從體制層面分析中德政府統計體制及啟示

李艷超

(西北師范大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730070)

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從體制層面分析中德政府統計體制及啟示

李艷超

(西北師范大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730070)

通過運用博弈論、組織理論設計等方法對中國和德國的統計體制中的組織設計、經費來源、統計法律法規、統計資料收集方法四個方面進行比較研究，得到對中國統計體制改革的啟示：保證統計系統設置的獨立性和合理性，并建立相應協調機制；根據事權和財權平衡化原則分配統計經費在中央政府和地方政府之間的承擔比例；完善和落實各項統計法律，確保統計工作“有法可依，有法必依”；遵循成本效益原則完善統計調查項目。

中國；德國；統計體制；博弈論

一、引言

隨著信息化與現代化發展，準確、及時、完備的統計數據已經成為社會公眾了解市場和社會、政府進行宏觀預測與決策的強有力工具，各國統計機構也都力爭收集更切合的數據以滿足公眾和政府的需求。雖然改革開放以來，我國在統計體系、統計法律各方面都進行了改革，統計體制日趨成熟，但我國現行的政府統計體制仍不能很好地跟上宏觀決策部門和社會公眾等各方面的需求及變化，統計制度和統計方法不夠完善，政府統計調查組織體系關系不和諧，統計數據質量不高，統計法律不夠完善等問題亟待解決。而德國在統計法律制定、統計體系設計、統計數據收集和處理等方面都更加成熟，為了更好地為我國統計體制改革提供借鑒經驗，本文介紹了德國統計體制的基本情況，通過比較中國和德國的政府統計體制，對兩國政府統計體制設計中的若干問題進行探究，并在結合分析我國政府統計體制的基礎上，提出了我國政府統計體制改革的方向和政策建議。

二、德國統計體制簡介

德國實行聯邦制結構的統計體系，其聯邦統計機構由聯邦統計局、州統計局和社區統計局三大部分組成：聯邦統計局歸屬于內政部，主要負責統計技術方法選擇、統計結果處理、統計關系協調等；州統計局作為一個獨立的州機關，主要負責聯邦統計數據的調查與整理工作；社區統計局是最基層的統計機關，負責調查表的分送、收集和檢查工作。其統計體系中通過建立不同層次的統計委員會網絡來解決聯邦統計局與州統計局和聯邦各部門可能遇到的問題。德國政府統計體系的三大組織原則是合法性(每項統計調查工作都必須有相應的法律依據)、專業集中化(統計工作只能有統計局進行，其他部門不能從事統計工作)、地方分權(統計數據在各州是分散的，統計調查和整理任務由地方統計局承擔，它們是獨立的州級機關，不直屬聯邦統計局)，這三個組織原則是德國統計工作的基石。德國的統計法律體系齊全，由聯邦統計法、100多個單項統計法以及與歐盟的統計條約構成，這些統計法律條約對德國統計的各個方面都進行了詳細規定。此外，德國在統計數據收集方法上也采用多樣化的形式，口頭調查、電話調查、郵寄調查、書面調查、電子數據交換等都應用于其中，行政管理資料和公司統計名錄也在數據收集中廣泛應用，力求減輕調查者負擔。

三、中德政府統計體制具體比較

(一)中德政府統計組結構比較

統計組織結構是全體統計工作人員為完成統計任務，在統計工作中進行分工協作，通過職務、職責、職權及相互關系構成的結構體系。政府統計組織結構設計的合理性在于通過對職、責、權關系的合理分配，實現統計工作的效率最大化，下面我們通過對中德兩國政府統計機構中的層次結構、部門結構、職權結構進行比較探索。

1.層次結構比較

層次結構又稱為組織的縱向結構，在政府統計中的層次結構可以理解為N級統計體系，目前德國實行松散型的三級統計體系(聯邦、州、社區)，聯邦統計主要負責統計技術方法選擇、全國性統計結果匯總和公布、各種統計關系協調等；州統計機構和社區統計機構在聯邦統計框架內開展本地區的統計工作，保證國家統計任務和目標的實現，同時調查和整理地方統計數據，為各州和社區提供統計服務。我國實行五級統計體系(國家級、省級、地區級、縣級和鄉鎮)，我國設置如此多的統計層次，其實只做了《統計法》中最基本的統計基本任務，即統計調查取得基層基礎數據。[1]既然我國設置多層次統計機構的目的只是為了取得基層基礎數據，那么我們應該考慮怎樣以最少的縱向結構數目來取得基礎數據。

