開原市集體林權制度改革存在的問題及其解決對策

羅偉娟

(開原市林業局，遼寧 鐵嶺 112300)

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開原市集體林權制度改革存在的問題及其解決對策

羅偉娟

(開原市林業局，遼寧 鐵嶺 112300)

分析了開原市集體林權制度改革現狀，從中總結出存在問題并對產生原因進行分析，最后提出解決對策，能夠為開原市林業產業又好又快發展提供科學依據。

開原市；林權改革；問題對策

集體林權制度改革是深化農村改革的重要內容，本著“均山、均股、均利”原則，落實林地權屬，達到了產權明晰、經營主體到位、責權利劃分明確的效果。調動了林農愛林、護林積極性，促進了林業產業發展和農民增收。

1　開原市集體林權制度改革現狀

開原市總面積28.27萬hm2，林業用地面積14.39萬hm2，集體林面積12.87萬hm2，參改面積12.49萬hm2，轄21個鄉鎮街，189個村民組，農業人口43.5萬人。本著“均山、均股、均利”原則，基本上落實了林地權屬，截至目前，全面完成了11.89萬hm2的集體林主體改革，主體改革確權率達98%，簽訂林業承包合同10.87萬份，發放林權證4.88萬冊，達到了“山定權、樹定根、人定心”的目標。

2　現存問題及原因分析

2.1小開荒清退不徹底

年年清荒年年有，小開荒現象屢禁不止。出現這種現象的原因主要有：(1)原有開荒地逐年擴邊展延，開荒面積逐年增加；(2)利益驅動，山區鄉鎮人多地少，勞動力相對過剩，為謀求出路，私自開荒；(3)鄉鎮重罰輕退思想嚴重，清荒罰款增加財政收入；(4)打擊力度小，刑事立案法律依據不足。

2.2自留山現存問題

主要表現在：自留山面積不實，多數自留山存在使用面積與登記面積不符，使用面積大于登記面積的現象。自留山劃分多年后界限不清。劃分自留山時將天然次生林劃入自留山范圍內，個別村、組將個人自留山當作荒山承包給他人經營。

2.3林權登記發證問題

表現在面積不準、樹種、樹齡不符、四至不清等。分析原因：一是林改時間緊，任務量大，工作人員少，現地勘測不認真；二是林業站業務人員水平不高，工作中有疏漏情況；三是沒有到現地實測。

2.4林改檔案材料不規范，合同不完善

表現在林改檔案沒有專人管理，上報材料不規范。林業承包合同不完善，建檔、變更不及時，導致檔案與現狀脫節。

2.5部分鄉鎮、村對林改的認識不足

少部分村林改的主體任務還沒有完成，沒有分林到戶，個別村組握著林子不分也不賣，林改進度遲緩。林改后有部分群眾對林權登記發證意義認識不足，辦證不積極，林改合同簽訂后不及時辦理登記發證手續，影響公益林補助到戶；影響征占林地申報和補償；影響林權流轉；給調查處理林權糾紛帶來很大困難。林改后村民自主經營的少，對外承包、流轉的多。有些村組利用林改變賣森林資源來解決村級債務，甚至簽訂一些不規范的林業承包合同、林權流轉合同，存在暗箱操作、弄虛作假現象，造成集體森林資產流失。

2.6鄉鎮處理糾紛的能力不強、態度不夠積極

鄉鎮人民政府對接待林業上訪和處理林權糾紛問題沒有做到盡職盡責，按森林法的規定：個人與個人、個人與單位之間的糾紛由鄉鎮人民政府調查處理。但是現在對于林權糾紛上訪案件鄉鎮解決的不多，基本上往市里推，大量的矛盾糾紛不能及時化解和處理，當事人意見大，造成越級上訪。

3　解決辦法及對策

3.1加大對毀林開墾和山荒復種行為的打擊力度

(1)加強領導，明確目標，落實責任。成立以市長任組長的清退小開荒工作領導小組，各部門領導包鄉，機關干部包村，一包到底，責任落實到人。

(2)做好調查摸底工作。林業局抽調人員，采取農戶主動申報和現地調查相結合的辦法，調查摸底，掌握實際情況，對每個溝岔，進行詳細認真的清查，并與農戶簽訂了退耕保證書，同時各鄉、鎮、街建立清退小開荒臺賬，以農戶為單位，逐組、逐村落實，村組清退下來的小開荒實行張榜公布，并設立舉報電話、舉報箱。

