北京市中心城道路網規劃實施評估與政策機制

張亞芹，周嗣恩，孔令錚，龔 嫣，張曉東

(1.北京市規劃委員會，北京100045；2.北京市城市規劃設計研究院，北京100045)

北京市中心城道路網規劃實施評估與政策機制

張亞芹1，周嗣恩2，孔令錚2，龔 嫣2，張曉東2

(1.北京市規劃委員會，北京100045；2.北京市城市規劃設計研究院，北京100045)

北京市中心城道路網的規劃實現率不足50%，與約10%未實現規劃存量建設用地的開發程度不相匹配。首先梳理北京市中心城道路網的發展脈絡。對比分析部分國際大都市道路網的規劃指標，指出較2004版總體規劃，北京市中心城道路網的長度、密度、等級結構和空間布局得到進一步優化，但仍顯著低于國際大都市。深入挖掘城市道路網規劃實施困難的根源，發現瓶頸在于建設資金短缺、用地確權困難、審批周期過長等。在現行法規與管理程序的基礎上，從理順全過程協調實施機制、完善法規細則、優化審批流程等方面，提出北京市中心城道路網規劃實施的政策機制建議。

城市道路；規劃實施；評估；政策機制；中心城；全過程；北京市

中共中央對首都發展做出重要指示，破解當前面臨的城市病問題，要把解決交通擁堵問題放在城市發展的重要位置。然而，北京市中心城道路網的規劃實現率不足50%，欠賬過多，與約10%未實現規劃存量建設用地的開發程度不相匹配[1]，是交通擁堵的主要原因之一，也是公共交通優先路權無法保障、步行和自行車交通通行環境不暢的制約因素。頻見于新聞媒體的各類斷頭路問題，凸顯了老百姓以及社會各界對城市道路網規劃實施情況的廣泛關注。新一輪城市總體規劃修編提出的增量規劃向存量規劃的轉型，以及《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出的窄馬路、密路網理念為道路網的規劃實施提供了契機和方向指引。因此，有必要深刻總結和評估北京市中心城道路網規劃實施的現狀、問題和瓶頸，探討加快城市道路規劃實施的對策建議。

1 中心城道路網規劃實施情況

北京市中心城道路網經歷了由大街區向小街區、密路網的轉變。在新一輪城市總體規劃修編過程中，加密和優化了道路網，提高道路網規劃指標。但在道路網密度、人均道路長度、車均道路長度等道路網規劃指標方面，北京市與其他國際大都市仍有差距。與此同時，中心城道路網的規劃實現率不高，與建設用地的開發力度不相匹配，更加劇了道路網容量的不足。

1.1 道路網規劃發展脈絡

北京舊城的道路骨架遠在明、清時代已基本形成，街道大都是南北向和東西向，呈方格式棋盤狀，干路少，胡同多[2]。新中國成立后，在蘇聯規劃思想的影響下，采取大街坊制度，居住小區面積為30～60 hm2，小區內不允許城市公共交通車輛穿行，形成許多封閉的大型居住小區、單位大院。伴隨城市化和機動化急速發展以及社交活動需求顯著提升，這種大街區規劃理念帶來的局部道路網容量不足、微循環不暢、可達性不高、“最后一公里”出行困難等問題突出。

在2004版城市總體規劃編制及實施過程中，北京市道路網規劃著力促進由“車本位”向“人本位”理念的轉型，統籌道路交通的機動性和可達性，注重道路空間的精細化協同規劃，強調城市、道路與街區空間的融合。針對城市更新和新建地區的差異性，按照因地制宜的原則，探索城市道路規劃轉型的實施路徑與工作機制，探索街區控制性詳細規劃層面次干路和支路網進一步加密的實施辦法。針對大型居住小區、單位大院等封閉環境對路網的割裂，利用舊城改造和城市更新的契機，逐步加大路網密度，探討從居住小區向居住街區轉變。針對新建城市區域，例如亦莊新城、電子城科技區等，打破傳統的寬馬路、大街區思路，規劃形成小尺度、密路網的活力街區。經過不斷地創新與實踐，道路網的加密和優化已成為新時期存量規劃背景下道路網規劃的重要任務之一，總體規劃的修編也建議繼續完善和優化次支路微循環系統，遠景年規劃新增700km微循環道路，并作為建設用地開發的控制性因素[3]。