假定存在一個N級統計體系的組織(第N級為基層統計機構，第1級為國家統計機構)，下一級統計機構向上一級統計機構上報數據時的可選擇策略為(實報R，不實報F)，當不實報數據下級統計機構可以得到更多得益時，那么在該博弈過程中，下級統計機構選擇的最優路徑為F-F-…-F(圖1)，若所報數據與真實的統計數據平均偏誤為s，相鄰兩級統計機構進行數據傳遞所需花費的時間成本和其他成本(如郵寄費用)分別為t和c，那么國家統計機構最終所得到的統計數據與真實的數據偏離程度為(1+s)N-1， 整個統計數據傳遞過程需花費的時間成本和其他成本分別為(N-1)t和(N-1)c。明顯地，若僅僅考慮縱向結構層級設置，層次越少，時效性越高，數據的偏離程度越小，從這個意義上德國的三級統計組織要優于我們的五級統計組織。

圖1 N級統計體系數據傳遞途徑

2.部門結構比較

部門機構即各管理或業務部門的構成，是組織的橫向結構。[2]聯邦統計局歸屬于聯邦內政部并接受其監督，聯邦統計局所要進行的所有統計工作都必須征得內政部的同意才可以進行。德國根據統計專業集中的原則，除聯邦銀行(貨幣統計)、聯邦勞工局(勞動市場統計)、農業部(農業統計)、聯邦機動車管理局和聯邦貨運管理局(交通運輸統計)外，聯邦其他各部委均不從事統計工作，也不設立統計機構。[3]德國聯邦統計局根據統計專業的不同將其內部分為10個司(圖2),其中Z司、一司、二司是跨部門的,其它7個司負責專業統計。由于德國統計遵循地區分散原則，各州獨立開展統計工作，為了解決聯邦統計局與州統計局和聯邦各部門可能遇到的問題，德國建立了不同層次的統計委員會網絡，包括統計顧問委員會、局長會議、統計協調和合理化跨部委員會、司長級統計管理委員會等，這些結構廣泛參與了整個統計工作。

圖2 德國聯邦統計局部門結構

我國政府統計系統主要由政府統計局系統和部門統計系統兩個部分組成：中國政府自上而下設置統計機構或者配備統計人員，構成政府統計局系統；部門統計系統由國務院各政府部門和地方各級人民政府的各政府部門，根據統計任務的需要設立的統計機構或在有關機構中設置的統計人員構成。此外，我國統計系統中還設立了農村社會經濟調查隊、城市社會經濟調查隊和企業調查隊，三個調查隊由國家統計局統一管理。

從兩國統計系統的內部設置來看：(1)德國統計系統根據不同的統計專業設置其內部機構，各機構之間的職能分工明確，嚴格規定各個統計工作項目的范圍和職責，避免職能的交叉和重疊，注重內部協調；我國統計任務的完成靠的是自上而下的指令，統計系統內部機構設置雖較為齊全，但統計局內部機構設置不盡合理，相互間協調性較弱(例如普查中心不具有行政能力和協調功能，這使得普查中心與其他部門之間缺乏聯系紐帶)，各機構之間的職能分工之間有沖突(例如統計局和調查總隊間職能界限不清晰)。(2)根據業務集中性原則，德國聯邦各部委不設置統計機構(除上述列舉的幾個外)，各州都有統計機構，但他們的統計活動與其他行政部門的活動是分開的，當各州執行聯邦統計調查時，他們獲得的統計數據不能直接用于州政府的行政目的，德國統計業務過于集中，甚至達到嚴苛的地步，數據的使用效率可能會受到影響；我國由于兩套統計系統并存，各政府部門中也設置統計機構，雖然我國《統計法》中規定統計數據由國家統計局唯一公布，但我國各部委之間也都在公布數據，由于調查活動的主體不同和統計口徑不一致等原因，各機構之間公布的統計數據往往會存在出入，這也使得我國統計數據的真實性受到質疑。(3)德國在統計工作中不斷通過不同層次的統計委員會網絡來協調統計機構間的矛盾，以確保統計任務能夠正常實施；我國統計任務靠指令實施，沒有有效的統計協調機制，各個統計部門之間缺乏必要的協調和溝通，相互之間的信息不能有效傳遞，這在一定程度上影響了統計領導部門的正確決策，也可能導致地方統計機構在任務執行上的不一致。