(3)依法治理，嚴厲打擊非法占用林地行為。各包鄉領導和包村機關干部積極督導各鄉、鎮、街政府，加強退荒還林工作，以鄉政府為主體，森林公安分局和林業稽查隊積極配合，采取強有力措施，依據《森林法》及其他有關的法律法規，嚴格辦案。對不聽勸阻，一意孤行，繼續非法占用林地，肆意開荒的農戶，從嚴處罰，給予嚴厲打擊，不降低處罰標準，該罰則罰，該拘則拘，決不手軟。對情節嚴重的，依法查處，追究刑事責任，堅決遏制非法侵占林地，隨意開荒現象，做到“有一戶處理一戶，有一塊處理一塊，不漏掉一人，不放過一處”。

3.2實行多種形式治理和經營政策

自留山的問題原則上要尊重歷史、面對現實、有利于林業生產，有利于林業發展。自留山地權歸集體，使用權歸自留山主人長期無償使用，可以繼承，可以轉讓。依法采伐，經營產品處理自主，鄉村集體經濟組織不得隨意收回。自留山換發林權證時要掌握好政策，處理好自留山面積、樹木歸屬等現實問題，避免再次發生林權糾紛現象。堅持維持自留山現狀，今后不做調整。自留山上嚴禁搞非林業建設，情節嚴重的要嚴厲打擊。

(1)對林業“三定”時期劃給農村村民的自留山，應予以承認，并進行登記發證。這次登記發證前，已經調整的自留山，由縣級以上人民政府確認后，予以登記發證。今后自留山不得重新調整。

(2)自留山的林地所有權歸村民組所有，自留山使用權的繼承權應限定在本村民組內，并限期按法定程序辦理繼承手續，憑繼承手續，進行登記發證；被繼承人死亡，本組內無法定繼承人或全戶遷出的，自留山使用權由集體經濟組織收回。自留山上的林木可以繼承、轉讓，憑繼承、轉讓手續登記發證。

(3)自留山登記發證以原《林權證》的四至為準，實際面積與原《林權證》面積不符的按實測面積登記。

3.3全面完善林改建檔管理工作

(1)在林改工作中市鄉兩級黨委、政府高度重視，堅持做到主要領導親自抓，將林改納入年度考核目標，建立了市、鄉、村三級林改目標管理責任制，層層簽訂責任狀，成立了以市長、主管副市長為領導、各相關部門領導參加的林改領導小組及辦事機構，下發了《開原市集體林權制度改革工作實施方案》，加大宣傳力度，印發了5 400份林改宣傳冊和300本林改政策匯編及11萬張《致農民朋友一封信》。在工作中市政府領導小組多次召開工作會、現場會，解決工作中遇到的實際問題，定期下發工作情況簡報，推動林改工作扎實順利地進行。

(2)市政府投資35萬元建成了一個307 m2的林業綜合管理服務中心，中心設立林權登記、林權流轉、森林資源資產評估、林權抵押貸款、森林保險、林權糾紛調處、林業科技信息服務、林業法律政策咨詢等8個窗口，17名工作人員每天著裝上崗，為林農熱情服務。

林改確權后，林權到戶、產權明晰，林農的生產積極性高漲、法律意識增強。為方便林農辦理林權證，按照林權登記發證程序，我們在服務中心專門設立林權登記發證窗口，實行了一站式服務，做到方便、快捷、林農滿意。

(3)林權制度主體改革完成后，全市重點抓林改檔案的建設，為21個鄉鎮配備標準林改檔案柜68個，各鄉鎮設立專門檔案室，配備專職檔案員，在先行試點的基礎上，召開兩次全市現場會，聘請省市檔案管理專家對鄉鎮專職檔案人員進行培訓，使檔案管理規范化、標準化。

3.4積極調處林權糾紛

在林權到戶后，林農的法律意識增強，林業產業效益明顯，致使一些歷史遺留問題突顯出來，影響了林業發展，相關的林業糾紛也有所增加。為了解決這些糾紛問題，市政府成立了由相關部門領導組成的處理林權糾紛領導小組，聘請有資歷的林業、土地專家專門負責接待和處理工作，對于歷史遺留下來的老大難問題均已解決，對于新出現的一些林業糾紛問題我們會同市政府法制辦、法院、信訪局等有關部門按照不同糾紛類型采取不同的辦法，及時調查處理。幾年來處理林權糾紛案件231起，糾紛調處率98%。

1005-5215(2016)09-0086-02

2016-07-27

羅偉娟(1966-)，女，遼寧開原人，大專，工程師，主要從事林業資源管理工作，Email：kylyjfbd@163.com

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10.13601/j.issn.1005-5215.2016.09.032