論公眾參與立法的利弊與保障措施

徐福山　鄭澤南

摘 要 隨著公眾主體意識的覺醒和立法民主化理念的不斷發(fā)展，公民參與立法成為重要趨勢。一方面，公民參與立法體現(xiàn)了民主、平等的基本原則，有利于法律不斷完善，創(chuàng)造更加和諧的法治社會，使公民生活的方方面面都有法可依。另一方面，公民參與立法可能會出現(xiàn)弊端，比如民意泛濫之下的激情立法，人們對于立法的期望過高，希望通過立法這一單一手段解決社會發(fā)展過程中遇到的矛盾和問題。本文通過對公民參與立法的現(xiàn)狀、公民參與立法的利弊進(jìn)行大致的介紹和分析，提出公民參與立法的保障措施，希望能夠提高人們對公眾參與立法的理性認(rèn)識。

關(guān)鍵詞 公眾參與 立法 利弊

作者簡介：徐福山，中共長春市委黨校法學(xué)教研部，教師，副教授，研究方向：行政法學(xué)；鄭澤南，長春廣播電視大學(xué)，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.365

公眾參與又稱公民參與、公共參與，公眾參與立法的含義是說不特定的社會群體，包括自然人、法人和其他組織，依照法定程序通過法定方式參與規(guī)范性文件的創(chuàng)建、修改、補充、廢止，將民眾意愿或利益訴求通過立法形式轉(zhuǎn)變成行政決策，從而實現(xiàn)民眾對立法行為的全面監(jiān)督。建國初期，立法一直是以政府為主導(dǎo)，立法機關(guān)內(nèi)部閉門造車，更多的體現(xiàn)國家對人民的內(nèi)部管理，沒有體現(xiàn)公眾的主體地位和立法民主、平等的內(nèi)容。隨著建設(shè)有中國特色社會主義的不斷發(fā)展，人們的公眾主體意識不斷增強，平等、民主觀念也逐漸覺醒。原有的立法模式不適應(yīng)中國社會的發(fā)展，公民參與立法的呼聲越來越高。

一、我國公眾參與立法的現(xiàn)狀分析

（一）頒布《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》，規(guī)范和保障了公民參與立法的實踐

2000年及2001年，我國先后頒布了《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》，《立法》規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揚民主和體現(xiàn)人民意志，法律的本質(zhì)是人民意愿的表達(dá)，法律應(yīng)當(dāng)保障人民當(dāng)家做主的民主地位，為人民服務(wù)。

（二）公民主體意識不斷覺醒，人民文化水平不斷提高

隨著社會經(jīng)濟(jì)水平和文化水平的不斷發(fā)展，人民群眾的公民主體意識覺醒，參與民主理論和實踐的行為越來越成熟，角色也越來越重重要。公民參與立法提高了立法的民主、公平和合理性。

2011年4月25日，全國人大常委會頒布《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》，然后向全社會征集意見。這件事引起社會各界的廣泛關(guān)注，短短幾天收到各類意見超過23.7萬條。全國人大常委會根據(jù)意見反饋將個人所得稅起征點從3000元提到3500元。這件事說明公民的主體意識和參與意識都在不斷提高。

（三）公民參與立法的參與流于表面形式，反饋機制不健全

近年來，我國雖然改善了之前閉門造車、關(guān)門立法的情況，但是實際實踐中，有些政府機構(gòu)只是走表面過場，做表面工程，其實剝奪了公民的立法參與權(quán)，并沒有認(rèn)真負(fù)責(zé)的采集、歸納、總結(jié)并反饋公民提出的立法建議，沒有保證公民參與立法的實際效果，從而造成公民對法律的不信任，“立法不少，執(zhí)法不好”，公民參與的積極性備受打擊，出現(xiàn)“沉默的大多數(shù)”，對政府、對社會的信心大打折扣，進(jìn)而形成惡性循環(huán)，公民不積極參與立法，政府立法不能反映公民意見，公民不相信和遵守法律，法治社會的建立寸步難行。

（四）公民參與立法涉及的范圍不夠廣泛

目前我國的法制建設(shè)尚處于初級階段，公民的參政意識和權(quán)利意識都比較淡薄。立法活動中，高學(xué)歷、高校知識分子等參與較多，而相比之下，農(nóng)民和普通工薪階層的參與意識較弱，參與程度不高。

二、公民參與立法的利

公民參與立法是大勢所趨，是現(xiàn)實社會發(fā)展的需要，是推進(jìn)中國法制化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)。公民參與立法能夠改善我國目前立法質(zhì)量不高、各項法規(guī)之間存在矛盾沖突、立法機構(gòu)越權(quán)立法等各種問題，促進(jìn)法律法規(guī)的完善，滿足了人們對良好的法律社會的追求。