3.職權結構比較

職權結構即各層次、各部門在權利和責任方面的分工。就我國而言，地方各級人民政府統計局受同級人民政府和上級統計局的雙重領導，在統計業務上以上級統計局的領導為主，在對各級統計局的領導干部管理上，以地方政府的管理為主。而對于德國，州統計局是一個獨立的州機關，雖然他們在聯邦統計局的框架范圍內工作，但不是聯邦統計局的下屬機構，聯邦統計局和州統計局的關系是合作伙伴關系，同時，州統計局也是州政府統計工作的承擔者，州統計局一般是接受州政府委托，管理州的統計數據庫和統計工作。

與德國相比，我國統計機關職權結構的設置一方面違背了統一指揮原則(每個下屬機關應當而且只能由一個上級主管部門直接負責，沒有人應該向兩個或更多的上級匯報工作)，地方統計局受到雙重領導，既可能使他們在業務上無所適從，也可能會引起領導部門管理上的混亂。另一方面，我國地方統計局的工資由地方政府承擔，這使得地方政府對統計局的“管理優勢”相對擴大，可能導致地方政府濫用職權和無理指揮現象的滋生。最后，由于我國統計機構受到地方政府管理，地方政府可能會給統計部門相應回報或相對壓力，使一些沒有造假傾向的統計部門被動參與了統計數據造假過程。[4]

(二)統計經費來源比較

我國縣以上各級政府統計機構的統計事業費、國家統計事業編制的經費，由中央財政撥付，國家統計局統一管理。地方各級政府統計機構的行政經費由地方財政撥付，部門統計系統的各項經費由各部門自行管理。對于定期普查項目和政府綜合統計系統的自動化建設經費，由中央財政和地方財政共同負擔。[5]在德國統計經費中，聯邦統計局內發生的經費由聯邦政府承擔，在州統計局中產生的統計費用由州政府承擔，這在德國《聯邦統計法》中已經得到明確規定。

除中國和德國外，世界其他各國的統計經費也主要由中央政府和地方政府支付(也有部分經費是通過賣出統計資料獲得，但由于這部分經費來源較少，本文不予考慮)，那么用于國家統計(地方統計)的統計經費中應該由地方政府(中央政府)承擔的比例該如何確定？

下面運用靜態博弈模型來研究統計經費的支付問題，用a和b分別代表兩個博弈方，即中央政府和地方政府，C和L分別代表用于國家統計和地方統計的統計經費，假定中央政府和地方政府從投入的統計經費中得到的收益函數分別取如下的C-D函數形式：

中央政府：UC=(Ca+Cb)γ(La+Lb)β

地方政府：UL=(Ca+Cb)α(La+Lb)β

這里0<α、β、γ<1，α+β≤1,γ+β≤1，假定中央政府從總國家統計經費中得到的效用大于地方政府，即中央政府從國家統計資料中能夠獲得更多信息(α<γ)，但中央政府和地方政府從總地方統計經費中得到的效用相等，即中央政府和地方政府能夠從地方統計資料中獲得相同信息(均為β)。

在這個博弈里，中央政府和地方政府的戰略是選擇各自的經費分配，用Ba和Bb分別代表中央政府和地方政府的統計經費總預算。假定中央政府和地方政府的目標都是實現預算約束下的效用最大化[6]，那么中央政府的最大效用是：

maxUC=(Ca+Cb)γ(La+Lb)β

s.t.Ca+La≤Ba,Ca≥0,La≥0

地方政府的最大效用是：

maxUL=(Ca+Cb)α(La+Lb)β

s.t.Cb+Lb≤Bb,Cb≥0,Lb≥0

(三)統計法律比較

德國任何一項統計活動都是具有法律依據的,其中聯邦和各州的憲法是統計機構依法行政的依據。1953年7月3日頒布實施、2005年6月14日最新修訂的《聯邦統計法》是統計的基本法,此外還有其他具體單項統計法和歐盟的統計條約。這些法律不僅規定了統計體系中各部門的職責、數據統計的流程，統計調查項目的增加、廢除、延緩等問題，而且針對統計違法問題制定嚴格懲罰制度。例如德國統計法律規定，對違反保密的行為和違反填報義務的行為可處以最高為1萬馬克的罰款或最長為2年的監禁。由于合法性原則是德國統計的三大基石之一，所以德國的統計立法周密仔細,每一項統計調查項目在進行前都必須通過立法后才能開展調查，而且法律的制定時間最少要經過18個月,法律規定以外的其他部門不得隨意增加統計調查項目，這種嚴格的統計調查管理很好地避免了調查的重復，雖然德國部分統計人員以為他們的統計法律體系過于繁雜,可能造成人力、時間、財務等資源的浪費。

