缺陷產品召回制度發(fā)展的新特征

■文/何云福

缺陷產品召回制度發(fā)展的新特征

■文/何云福

缺陷產品召回原本是一項國際通行的制度，從2004年起，我國以汽車類產品作為切入點實施產品召回制度，隨后出臺了兒童玩具召回規(guī)定，2012年國務院又發(fā)布了缺陷汽車產品召回的行政法規(guī)，缺陷產品召回在實踐中取得了較好成效，促使生產者高度重視和不斷提高產品質量，對維護產品質量安全發(fā)揮了重要作用。國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局最新發(fā)布了《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》及《缺陷消費品召回管理辦法》自2016年1月起實施，這標志著缺陷產品召回制度進入一個新的發(fā)展階段，并且呈現(xiàn)出新的特征。

2016年，缺陷產品召回制度的發(fā)展有了新的飛躍。2015年底發(fā)布的《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）作為《條例》的細化規(guī)章，于2016年1月1日起正式實施，同時廢止了《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》。另外，國家質檢總局又發(fā)布了《缺陷消費品召回管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），也是2016年1月1日起正式實施。筆者認為，《實施辦法》以及《管理辦法》的實施，使缺陷產品召回制度更加豐富、完整，呈現(xiàn)出新時期新的特征。

召回監(jiān)督管理呈現(xiàn)多層級

《管理辦法》與《條例》、《實施辦法》規(guī)定不同。《條例》、《實施辦法》規(guī)定召回組織管理工作以國家質檢總局為主，可以委托省級質檢部門承擔召回監(jiān)督管理的部分工作。《管理辦法》將召回監(jiān)督管理工作職責按層級細分，明確規(guī)定，質檢總局負責全國消費品召回工作的指導、協(xié)調、監(jiān)督等工作。省級質檢部門按照職責分工負責本轄區(qū)內消費品召回監(jiān)督管理工作，如信息管理、缺陷調查、通知生產者實施召回、責令生產者實施召回、發(fā)布消費預警、對召回實施情況進行監(jiān)督等。《管理辦法》還將監(jiān)管職責擴展到省級以下產品質量監(jiān)督部門，也就是說根據省級質檢部門的要求，省級以下產品質量監(jiān)督部門也承擔消費品召回監(jiān)督管理的部分工作，如可能涉及消費品缺陷的信息上報、按照省級質檢部門的要求，對生產者召回實施情況進行監(jiān)督等。可見，除汽車等特定產品領域，實行國家質檢總局負責召回監(jiān)督管理工作的監(jiān)管模式，其他的消費品均在缺陷產品召回工作中注重發(fā)揮基層監(jiān)管的作用，將監(jiān)管責任落實到基層。

“缺陷”的界限逐漸明確

分別對照缺陷產品召回相關規(guī)定中“缺陷”的定義，目前缺陷產品的含義已與通說一致。一般認為，產生缺陷產品的原因可以分為三類：設計缺陷、制造缺陷、指示缺陷，又稱警示缺陷。設計缺陷，指產品在設計上存在著不安全、不合理的因素，例如結構設置不合理，設計選材不適當，沒有設計必要的安全保護裝置等；制造缺陷，指在產品加工、制造、裝配過程中，因不符合加工工藝要求，沒有完善的控制檢驗手段，致使產品存在不安全的因素；指示缺陷，又稱警示缺陷，指在產品的警示說明上或者在產品使用標識上未能清楚地告知使用人應當注意的使用方法，以及應當引起注意的事項，或者產品使用了不真實不適當，甚至虛假的說明，致使他人受到損害。《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》只明確了設計缺陷和制造缺陷，已被《條例》修改為“設計、制造、標識缺陷”三類。《管理辦法》更加明確規(guī)定了“設計、制造、警示標識”等原因導致的缺陷。此外，《條例》、《管理辦法》中“缺陷”的內涵嚴格遵守《產品質量法》規(guī)定，分為“不符合標準的缺陷”和“不合理危險的缺陷”兩個方面，即包括了“不符合國家標準、行業(yè)標準中保障人身、財產安全要求”，又包括了“其他危及人身、財產安全的不合理的危險”，擴大了缺陷的范疇。“不合理危險的缺陷”還包括“發(fā)展缺陷”，通常是產品在投入流通時的科學技術水平無法發(fā)現(xiàn)而后來又被證明確實存在的缺陷，即科學上不能發(fā)現(xiàn)的缺陷。將“發(fā)展缺陷”納入召回的范疇，體現(xiàn)著對消費者權益的保護傾向。同時，依據《產品質量法》規(guī)定，生產者能夠證明有上述缺陷的，不承擔賠償責任，這就兼顧了生產者與消費者權益的平衡，達到法律公正的目的。

