榮縣退耕還林面臨的困難及對策

曾小平

(四川省榮縣林業局　643100)

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榮縣退耕還林面臨的困難及對策

曾小平

(四川省榮縣林業局643100)

介紹榮縣(低山丘陵地區)退耕還林工程的現狀和成效，分析退耕還林工程實施過程中面臨的困難和存在的問題，并提出相應的對策和建議。

四川省榮縣；丘陵地區；退耕還林

退耕還林是新中國成立以來最大的林業生態環境建設項目，也是黨中央、國務院高度重視森林在環境治理和國土安全建設中的重要作用的體現，是實施森林生態效益補償的重要舉措之一。榮縣從2000年開始實施退耕還林，到2014年底，完成退耕造林5473 hm2、配套荒山造林9807 hm2、封山育林800 hm2，鞏固退耕還林成果專項建設10 300 hm2；林地面積、森林面積、森林覆蓋率分別達到5.57萬hm2、5.02萬hm2、34.3%。退耕還林面積涉及全縣27個鄉(鎮)231個村，惠及51 287家退耕農戶、189 986人，人均退耕286.67 m2。榮縣實施退耕還林工程后，取得了明顯的生態、經濟和社會效益[1]。

實施新一輪退耕還林，是黨中央、國務院作出的重大決策，是建設生態文明、改善生態環境、治理生態脆弱地區的一項生態修復工程。四川省榮縣作為典型的低山丘陵地區，其海拔較低，一般在250～600 m，相對高度差在50～200 m，坡度較緩，雨量較豐富，水土流失嚴重。實施新一輪退耕還林是改善生態環境、調整林業產業結構的一項重要措施[2]。本文針對多年來參與、實施、跟蹤調查榮縣(低山丘陵地區)退耕還林工程的基本情況,以及2015年榮縣新一輪退耕還林工程面臨的問題，分析退耕還林過程遇到的土地規劃不科學、符合退耕還林地塊零星分散、工作經費不足等困難，并提出相應建設性的對策與建議，以推動新一輪退耕還林的可持續發展。

1　榮縣新一輪退耕還林的現狀

1.1榮縣基本概況

榮縣地跨東經104°03′03″-104°40′15″、北緯29°08′41″至29°38′26″，位于長江上游、沱江、岷江水系之間，地勢西北高、東南低，海拔在320～600 m之間，屬典型的低山丘陵區，幅員面積16.05萬hm2，林地面積達55 655 hm2，人口70萬。全縣現有耕地面積6.6288萬 hm2，人均耕地950 m2。榮縣的土壤類型分為水稻土、紫色土、沖積土、黃壤土4個大類，pH值在5.5～8.0之間。屬中亞熱帶季風氣候區，氣候溫和，降雨充沛，但季節分配不均，春冬雨量稀少，夏秋雨量豐富。大陸性季風氣候顯著，四季分明。植被類型為亞熱帶常綠針闊混交林。

1.2新一輪退耕還林的現狀

2015年榮縣開始實施新一輪退耕還林任務。從已完成的退耕還林結果來看：一是退耕還林規模小，退耕面積為93.34 hm2，在旭陽鎮、鐵廠鎮、金花鄉等3個鄉鎮5個村實施，具體為旭陽鎮營造22.67 hm2珍貴用材林(楨楠)、鐵廠鎮營造44.00 hm2速生豐產工業原料林(巨桉)、金花鄉營造26.67 hm2特色經果林(核桃)。二是退耕還林作業小班涉及個數多、面積小。全縣共有退耕還林小班95個，涉及農戶687戶、1793人，小班平均面積9800 m2，面積為667 m2的小班就有13個。三是榮縣需退耕的坡度25°以上的耕地仍然較多。農戶仍在耕種這些脆弱的坡耕地，造成生態環境逐漸惡化、地力衰退、水土流失加劇，甚至引發山洪和地質災害發生，嚴重阻礙榮縣生態文明建設和社會經濟發展的步伐。