我國統計法律體系從改革開放以來逐步建立起來，1996年頒布實施的《中華人民共和國統計法》為我國統計工作能夠依法進行奠定了基礎。目前，我國統計法律體系分為四個層次：統計法律、統計行政法規、地方統計法規、統計行政規章。我國現行的統計法律法規對我國統計工作的基本問題(職能、任務、管理體制)、調查對象的申報義務、統計調查的審批管理、統計資料的管理公布、相關法律責任做出規定，統計工作正在進入正規，統計法律也在不斷完善當中。但也有部分學者提出，我國的統計執法力度有限，一些領導往往對《統計法》不夠重視。

上述問題可以通過博弈論解釋，博弈雙方為政府和統計機構，政府可選擇的策略為(完善統計法，不完善統計法)，統計機構可選擇的策略是(作假，不作假)，當政府不完善統計法時，可能造成統計資源浪費(比如重復統計問題)的成本為t，當政府選擇完善統計法時，需花費的成本為s，同時政府從真實統計數據中得到的收益為p1，從不太真實統計數據中得到的收益為p2，此外，統計機構從數據作假中得到的收益為r，但違法成本為c。當然，這要求統計法中規定的是“可信的”，即統計執法部門必須按照統計法中的規定進行執法，假設博弈雙方都知道對方的得益情況，他們的得益矩陣如表1。

表1 政府和統計機構博弈得益矩陣

政府完善不完善統計機構造假不造假r-c，p2-s0，p1-sr，p2-t0，p1-t

只有當統計機構數據作假的成本大于其收益，同時，政府完善統計法律的成本低于統計法律不完善造成的資源浪費時，博弈雙方才可以達到納什均衡的穩定狀態。歸根結底，統計法律的完善可以增加統計機構數據造假的成本(如統計法中加大對數據作假的懲罰力度)，減少統計數據作假現象，當然這也需要統計法律中規定的相關措施是“可信的”。此外，從長期來看，政府完善統計法的成本必定小于統計法不完善造成的資源浪費。所以，政府應該著眼于統計系統未來發展，進一步完善統計法律。

(四)統計資料收集方法比較

德國收集統計資料的方法主要有兩種：一種是直接調查，包括普查和抽查，德國在同一年進行人口普查、職業和健康調查、農業普查、產業活動單位全面調查、住宅普查這五項普查項目，除此以外，德國廣泛應用抽查方法進行各種統計調查項目。另一種是利用現有行政記錄和名錄庫收集統計資料(二手統計資料)，統計機構通過現有的行政管理資料和公司統計名錄，把已有調查中同一單位或個人的統計資料匯總成新的統計數據。同時，德國運用口頭調查、郵寄調查、電話調查、電子數據交換等調查方法進行不同標準化程度(全部標準化、部分標準化、非標準化)的統計調查。

我國常用的統計調查方法有普查、抽查、重點調查、統計報表等，而且《統計法》已經確立了以周期性普查為基礎，以經常性抽樣調查為主體的統計調查方法體系，除了人口普查、農業普查、工業普查、第三產業普查、基本單位普查外，我國也正在進一步擴大非全面調查的應用范圍，[7]但由于各級政府都想更全面了解自己管轄區域內的統計數據，往往更傾向于采用全面統計報表制度的方式搜集數據。除了這些調查方法外，我國對一些統計數據采用輔助信息推斷方法(如部分年份中投入產出表的數據)，但科學推斷應用不當和濫用推斷方法的現象在我國還依然存在。

從兩國的統計資料收集方法來看：(1)兩國除了進行周期性的普查外，其他的統計調查項目都廣泛應用抽樣調查，這不僅具有靈活性，而且大大減少了人力和財力的投入，但我國抽樣調查在解決滿足多級管理上的技術還有待進一步提高。(2)德國通過行政記錄和名錄庫收集統計資料的方法在我國并沒有得到廣泛應用，這種方法不僅減輕了被調查者和被調查單位的負擔，有效排除不同統計中的重復調查和漏統，而且行政記錄數據比調查數據具有更好的穩定性和連續性。[8]當然，此處需要說明的是，統計資料的收集方法必須與統計調查項目的合理設定相結合才能生產出更加準確的數據，例如，我國至今仍沒有建立起完善的失業率統計調查項目，這也使得我國不能準確地獲得失業率數據。