表1 2004版總體規劃與總體規劃修編中道路網規劃指標對比Tab.1 Roadway network planning indices in the 2004 general planning and recent roadway planning adjustment

1.2 道路網規劃指標對比分析

依據《北京城市總體規劃(2004—2020年)》，到2020年中心城道路網規劃里程共4 764 km，道路網密度4.4 km·km-2，道路用地率16.4%。新一輪城市總體規劃修編提出了“繼續加強放射線快速廊道建設、優化重點發展地區的路網結構、完善和加密次支路系統”的規劃思路，對中心城道路網進行加密與結構優化。中心城道路網規劃里程5 484.1 km，道路網密度5.05 km·km-2，集中建設區規劃道路網密度7.38 km·km-2，道路用地率達到20.4%，道路網的總里程和密度均比2004版總體規劃增加約15%，道路用地率增加近24%[3]。道路網的長度、密度、等級結構和空間布局都較2004版總體規劃得到進一步的優化和完善(見表1)。

然而，與國際大都市相比，北京市中心城的道路網規劃指標略顯偏低。如表2所示，北京市中心城人口密度介于紐約與東京都區部之間，機動車保有量分別約為紐約、東京都區部的1.76倍、1.66倍，但道路網密度僅為東京都區部的24%、紐約的36.5%。同時，北京市中心城的人均道路里程略高于上海，僅為紐約的33%、東京都區部的30%；車均道路里程僅為紐約的26%、東京都區部的23%。因此，相對紐約、東京等國際大都市，北京市中心城的道路網密度顯著不足。

1.3 道路網規劃實施現狀

截至2013年6月，北京市中心城道路網密度2.64 km·km-2(不包含路面寬度在7 m以下、路面標志系統不完善的道路，以及胡同、巡河路等)，對比2004版總體規劃，道路完全按照規劃實現的比例僅為33.9%。其中各等級道路的實現情況如圖1和圖2所示，可以看出，快速路的規劃實現率相對較好，近80%的快速路完全實現規劃，而主干路、次干路和支路的完全實現率相對較低，均不到40%，尤其是次干路和支路，規劃道路現狀無路由的比例分別高達38.1%和48.5%。而相對城市道路較低的規劃實現率，城市建設用地的實現率相對較高，可利用的存量建設項目用地僅為10%左右，城市道路規劃實施與建設項目規劃實施的協調性和銜接性有待加強。

2 中心城道路網規劃實施問題與瓶頸

在城市道路規劃實施方面，北京市中心城與中國其他地區相似，都面臨總量不足、道路等級倒掛、次支路系統實施困難等現象。而由于歷史原因形成的大型居住區、大學與軍隊大院，以及文物古跡遺址等阻斷道路交通，形成斷頭路，是北京市中心城道路網規劃實施困難的先天原因。此外，道路網規劃實施也面臨以下瓶頸因素：

1）道路網建設資金渠道單一，總量不足。

城市快速路、主干路建設的主要資金來源為市級財政，次干路、支路建設的資金來源主要為區級財政，建設資金渠道單一，資金總量不足。據估算，道路用地的拆遷費用占道路建設資金的比例高達85%～90%，導致實際可用于新增道路建設的費用嚴重不足。例如，東城、西城區道路建設資金約為10億元·km-1，朝陽、海淀、豐臺、石景山等區的道路建設資金約為3.5億元·km-1，而中心城未實現規劃的道路超過2 600 km，道路網建設資金的總需求將超過1.0萬億元[7]。然而，北京市“十三五”時期可利用于包含道路、軌道交通、市政等的基礎設施投資總需求預期控制在1.2萬億元[8]。道路網建設資金嚴重短缺制約著城市道路網的規劃實施。