（一）有利于法律制度的完善

法律是對社會生活方方面面各種行為的規(guī)范和規(guī)定，而人民群眾則是社會生活的主體，是最接近社會現(xiàn)實的人。公民參與立法，正是將公民從社會生活中積累的經(jīng)驗、意見和建議通過法律化的形式表現(xiàn)出來，從而保障自己在社會生活中的切身利益。公民參與立法有利于改善專家、學(xué)者、高級知識分子閉門造車立法的現(xiàn)狀，讓法律更貼近社會現(xiàn)實狀況，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）促進(jìn)立法平等，提高立法質(zhì)量

立法的內(nèi)容和公民的切身利益息息相關(guān)，而對立法自由化的制衡便是公民參與立法。公民參與立法，能夠在整個立法過程中起到監(jiān)督作用，保證整個立法活動公平、公正、公開的進(jìn)行。

公民參與立法，即能保證絕大部分公民參與立法，所有階層、所有職業(yè)、所有群體都有權(quán)利和機會來表達(dá)自己的利益訴求，沒有文化和貧富之差，不存在歧視和等級之分，促進(jìn)了立法平等，使得法律能夠和民意相結(jié)合，而公民在參與立法的過程中也提高了自己的法律素養(yǎng)，相當(dāng)于一次全社會普法過程。由公民自己參與所制定的法律，更容易得到公民的理解和認(rèn)同，除了能夠熟知相關(guān)法律規(guī)定之外，更容易自愿去遵守相關(guān)法律規(guī)定，從而有利于社會的長治久安。

（三）有利于社會穩(wěn)定，推進(jìn)和諧社會的構(gòu)建

立法的過程實際上是一個國家、政府傾聽人民心聲的過程。公民通過參與立法的形式，表達(dá)自己的意見和利益訴求，而國家則通過立法參與這一形式，傾聽公眾對于國家各項政策的意見和建議。這是一個非常良好的信息傳達(dá)和信息反饋過程，使得政府能夠在立法過程中貫徹群眾路線，而公眾則行使了當(dāng)家做主的權(quán)利。

三、公民參與立法的弊端

然而凡事都有兩面性，隨著公民參與立法的作用越來越重要，其弊端和消極之處也越來越引起關(guān)注。因此，在公民參與立法的過程中，立法機關(guān)應(yīng)該注意揚長避短，發(fā)揮公民參與的好處，避免公民參與帶來的相關(guān)壞處，使得公民參與立法切實的發(fā)揮其作用。

（一）人們憧憬法治社會的到來，希望能夠通過立法消除所有社會矛盾，從而導(dǎo)致出現(xiàn)各種“激情立法言論”，缺乏真正理性的思考和認(rèn)識，盲目的想通過激情、熱血來消除社會目前存在的一系列矛盾

比如，因為人們對拐賣兒童的人販子的憤恨以及對失去孩子的父母的同情，要求對所有人販子判處死刑。

人民群眾因為事件造成的危害而涌起的激動而憤怒的感情，使得立法有民意泛濫的危險，人們的熱情和憤怒都極其一致，產(chǎn)生各種帶著強烈情感的建議，其實是一種集體情感的宣泄。這種情況下產(chǎn)生的立法，肯定是非常不理智的。

（二）法律的經(jīng)常性變更可能會引起公眾對法律的不信任，法律應(yīng)有的強制性效力消弱

亞里士多德曾指出：“如果輕易地對這種或那種法律常做這樣或者那樣的廢改，民眾守法的習(xí)性必須削減，而法律的威信也就跟著削弱了。”法律應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的、長久的，不能朝令夕改，總是變更的法律會讓人們無所適從，并且對法律產(chǎn)生不信任感，不利于國家的長治久安。

（三）公眾的素質(zhì)參差不齊，并不能全部理解法律內(nèi)容

因為公眾參與的范圍及其廣泛，這就意味著不能統(tǒng)一公民的素質(zhì)水平，這就導(dǎo)致公民提出的反饋意見五花八門，水平參差不齊。有些群體還會站在自己的立場出發(fā)，提出各種激情的立法建議。這就要求立法部門提高自身水平，提高獨立思考能力和鑒別能力，不可以匆忙立法，不能為了滿足公眾的情緒宣泄立法。

四、保障公民參與立法的各項措施及建議

公民參與立法具有非常重要的意義，當(dāng)代社會是和諧穩(wěn)定的社會，人民要求社會法治平等、民主，而我國公民參與立法的現(xiàn)狀又說明，推進(jìn)法治社會建設(shè)，促進(jìn)公民參與立法，保證立法質(zhì)量和立法平等是一個漫長的過程，各項措施和制度都需要去建立健全。