四、德國統計體制對我國統計事業發展的啟示

從統計組織機構來看：(1)我國應適當減少統計層次機構，保證統計數據的真實性和時效性，減少數據上報的成本。(2)提高統計系統內部設置的合理性，根據統計專業或統計數據生成流程過程設置統計部門，取締或合并重復設置的部門。[9](3)減少政府其他部門對統計數據的參與過程，保證統計的專業化程度，防止“數出多門”現象的發生。(4)保證統計機構的獨立性，減少其他單位或部門對統計機構的影響，特別是統計機構受到雙重領導的問題應該引起重視。(5)在國家統計機構中建立統計工作協調機制，設立協調組織機構，分不同層次或專業解決統計工作中遇到的問題。[10]

從統計經費來源來看，我國應根據事權和財權平衡化的原則，合理分配國家政府和地方政府在統計經費發放中的比例，做到“做事越多，經費越多；收益越多，支付越多”，盡量減少國家政府和地方政府在統計經費發放中的扯皮，使統計經費及時合理的發放到基層統計部門。

從統計法律來看：(1)統計法律的完善是統計工作能夠正常運轉的有力保障，我國統計法律在完備性還有一定欠缺，統計法律的完善雖然需要花費一定成本，但從長期來看，統計法律的完善能夠保證統計資源的合理運用，減少統計作假事件的發生。(2)我國統計法執行力度低的問題也應該引起重視，正真做到“有法可依，執法必行”，防止一些領導凌駕于統計法之上。(3)根據社會經濟背景的變化，適時調整統計條款的內容，例如我國在新統計項目設立和過時統計項目廢除方面的相關政策就可以借鑒德國。

從統計資料收集方法來看：(1)我國應該不斷完善各項統計調查項目，并結合非全面調查等數據調查方法，把我國統計數據的準確性提升到更高的層次。(2)減少不合理利用輔助信息推斷數據的現象，更加注重對行政記錄數據的利用，有效排除統計中的重復調查和漏統，遵循成本效益原則，最大限度減輕基層調查單位和被調查者的負擔。

〔1〕 郝大明.二級統計體系應是我國政府統計體系改革的目標模式[J].統計研究，2005(10)：11-13.

〔2〕 暴麗艷，林東輝.管理學原理[M].北京：清華大學出版社[M]，2010.

〔3〕 中外統計體系比較研究課題組.德國國家統計體系簡介[J].中國統計，2000(10):46-48.

〔4〕 林勇.基于博弈變動分析的政府統計帕累托改進研究[J].財經研究，2009(1)：97-110.

〔5〕 賀鏗，鄭京平.中外政府統計體制比較研究[M].北京：中國統計出版社,2001.

〔6〕 謝識予.經濟博弈論(第二版)[M].上海:復旦大學出版社,2002.

〔7〕 賀建風，劉建平.改革開放以來我國統計調查體系發展的回顧與思考[J].統計研究，2010(4)：3-8.

〔8〕 方越巒.行政記錄:政府統計不可忽略的數據資源[J].統計研究，2013(10)：22-29.

〔9〕 朱如江，湯金星.政府統計與部門統計整合思考[J].浙江統計，2009(3)：36-37.

〔10〕 楊立勛.論我國政府統計管理體制的改革路徑[J].統計研究，2003(10)：55-57.A Comparative Study of Chinese and German Government Statistical System based on Game Theory

(責任編輯 周吉光)

DOI：10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.003

LI Yan-chao

(Northwest Normal University, Lanzhou, Gansu 730070)

By using the method of game theory, organization theory to compare the design of statistical system about China and Germany in the organization design, sources of funds, the statistical laws and regulations, it can get the revelation of China's statistical reform for four aspects: firstly, guarantee the independence and the rationality of the statistical system Settings, and establish the corresponding coordination mechanism; secondly, according to the governance and financial balance principle of allocation funds bear the proportion between the central government and local government; thirdly, improve and implement the statistical law, to ensure that the statistical work of the laws; fourthly, follow the principle of cost effectiveness to improve the statistical investigation items.

China; Germany; statistical system; Game theory

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.002

2016-05-05

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.002.html

時間：2016-08-20 15：30

國家自然科學基金資助項目(71463052)。

李艷超(1990—)，男，河南安陽人，西北師范大學統計學專業研究生，研究方向為博弈論和政府統計。

F222.1

A

1007-6875(2016)04-0007-05