2）道路供地機制不暢，用地確權困難。

城市道路供地的主要形式包括建設主體承擔土地征收、開發項目建設單位代征道路用地等。前者主要由北京市首都公路發展集團有限公司、北京市公聯公司等道路建設主體進行道路用地地上物的拆遷和安置，但受拆遷安置費用低、細化政策不完善等現實因素的制約，例如，道路工程項目拆遷安置的補貼費用約為同等區位開發項目補貼費用的30%；針對無土地手續卻有房產證房屋、國有土地上無房產證房屋等不同的地上房屋產權與土地使用權交叉組合形式的拆遷安置細化政策不完善；房屋拆遷后變更道路用地權屬的程序煩瑣。這些因素使得道路用地確權困難。

后者主要由開發項目建設單位執行代征道路用地，并無償移交給政府職能部門。但由于代征道路用地的權屬管理不清晰，缺乏審核、驗收、移交、接管與臨時使用的細則，導致代征道路用地無人接收與監管、非法侵占后的拆遷騰退困難等亂象。同時，在代征道路用地的劃定層面，也存在局部道路劃定給多個代征單位分別實施代征半幅的情形，而道路建設時序與開發項目建設時序的不同步導致代征道路無法有序實施。

3）城市道路技術方案論證復雜，審批周期過長。

城市道路的審批管理是在符合政策法規要求的前提下，對城市道路規劃實施技術方案統籌論證以不斷優化和完善的過程。而城市道路規劃實施方案的形成是一項系統工程，不僅需要對道路方案的必要性、可行性與技術標準進行反復的研討論證，還需要統籌道路兩側用地類型與開發強度、道路地下空間的市政管線、道路地上空間要素與臨街建筑元素的融合、投資預算總額與技術經濟可行性分析等相關技術方案，也涉及投資收益政策、土地政策、環保政策、征地拆遷政策等對技術方案的影響，這些技術方案和政策法規之間相互關聯與制約。依據上述政策機制，技術方案的審批涉及發改、規劃、國土、住建、環保等多個部門(見圖3)，協調工作任務重、論證環節多，增加了道路審批管理的難度和復雜性，審批周期過長，一般達到3年時間。

表2 部分國際大都市道路網指標對比Tab.2 Roadway network indices in several international metropolitans

圖1 中心城道路網規劃實施情況Fig.1 Roadway network planning implementation within central district in Beijing

3 中心城道路網規劃實施政策機制

針對道路網規劃實施的問題和瓶頸，結合現行的法規與管理程序，著眼于城市道路規劃實施的全過程鏈條，以加快推進城市道路的規劃實施為目的，從實施機制、法規細則、審批流程等方面，提出北京市中心城道路網規劃實施的政策機制建議。

3.1 明晰部門職責，理順全過程協調實施機制

針對城市道路規劃實施過程中出現的權責不明確、存在管理“真空地帶”等現象，建議明確政府職能部門職責，理順道路用地、規劃、投資、建設、養護維修等全過程的協調實施機制。建議成立市級領導小組，統籌市、區兩級政府工作，由市主管領導牽頭，各區縣政府，市發改、財政、規劃、國土、住建、交通、市容市政、公安交通管理、環保等職能部門共同參與，并建立規劃統籌實施考核機制及評價指標體系。

1）財政與發改部門：代表市、區兩級政府設立規劃道路建設專項基金。

整合現有道路建設資金渠道，出臺專項基金使用辦法，用于征地拆遷，道路工程建設、沿線市政管線建設以及環境整治。同時，發改和交通部門應做好年度道路建設投資和建設計劃的匹配。

2）規劃部門：優化道路工程項目規劃審批流程，加強代征道路用地規劃管理。

規劃部門應優化道路工程項目審批流程，在規劃方案階段，引入設計方案論證，加強規劃與設計方案銜接，縮短前期方案研究周期，提高規劃管理效率；在方案設計階段，方案初步設計與施工設計同期審查，縮短設計方案研究周期。