召回主體的確定

《實施辦法》強調了汽車產品生產者是缺陷汽車產品的召回主體。《管理辦法》也規(guī)定了，生產者是缺陷消費品的召回主體。消費品存在缺陷的，生產者應當依照規(guī)定實施召回。這些規(guī)定直接在條文中明確，強化了生產者作為召回主體的責任，同時也說明我國缺陷產品召回制度中，“生產者召回”是最為基礎的召回方式，包括了兩者基本情形，第一種是生產者獲知消費品可能存在缺陷的，組織調查分析，確認消費品存在缺陷的，實施召回；第二種是監(jiān)管部門實施缺陷調查后，發(fā)現(xiàn)缺陷的，通知生產者，生產者按照通知實施召回。在“生產者召回”的基礎上，監(jiān)管部門可以“責令召回”，即監(jiān)管部門通知生產者實施召回而生產者不按要求召回的，監(jiān)管部門責令生產者實施召回。“責令召回”是對“生產者召回”的有力保障，雖然實踐中發(fā)生不多，但是“責令召回”的制度設計，增強了缺陷產品召回制度整體的威懾力。

召回程序日臻嚴密

《實施辦法》以及《管理辦法》進一步將缺陷產品召回實施的三個環(huán)節(jié)，即“信息管理、缺陷調查及實施召回”擴展為四個環(huán)節(jié)，即“信息管理、缺陷調查、實施召回及發(fā)布預警”。“信息管理”是缺陷產品信息收集匯總、分析處理的過程，是發(fā)現(xiàn)產品缺陷的工作基礎。“缺陷調查”一方面是對生產者開展調查分析情況的補充，另一方面監(jiān)管部門也可以直接啟動缺陷調查。“實施召回”包括上文所述的“生產者召回”和“責令召回”，還包括了對召回實施情況進行監(jiān)督。《管理辦法》新增加的“發(fā)布預警”，強調了監(jiān)管部門不能實施召回的，向社會發(fā)布風險預警、消費預警信息，體現(xiàn)制度的完備性，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，對于預防和降低風險有著積極作用，對維護消費者權益目的的實現(xiàn)具有突出意義。此外，《實施辦法》針對汽車產品缺陷調查的特殊性，監(jiān)管部門可以對零部件生產者實施缺陷調查，提高了調查取證的實際效果。

確立新型召回管理模式

消費品召回施行以信息系統(tǒng)為支撐的新型召回管理模式，依據《管理辦法》第九條規(guī)定，缺陷消費品信息收集、分析、處理，缺陷消費品信息和召回信息發(fā)布，信息的共享、報送和通報都要通過缺陷消費品召回信息系統(tǒng)。具體來講，生產者實施召回時，不論是針對進口產品還是國產產品，不論是主動召回還是責令召回，均應通過該信息系統(tǒng)備案召回計劃。省級質檢部門通過該信息系統(tǒng)向質檢總局報告的內容包括通知生產者開展調查分析情況、啟動缺陷調查情況、缺陷調查報告、通知生產者實施召回情況、對生產者異議的認定情況、生產者備案的召回計劃等。消費品召回以信息系統(tǒng)做支撐，實現(xiàn)生產者與監(jiān)管部門、監(jiān)管部門內部之間的信息交流和共享，形成工作聯(lián)動，提高工作效率，也便于召回信息公開提供支撐。