（一）創(chuàng)建信息交流平臺，提高公民參與積極性

創(chuàng)建信息交流平臺，通過電視、廣播、網(wǎng)站、微信公眾號、微博等多種宣傳手段，及時公開公布相關(guān)的立法活動，征求立法建議，向公民傳達(dá)立法的背景、內(nèi)容及其意義，保證公民的知情權(quán)和參與權(quán)切實有效的實施。公民只有通過媒介了解了立法活動的相關(guān)信息，才能提出針對性的意見和建議，并且可以通過平臺實時了解立法推進(jìn)情況和意見采納情況，真正的參與其中，提高積極性。同時，參與整個立法的過程中，又學(xué)到了相關(guān)的法律知識，提高了法律素養(yǎng)，有利于建立和諧穩(wěn)定的法治社會。政府和公民的及時溝通，能夠讓公民更加信賴政府，有益于政府提出各項利國利民的措施。

（二）拓展參與途徑，引導(dǎo)全民參與

立法參與權(quán)是公民的基本權(quán)利，也是建立良好的法律制度的重要保證。法律法規(guī)要代表人民群眾的利益，就得廣泛的征集和傾聽人民的意見，所以拓展參與途徑，建立多種多樣的覆蓋各個階層和各個地區(qū)的參與制度非常重要。以往的參與途徑有傳統(tǒng)的留言板、意見箱、民意調(diào)查、聽證會等形式，這些途徑的覆蓋范圍都比較小。我們可以學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，不斷拓展參與形式，例如引進(jìn)市民評審團(tuán)、創(chuàng)建公民論壇、成立專門的小組等。我國可以結(jié)合本身國情和實際情況，從中探索出新的參與方式。

（三）完善反饋機制，保證人民的參與得到切實回應(yīng)，保證公民參與立法的現(xiàn)實效果

公民參與立法是體現(xiàn)人民當(dāng)家做主地位的有效途徑，能夠增加公眾對自己參與國家各項建設(shè)的信心。因此，僅僅有表面形式上的聽證會或者意見征求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公民既然發(fā)出了自己的聲音，那么當(dāng)然是非常希望得到回應(yīng)。因此，必須建立完善反饋機制，將公民參與立法的結(jié)果落實到實處，防止立法權(quán)力的濫用，保證立法機關(guān)尊重公眾的參與。建立完善的反饋機制，能夠保證發(fā)出聲音和聲音得到回復(fù)，保證溝通的有效進(jìn)行，從而建立高質(zhì)量的立法機關(guān)和民眾之間的互動。

（四）立法機關(guān)不斷借鑒和學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，逐步建立健全完整的制度體系

建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的公眾參與立法途徑是一個長期的、不斷摸索的過程，是一個復(fù)雜、需要耐性的過程，不可能一蹴而就。因此，需要立法機關(guān)以不斷學(xué)習(xí)、不斷進(jìn)步的姿態(tài)去發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動、推進(jìn)各項政策的實施，從根源上重視民主、科學(xué)立法，杜絕立法過程中的敷衍、效率低下等各種行為。政府首先是一個遵守法治、重視法治的政府，才能引導(dǎo)人民去建立法治國家。

（五）公眾應(yīng)提高自身法律素養(yǎng)，積極、正確的形式公眾參與立法的權(quán)利

只有了解自身權(quán)利，才能夠正確行使自身權(quán)利。公眾應(yīng)該提高自身參與意識，積極主動的關(guān)注政府各項立法活動，不做“沉默的大多數(shù)”，積極主動的發(fā)出自己的聲音，促進(jìn)各項法律切實保證公民的利益。

五、結(jié)語

隨著我國民主和法治進(jìn)程的推進(jìn)，公眾參與立法的重要性越來越突出，而對公眾意見的收集和反饋也成為政府立法的一種必要途徑。公眾參與立法，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，保證各項社會活動按照社會秩序和法律要求順利進(jìn)行，對于發(fā)揮人民的主體作用，增強人們的主人翁意識也有非常重要的作用。雖然公民參與立法也有其弊端，但是這些弊端的存在并不能抹殺其可以帶來的利益。并且，隨著立法制度的不斷完善和立法過程的不斷規(guī)范，公眾法治素養(yǎng)的不斷提升，公眾參與立法的弊端會越來越小。立法機關(guān)應(yīng)該認(rèn)清當(dāng)前形勢，分析當(dāng)前現(xiàn)狀，做到揚長避短，制定良性的法律法規(guī)，保證公民參與立法的權(quán)利，貫徹群眾路線和依法治國的方針，構(gòu)建和諧、穩(wěn)定、長治久安的法治社會。

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