同時，應改進代征道路用地劃定的管理辦法，建立代征道路用地信息平臺，并加強規劃監管的力度。在土地儲備前期整理階段，組織編制規劃實施單元的道路交通規劃實施方案，其中應明確道路等級、紅線、建設時序等；在控制性詳細規劃編制和審查階段，應依據上位規劃，并結合項目開發的強度、容積率等因素，進行道路網的加密研究和論證。

3）國土部門：理順道路用地的供地機制與政策，強化道路用地的權屬管理。

建議國土部門與區縣政府共同理順道路用地的供地機制與政策，完善征地過程中農民轉工轉居、拆遷政策，以及道路工程項目建設帶來的轉工轉居政策，優化道路工程項目拆遷補償標準，實現與周邊建設項目拆遷補償標準的統一。

此外，國土部門應強化道路用地的權屬管理，嚴格土地供應環節的道路用地預審和驗收，改進道路征地拆遷過程中涉及土地調整的工作方法，主動承擔道路工程涉及土地性質的調整工作，簡化道路工程建設帶來的土地權屬變更程序。對于代征道路用地的權屬管理，應實施全凈地出讓，完善和細化代征道路用地移交和接管細則，制定代征道路用地供應和臨時使用管理辦法。

4）住建部門：改進道路征地拆遷過程中涉及房屋權屬變更程序，強化代征道路用地的監督管理。

住建部門應簡化道路工程建設帶來的房屋權屬變更程序，強化房地產市場監督管理。同時，應強化代征道路用地的監督管理，在代征道路用地管理環節進一步加強與國土、規劃等部門的協調，強化房屋竣工驗收的監督管理，把守代征道路用地驗收的最后一道關，并加強對未移交代征道路用地的房地產企業的監督管理。

5）交通、市容市政與公安交通管理部門：聯合成立全市城市道路空間基礎設施管理統一平臺。

統籌道路空間范圍內市政管線、交通工程、路燈等各種公共資源的合理配置，組織編制城市道路建設計劃和負責城市道路綜合養護職責，統籌資金安排道路建設。其中交通部門應全過程參與代征道路用地的管理和驗收。

6）環保部門：修改道路工程環境影響評價內容及要求。

道路工程環境影響評價重點應體現在道路施工期間對周邊敏感建筑的影響評估和措施。而道路運營期間對周邊建筑的影響，在《中華人民共和國環境保護法》頒布之前由道路實施主體承擔，之后由建設項目主體承擔。

3.2 完善法規細則，提供規劃實施管理的法制依據

政策法規是各職能部門履行道路規劃實施職責的基本依據。根據上述全過程協調實施機制，依據《北京市城鄉規劃條例》、《北京市實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》、《北京市城市道路管理辦法》等法規辦法，著眼城市道路規劃實施全局，強化和完善從道路規劃、道路用地、道路建設資金、道路建設管理、道路養護維修等整體過程的政策和法規，為城市道路的規劃管理提供法制依據。應在道路規劃方面研究控制性詳細規劃審查階段道路網規劃的管理辦法；在道路用地方面研究道路用地的權屬管理細則與道路用地拆遷安置細則，以及研究制定代征道路用地移交、接管和臨時使用辦法；在道路建設資金方面研究道路建設專項基金使用和管理辦法；在道路建設管理方面研究道路空間設施協同實施與統一管理和使用細則；在道路養護維修方面強化針對各類型道路的驗收機制與接養管理辦法。

圖2 中心城現狀各等級道路實現情況Fig.2 Different types of roadway implementation within central district in Beijing