2　新一輪退耕還林存在的問題

2.1土地利用規劃不科學，落實地塊難

根據榮縣國土部門土地利用現狀圖和實地調查發現，榮縣的土地利用規劃不科學，85%以上生態脆弱的丘陵地區坡耕地被劃為基本農田，導致符合退耕還林的地塊少，落實地塊難度大[3]。通過退耕還林摸底調查，發現造成落實難的主要原因：一是符合退耕還林條件的地塊，有的農戶愿意退耕，有的不愿意，導致退耕地塊難于落實；二是大多數農戶認為退耕還林后會減少糧食補貼面積，從而減少收入，甚至有的地方沒種植農作物或其他作物同樣納入糧食直補面積，因此農戶覺得退不退耕都一樣；三是新一輪退耕還林政策嚴格，程序多、繁瑣，降低了農戶退耕積極性。

2.2符合退耕還林條件的地塊零星分散，退耕政策補助偏低，實施難度大

符合退耕還林條件的地塊零星分散、面積小，且主要分布在山區，交通不便、自然環境條件差，規劃實施較困難，實施后經營管理難度加大[4]。由于面積小、退耕規模小，退耕戶經濟效益不明顯，影響退耕戶的積極性，增大了退耕還林難度。

新一輪退耕還林每667 m2現金補助為1200元、種苗補助為300元，遠遠低于上一輪退耕糧食現金補助(生態林2840元、經濟林1775元、種苗補助50元)。

2.3造林樹種難選擇，難以形成規模效益

在選擇造林樹種上，由于退耕戶對林木樹種的選擇不夠專業，可能會造成選擇的樹種有的不適宜當地生長、有的經濟效益低[5]，難以形成“一村一品”產業化規模效益，農戶收益少，不利于鞏固退耕還林成果。

2.4農村勞動力缺乏，撂荒現象嚴重，造林難度加大

由于實施新一輪退耕還林的地方多在偏遠貧困低山丘陵區，基礎條件差，且大量年輕力壯的勞動力常年外出務工，加上一部分農戶遷移到城鎮等地，留在山區的人口多為老弱病殘，勞動力嚴重缺乏，導致大量的土地撂荒。因此，撂荒地即使按政策退耕，也無足夠的勞動力來造林和管護。

2.5實施退耕還林涉及多個部門，相互之間協調難度大

新一輪退耕還林工程建設需要多個部門共同參與，但各個部門的工作目標和重點不同，存在著許多矛盾和沖突，而退耕還林工程建設銜接多，僅憑林業部門來協調的工作難度大，相互之間易推諉，易引起工程滯后。

3　實施新一輪退耕還林的對策與建議

3.1加強組織領導、強化部門協作

一是縣、鄉(鎮)人民政府是新一輪退耕還林的責任主體，為了做好榮縣的退耕還林工程工作，縣、鄉(鎮)兩級政府要分別成立退耕還林領導小組專門具體負責。在實施工程中要形成主要領導主要抓、分管領導具體抓的工作機制。縣、鄉(鎮)政府要把退耕還林工程納入政府目標考核，層層簽訂責任書，明確各自的責任和義務，有序推進退耕還林工作。二是強化部門之間的協作，明確部門職責，相互協調。發展改革部門負責退耕還林的任務計劃、資金計劃等的綜合協調工作；國土資源部門落實退耕還林地塊，調整耕地性質等工作；林業、農業部門編制作業設計方案、組織指導造林工作、引導農戶樹種和檢查驗收工作；財政部門負責安排資金計劃、監管資金等工作[1]。只有各級有關部門之間加強協調配合，加強數據銜接，才能共同推進工程建設。