以目錄管理方式有序進行

《管理辦法》對召回范圍實施目錄管理制度，首先從兒童用品和家用電子電器產品開始實施，積極穩(wěn)妥地擴大召回產品的范圍，對涉及人身安全的各種有缺陷的消費類產品進行召回。召回不是對違法行為的處罰，不是對企業(yè)生產產品質量的直接判定，實施召回可以最大程度地消除大量的缺陷產品存在的安全隱患，從而直接避免缺陷進一步發(fā)生及所帶來的更多人身、財產損害，維護了公眾利益。同時還可以將已發(fā)生的損害控制在最小范圍和程度內，幫助企業(yè)最大程度地減少產品責任賠償費用，從而直接有利于企業(yè)發(fā)展。總之，逐步擴大消費品召回的范圍，這既有利于維護消費者利益，也有助于企業(yè)提升質量競爭力。

（作者單位：上海市質量技術監(jiān)督局）

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我國缺陷產品召回制度的發(fā)展

自2004年實施缺陷產品召回制度以來，缺陷產品召回相關規(guī)定不斷豐富和完善，法制不斷健全，強調了企業(yè)的主體責任，更加注重了召回制度的多方配合，逐步突出問題產品信息公開化透明化，取得了一系列的成效。

從缺陷產品召回制度的法律依據分析，《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《侵權責任法》等法律法規(guī)都規(guī)定了缺陷產品及其處理，如《產品質量法》第十三條、第二十六條的規(guī)定，明確要求產品質量應當不存在危及人身、財產安全的不合理的危險；《消費者權益保護法》第十九條、第三十三條等規(guī)定了經營者提供的商品或者服務存在缺陷，有危及人身、財產安全危險的，應當采取召回等措施；《侵權責任法》第四十六條規(guī)定了產品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產者、銷售者應當及時采取召回等補救措施；《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第九條規(guī)定了對產品存在安全隱患的召回措施。但是這些法律法規(guī)規(guī)定都比較原則、籠統(tǒng)，實踐操作性較差。

因而，行政監(jiān)管部門制定了一系列缺陷產品召回相配套的規(guī)定，明確、細化缺陷產品召回要求。2004年3月15日，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家發(fā)展和改革委員會、商務部、海關總署聯(lián)合制定發(fā)布了《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》，2004年10月1日起開始實施。這是以缺陷汽車產品為試點首次實施召回制度。相配套的規(guī)定有《缺陷汽車產品召回信息系統(tǒng)管理辦法》《缺陷汽車產品召回專家?guī)旖⑴c管理辦法》《缺陷汽車產品調查和認定實施辦法》和《缺陷汽車產品檢測與實驗監(jiān)督管理辦法》。可以說，《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》的發(fā)布掀開了缺陷產品召回制度在具體領域實施的新篇章。

2007年國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《兒童玩具召回管理規(guī)定》（總局令第101號），為規(guī)范兒童玩具的召回活動提供了制度保障，并且在實踐中形成了缺陷產品召回按照產品類型逐步推廣實施的制度模式。此后，國家質檢總局還印發(fā)了《兒童玩具召回信息與風險評估管理辦法》，科學、有序推進兒童玩具的缺陷調查和風險評估等工作。

2012年《缺陷汽車產品召回管理條例》（以下簡稱《條例》）的發(fā)布，是缺陷產品召回制度發(fā)展的里程碑，《條例》突破了缺陷汽車召回立法層級低的限制，將部門規(guī)章上升為行政法規(guī)，有效地促進了召回制度的實施。《條例》自2013年1月1日起施行，在召回程序、監(jiān)管措施等方面進一步完善，加大了處罰力度，增強威懾力，有效促使生產者履行缺陷汽車產品的召回責任。