關于行政許可容缺受理制度在法律層面上的思考

■文/李興正

關于行政許可容缺受理制度在法律層面上的思考

■文/李興正

當前，我國正在著手推進深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變。自2014年5月份以來，為方便申請人辦理行政許可，提升行政審批效率，破解“群眾辦事難、審批效率低”的難題，江蘇省泰州市質監局推出了行政許可容缺受理（以下簡稱容缺受理）新模式，受到了申請人的普遍好評和社會上的廣泛關注。那么，如何定義容缺受理，容缺受理是否符合法律規定，容缺受理應當遵循哪些原則和程序，實施容缺受理應當注意哪些方面？面對上述問題，筆者從法律層面上對容缺受理制度進行了一些思考和探索。

容缺受理的概念和特點

一、容缺受理的概念

容缺受理是指行政機關在申請人主要申請材料齊全、符合法定形式且作出書面承諾的情況下，容許申請人次要申請材料有欠缺，先予受理并進行審查的行為。

主要申請材料是指能夠證明具備行政許可基本條件的材料，是行政機關啟動行政許可審查程序的必要材料。例如，特種設備作業人員資格許可和計量檢定員資格核準中的考核合格證明，屬于主要申請材料。

次要申請材料是指主要申請材料以外的材料，是行政機關作出行政許可決定的必要材料。例如，申請人的學歷證明復印件、身份證明復印件、照片以及管理制度等，屬于次要申請材料。次要申請材料還應當具有一個條件，就是申請人可以在規定的時間內補齊，否則即使申請人作出承諾，也是一句空話。

次要申請材料有欠缺是指次要申請材料不齊全或者不符合法定形式。

二、容缺受理的特點

1、容缺受理是受理

關于容缺受理是不是受理，在實踐中有兩種觀點。一種觀點認為容缺受理不是受理，它只是行政機關一次性告知補正材料和先行審查并行的做法，當申請人未按規定提供補正材料時，由申請人將申請材料取回，行政許可程序并未在法律層面上啟動；一種觀點認為容缺受理就是受理，一旦實施容缺受理，就啟動了行政許可審查程序，必須遵守《中華人民共和國行政許可法》的相關規定。筆者贊成第二種觀點，將容缺受理界定為受理，這樣更加方便申請人，也更加規范行政許可行為。

2、實施容缺受理有一定的條件

并不是所有的情況下都適用容缺受理。當主要申請材料不齊全或者不符合法定形式時，行政機關就沒有啟動行政許可審查程序的必要，比方說，如果申請人提供不出特種設備作業人員考核合格證明，就不需要啟動特種設備作業人員資格許可審查程序，否則就是浪費行政資源。只有當主要申請材料齊全且符合法定形式時，行政許可才有了可行性，實施容缺受理才會有意義。

3、實施容缺受理有一個前提

實施容缺受理，是基于對申請人的信任，需要申請人的配合，申請人應當書面承諾在規定的時限內補齊所缺材料。如果申請人不愿作出書面承諾，不愿提供相關資料，行政機關就不應當實施容缺受理。

容缺受理的合法性論證

《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第一款第（五）項規定，“申請事項屬于本行政機關職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理行政許可申請。”該條款第（四）項同時規定，“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。”

從上述規定中可以看出，受理行政許可申請，原則上要求申請材料齊全、符合法定形式，但是，也有申請材料不齊全或者不符合法定形式“即為受理”的例外，即在行政機關逾期不告知申請人時，自收到申請材料之日起“即為受理”，從而啟動了行政許可審查程序。上述規定為容缺受理的合法性找到了法律上的支撐。

容缺受理與“即為受理”都是行政機關在申請材料不齊全或者不符合法定形式的情況進行了受理，但兩者之間區別很大。一是動機不同，前者是為了方便申請人、提升行政審批效率而作出的主動受理行為，后者屬于被動受理；二是對申請材料的要求不同，前者只是在次要申請材料有欠缺時予以受理，后者則無主要申請材料和次要申請材料之分，即使主要申請材料有欠缺，行政機關也應當受理；三是形式不同，前者應當作出《行政許可受理通知書》，而后者無需作出；四是受理時間的計算方法不同，前者受理時間為作出受理決定的時間，后者受理時間為收到申請材料的時間；五是結果不同，一般來說，前者作出準予許可決定的可能性大于后者。