3.2加強政策宣傳，提高農戶退耕積極性

一是要全面理解新一輪退耕還林的各項政策精神實質，及時將新一輪退耕還林政策精神以會議、報紙、宣傳畫冊、培訓會等多種形式進行宣傳，讓農戶及時了解新一輪退耕還林的特點、目的和經濟效益，提高農戶退耕還林的積極性。二是尊重農民意愿，由農戶自己決定是否退耕、造林樹種，不能強制執行。三是根據低山丘陵地區的特點和產業規劃，引導退耕戶發展特色林業產業，充分發揮退耕還林的作用，增加農戶收益，提高農戶退耕積極性。四是及時宣傳退耕還林助農增收的先進典型事例，增強廣大干部和農戶退耕還林的信心。

3.3認真組織調查摸底，適當調整坡度25°以上非基本農田的范圍，擴大規模

一是認真組織好全縣土地情況的摸底調查，摸清耕地現狀，全面掌握坡耕地撂荒情況，及時弄清退耕農戶的真實意愿，按政策調整坡度25°以上的耕地范圍，擴大新一輪退耕還林的規模。截至2015年底，榮縣實有耕地66 288.95 hm2，基本農田56 959.6587 hm2(其中坡度25°以上陡坡耕地基本農田為1036 hm2)，上級下達給榮縣基本農田保有量不少于55 408 hm2。根據國家的有關要求，按集中成片的原則，經過實地調查摸底，遵循農戶意愿，依照法定程序將坡度25°以上耕地基本農田1036 hm2上報省政府調減為非基本農田，以此擴大榮縣退耕還林規模，減少退耕地塊分散的問題，形成規模效益。

二是全面宣傳新一輪退耕還林的政策和目的，引導符合退耕還林范圍的農戶積極自愿退耕，整塊推進，形成規模，減少鄰里因退耕還林而產生生產之間的矛盾。

三是積極引導生態脆弱、人煙稀少、偏遠貧困地區生態移民工作，為擴大新一輪退耕規模創造條件。

3.4提高政策補助標準，加強項目整合，提高退耕農戶的積極性

一是建議政府適當提高退耕還林政策補助標準和補助年限；或者不減少退耕戶的糧食補貼面積；或者地方政府配套一定的補助資金。使得退耕戶的退耕收益優于種植農業產品的收入，調動農戶自愿退耕的積極性。

二是加強項目之間的整合，統一規劃，統一實施，增強退耕成果。退耕還林要結合農業產業結構調整，繼續發展退耕還林后續優勢產業，鼓勵退耕經營者發展多種林下經濟、生態休閑鄉村旅游等產業形式，增加退耕農戶的收入，鞏固退耕還林成果。

三是及時將符合公益林標準的退耕還林地，全部納入森林生態效益補償范圍；地方政府財力充足的地方，可以配套一定的生態資金補貼退耕農戶，增加退耕還林補助，維護退耕農戶的生計，讓退耕還林成果達到“退得下、穩得住、不反彈”的效果，增強農戶退耕還林的信心。

3.5科學強化樹種選擇，確保苗木質量

林業、農業部門要加強對退耕地立地條件的調查，加強科學技術指導，按照適地適樹的原則，結合市場的需要，引導退耕戶選擇適宜的造林樹種。根據榮縣立地條件的不同，在生態條件脆弱地方宜選擇生態樹種；在生態條件好的地方可以結合產業發展需要，引導農戶選擇經濟價值高的樹種，增加農戶的收入，鞏固退耕還林成果。

林業、農業部門要加強苗木的監管，全程監督苗木的調運過程，按有關苗木質量標準嚴格進行驗收，確保苗木質量。

3.6積極引入社會資本參與退耕還林，提高退耕還林成效

在退耕還林區域，鼓勵引入社會資本以轉包、轉讓、出租、土地入股等形式來參與退耕還林工程[5]，積極為社會資本創造有利的條件和提供優惠政策。社會資本參與退耕工程的好處有：一是社會資本有充足的資金，能夠彌補國家政策補助的不足，解決退耕還林的前期投入；二是社會資本有豐富的科學技術，能夠提高造林質量和成效；三是社會資本能夠提供充足的勞動力，緩解農村勞動力不足的問題，還能提供當地一部分退耕戶就業的機會，增加務工收入；四是社會資本能夠形成“一村一品”規模效益，增加退耕戶的收益，帶動地方產業蓬勃發展；五是社會資本經營管理比較完善，能夠解決“重造林、輕管理”的現象，提高退耕還林成效[6]。

