支持跨國合作研究、試點探索、政策比較、人員交流等多種方式，推動更多發展中國家自中國經驗中吸取可供借鑒之處，以知識分享推動全球減貧發展。如樂施會近年支持中國學者總結提煉中國面對農村四類弱勢群體——貧困婦女、兒童、老年人和殘疾人時的貧困現狀、相關政策和減貧行動，通過國際樂施會網絡與更多國際社會成員分享；還及時與國際社會分享樂施會在中國西北干旱區開展的氣候變化適應試點經驗，積極參與到全球氣候變化應對的對話中。

第二，助力中國社會組織“走出去”。中國雖然早就提出了“對外開放”和“走出去”的戰略，但主要還是針對企業，社會組織“走出去”并沒有提上重要議事日程[23]。在提倡多元化主體合作的全球治理框架下，主權國家政府、跨國企業和活躍于國際間的非政府組織缺一不可。在中國政府承擔越來越重要國際角色、中國企業在海外“遍地開花”的同時，中國本土社會組織的“走出去”卻依然“長路漫漫”，成為中國參與全球治理“木桶”中的短板所在。協助更多中國社會組織走出國門，幫助其了解援助國國情、貧困狀況、社會文化特點，以及適應文化差異，調整工作方式等多個方面，都是國際非政府組織可以大有作為的領域。從2015年4月尼泊爾地震后的救援和重建工作中，已經可以看到這方面的可喜合作。

第三，促進中國社會更具包容性地公平發展。從客觀意義上看，貧困將與人類社會長久相伴。任何一個社會中，10%處于最底層的民眾始終可被歸為該社會中的“貧困人口”。消除絕對貧困后的中國也好在自身發展過程中面臨新出現的多類挑戰，如城鄉之間、東西部區域之間的發展差距，氣候變化造成的自然災害頻發、快速市場化導致的邊緣化群體增多、城鎮化推進產生的城市貧困、全球貿易體系衍生出的利益失衡等等，回應這些挑戰需要政府和社會各界繼續秉承“開放包容”精神，積極學習借鑒國際社會已有經驗，結合中國實際情況，更有效應對諸多新出現的致貧挑戰，促進社會朝向更公平、公正、可持續方向邁進。近年來，樂施會充分運用國際樂施會等國際化網絡，配合國際發展形勢和中國本土特點，加強引入一些有助于回應前沿性減貧挑戰的理念、方法和實操案例，如國際救災領域的權威操作指南、利用公平貿易促進小農利益共享的操作經驗、不平等狀況威脅下社會應對策略、巴西等金磚國家回應不平等挑戰的已有經驗等，均是期望在經濟、社會、環境等諸方面全球一體化加強的當下，面向后2020時代中國政府和社會需求，進一步拓寬貧困理解視野、創新扶貧手法、提升減貧效應做出的新貢獻，相信這個方向的努力也可為其他國際非政府機構、國際組織所共享。

中國的減貧事業受益于整個國家社會經濟發展狀況，也得益于中國政府不斷積極進取的政策設計和持續推動，在這過程中，國際非政府組織從理念引入、手法分享、人才培育等方面都做出了一定的貢獻，共同走出了一條減貧成效不斷得以提高和深化的中國減貧道路。面向未來，在更規范的法律制度框架、更清晰的減貧和發展目標以及更具全球化的國家戰略之下，相信國際非政府組織在中國乃至全球減貧與發展事務中依然會具有重要的、具有自身優勢的且獨具特色的貢獻和價值。

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Under the Perspective of Targeted Poverty Alleviation:International NGOs and China’s Poverty Reduction——A Case from Oxfam

Liu Yuan

The paper goes through the history of international NGOs’ poverty reduction efforts in China. Taking Oxfam HK as an example, using its practices in adopting participatory approach and gender equity perspective, the author analyzes the international NGOs’ roles in poverty reduction in China, especially focuses on targeted poverty alleviation’s impact on improving efficiency. In the post-2020 period, when China has fully accomplished the construction of a moderately prosperous society, these organizations’ unique value and function would still be irreplaceable valuable.

Targeted poverty alleviation；International NGO；Participatory approach；Gender equity perspective；Post-2020 period

2016-05-20

劉 源，樂施會中國項目部農業和扶貧政策研究項目負責人，自然保護區管理博士后；郵編：100020。