綜上所述，容缺受理符合我國相關法律規定。

容缺受理的原則和程序

一、容缺受理的原則

容缺受理制度是對傳統行政許可理論的一次突破，是行政許可工作中一個創新。容缺受理應當遵循著以下原則：

1、依法許可原則

容缺受理，要求行政機關依照《中華人民共和國行政許可法》等法律的規定實施行政許可。從最終的行政許可案卷看，當事人的申請材料仍然是齊全且符合法定形式的，只不過是報送部分次要申請材料的時間放在了審查階段。容缺受理并非“容缺審批”，堅決杜絕違法許可的情況發生。

2、便民高效原則

當申請人次要申請材料有欠缺時，行政機關在申請人承諾補齊的情況下先行受理，向申請人敞開了行政審批的大門。申請人邊補正材料，行政機關邊進行審查，兩者同時進行，既方便了當事人，又提升了行政審批效率。比方說，一個申請人需要回去補齊次要申請材料的時間為5天，也就意味著行政機關提前5天進入審查程序，申請人可以提前5天獲得行政許可。

3、平等公正原則

實施容缺受理，應當平等公正地對待每個申請人，不得歧視申請人，不得選擇性適用容缺受理制度。凡是符合容缺受理條件的，都應當受理；凡是不符合容缺受理條件的，都不應當受理。

二、容缺受理的程序

為提升審批效率，目前江蘇省泰州市所有的行政機關都壓縮了行政許可辦理期限，將受理時限統一為當場或者1個工作日；決定時限由20個工作日一般縮減為14個工作日左右（法律法規另有規定的，縮減三分之一的期限），送達時限統一為5個工作日。容缺受理的程序分為受理、審查與決定、送達三個階段，具體為：

1、受理階段

對主要申請材料齊全且符合法定形式、次要申請材料有欠缺時，由申請人在承諾書上簽字，書面承諾在8個工作日內補齊材料。受理人員當場或者1個工作日內制作、送達《行政許可受理通知書》和《容缺受理一次性告知單》。

2、審查與決定階段

受理人員在收到申請材料或者補正材料后1個工作日內報審查人員審查，需要現場核查或者專家評審的，組織核查、評審。行政機關自受理之日起14個工作日內作出是否許可的決定。

3、送達階段

準予許可的，受理人員應當在5個工作日內送達《準予行政許可決定書》和行政許可證件；不予許可的，應當在5個工作日內送達《不予行政許可決定書》，說明不予許可的理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

容缺受理的注意點

容缺受理在方便申請人的同時，也增加了行政機關的不少“麻煩”和“風險”。容缺受理應當注意以下幾點：

一、界定好主、次要申請材料

行政機關應當科學合理地界定每一項行政許可的主要申請材料與次要申請材料，在不違反法律規定的情況下，方便當事人申請行政許可。

二、做好公開工作

行政機關應當及時公開容缺受理主要申請材料和次要申請材料清單，公開容缺受理的審批流程，增加容缺受理工作的透明度，避免暗箱操作。

三、做好一次性告知

實施容缺受理時，受理人員應當一次性告知申請人需要補正的所有材料，告知申請人未在承諾時限內補正材料的法律后果。

四、及時催告申請人

申請人未在承諾期限內報送所缺材料的，受理人員應當及時催告申請人，了解申請人遇到的困難。申請人確有特殊情況的，經行政機關負責人批準后，可以延長10個工作日，并將延長期限的理由書面告知申請人。

容缺受理的質量提升

一、規范行政許可

行政機關一是要加強對行政許可實施人員對業務培訓，熟練掌握容缺受理相關要求，特別是對于上級部門下放的行政審批項目，要加強與上級部門、業務處室的對接，做好容缺受理相關工作；二是要規范行政許可文書，根據法律的最新規定及時對文書的格式進行修改，如當事人提起訴訟的期限由三個月修改為六個月；三是要將容缺受理標準化操作，進一步提升行政許可質量。

二、做好行政指導

對需要行政機關指導的事項，例如特種設備使用登記許可中需要的“使用和運行的安全管理制度”，受理人員應當主動服務，指導申請人制訂。必要時，可以邀請業務處室一起參加。

容缺受理的執法監督

行政機關、政務服務中心、法制辦、紀檢監察部門、人民法院、人民檢察院等部門，應當加強對容缺受理的監督，通過受理投訴、行政許可回訪、案卷評查、行政復議、行政訴訟等方式，重點審查行政許可實施人員是否按照容缺受理的程序進行操作，有無超期許可、容缺審批、違法接受申請人吃請和禮品等違法違紀行為，一經發現，嚴肅處理。

（作者單位：江蘇省泰州市質量技術監督局）