社會資本的介入，大大地促進了生態、經濟、社會效益的發展。在榮縣2015年退耕還林中主要采取了以下兩種方式引入社會資本參與退耕還林工作：一是金花鄉、旭陽鎮等鄉鎮的退耕戶以土地入股的方式加入專業合作社，由專業合作社完成退耕地種苗的采購、造林、管護，收益后按4∶6的比例與專業合作社分成，退耕戶享受專項補助，專業合作社享受種苗補助。二是鐵廠鎮、長山鎮等鄉鎮的退耕戶把土地流轉給公司、造林大戶等，由公司、造林大戶對退耕還林地進行科學造林、管護、經營，退耕農戶通過土地轉讓資金和退耕補助，以及務工收入來增加收益。這些方式在前一輪退耕還林及森林資源經營過程中取得了成功，退耕戶(林農)與公司(業主)都獲得了較高的經濟效益，促進了榮縣森林生態、經濟、社會效益的發展。 到現在為止，榮縣現已發展造林大戶26戶、家庭林場19戶、林業專業合作社11個、鄉村生態旅游13處。

4　結　語

實施新一輪退耕還林，是改善人居生態環境、惠農增收、治理水土流失的一項生態修復工程。退耕還林不僅能改善榮縣的生態環境和土壤活力，顯著增加森林面積，還能增加農民收入。由于榮縣的地理位置獨特，在這種情況下，要認真總結適合低山丘陵地區退耕還林中的經營模式，宣傳新一輪退耕還林的政策，提高農戶退耕還林的積極性，合理調整坡度25°以上的非基本農田的范圍，加大新一輪退耕還林規模地塊，結合當地的工程項目建設，整合資源，在林業新常態下鞏固新一輪退耕還林成果，增加榮縣的森林資源，提高榮縣的森林覆蓋率，促進榮縣的生態、經濟、社會效益可持續發展。

[1]牛煥瓊.云南省新一輪退耕還林工程項目存在的問題及對策[J].現代農業科技.2015(20)：144-146.

[2] 四川省政府辦公廳.四川省人民政府辦公廳關于實施新一輪退耕還林還草的意見[EB/OL].(2015-01-12)[2015-12-16].http：//www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2015/1/16/10323887.shtml.

[3] 張坤.新一輪退耕還林政策實施中存在的問題及其政策建議[J].林業經濟.2016(03)：52-58.

[4]李世昌.紅河縣實施新一輪退耕還林工程的對策與建議[J].綠色科技.2014(6)：101-102.

[5]王成棟.新一輪退耕還林破解三大難題[N/OL].四川日報.2015-12-08(11)[2015-12-08] http：//sichuan.scol.com.cn/dwzw/201512/54179615.html.

[6]金慧莉.社會資金投入林業的現狀分析與對策.綠色財會[J].2007(9)：9-10.

(責任編輯：黃金澤)

Difficulties and countermeasures of returning farmland to forest in Rongxian

ZENG Xiao-ping

(RongxianForestryBureau,SichuanProvince643100)

This paper introduces the present situation and achievements of returning farmland to forest project in Rongxian (low hill region), analyzes the difficulties and existing problems in the process of implementing the project of returning farmland to forest, and puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Rongxian of Sichuan Province; hilly region; returning farmland to forest

2016-02-20

曾小平，男，1973年生，林業工程師。

10.13651/j.cnki.fjnykj.2016.03.030