圖3 城市道路全周期審批流程Fig.3 Flowchart of urban roadway approval procedure

3.3 實施流程再造，縮短道路審批周期

依據現行的城市道路規劃實施審批管理機制，引入流程再造理念和方法，整合、優化和完善審批流程，探索并聯審批機制，定量化各環節和流程的審批時間，縮短審批周期。例如，在方案階段，探索初步設計與施工設計方案的合并審查程序和辦法；在市政管線手續階段，可利用構建的全市城市道路空間基礎設施管理統一平臺，統籌道路空間內各項公共資源的合理化配置；在驗收階段，實施各類型設施的綜合驗收，總體上量化和壓縮道路項目審批的周期。

4 結語

城市道路網的規劃實施是保障城市道路空間各要素正常運行的基本前提，其目的不僅是為機動車提供通行條件，更是為公共交通的優先通行創造路權保障，以及為步行和自行車出行提供友好的環境。本文針對城市道路規劃實施的問題和瓶頸，從實施機制、法規細則、審批流程等方面提出政策機制建議。然而城市道路的規劃實施受到多重因素的制約，環環相扣，需要多職能部門以及社會各界的通力協作與配合，任重而道遠。

[1]劉斌，張曉東，龔嫣，孔令錚，等.北京中心城城市道路網規劃[R].北京：北京市城市規劃設計研究院，2014.

[2]北京城市總體規劃交通專題規劃項目組.北京城市總體規劃(2004—2020年)(第三分冊)[R].北京：北京市人民政府，2005.

[3]北京城市總體規劃交通專題規劃項目組.北京城市總體規劃(2004—2020年)修編(階段成果)[R].北京：北京市城市規劃設計研究院，2015.

[4]劉龍勝，杜建華，張道海.軌道上的世界：東京都市圈城市和交通研究[M].北京：人民交通出版社，2013.Liu Longsheng,Du Jianhua,Zhang Daohai.City of Rail:Urban and Transport Research on Tokyo Metropolitan Area[M].Beijing:China Communication Press.

[5]New York State Division of the Budget.New York State Statistical Year Book 2014[M].New York:Office of Statistical Coordination,2015.

[6]上海市交通委員會.上海第五次綜合交通調查[R].上海：上海市交通委員會，2015.

[7]劉斌，張曉東，周嗣恩，龔嫣，等.關于“加快解決代征道路用地問題，推進城市道路規劃實施”的規劃對策與建議[R].北京：北京市城市規劃設計研究院，2015.

[8]北京北咨城市規劃設計研究院.“十三五”時期北京市提升基礎設施建設質量與重大項目布局研究(階段成果)[R].北京：北京市工程咨詢公司，2014.

Evaluating Roadway Network Implementation and Policy in Beijing Central District

Zhang Yaqin1,Zhou Sien2,Kong Lingzheng2,Gong Yan2,Zhang Xiaodong2
(1.Beijing Municipal Commission of Urban Planning,Beijing 100045,China;2.Beijing Municipal Institute of City Planning&Design,Beijing 100045,China)

Less than 50%of the planned roadway network in Beijing central district has been implemented,which is incompatible to the 10%of unimplemented overall planned land use development.This paper first analyzes Beijing central district roadway network development trend.By comparing the 2004 Beijing plans with several world-cities'roadway network schemes,this paper points out that even though the roadway network in Beijing central district has been optimized and improved,it is still insufficient in roadway mileage,density,functional,hierarchical structure and spatial distribution.By discussing the root causes of difficulties in roadway planning implementation,the paper identifies the bottlenecks such as the shortage of construction fund,difficulties in land ownership confirmation,long approval cycle,and etc.Based on existing specification and administration procedures,the paper proposes the changes in the roadway network implementation policies for Beijing central district in several aspects:improving the whole process of coordinated implementation mechanism,related specifications and approval procedure.

urban roadway;planning implementation;evaluation;policy mechanism;central district;whole process;Beijing

2016-05-09

北京市科技計劃項目“北京中心城城市道路網規劃”(PXM2014_084202_000057)

張亞芹(1966—)，女，高級工程師，委員，主要研究方向：城市交通規劃與管理。

E-mail:chhl@bjghw.gov.cn