“全額保障性收購管理辦法”奠定產業發展之基

文 | 秦海巖

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“全額保障性收購管理辦法”奠定產業發展之基

文 | 秦海巖

2016年3月28日，國家發展改革委印發了《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》（發改能源〔2016〕625號）（以下簡稱《辦法》），旨在通過切實可行的制度安排，徹底解決現實中阻礙我國可再生能源產業健康發展的瓶頸問題。眾所周知，棄風棄光問題已經成為關乎我國風電和光伏發電產業生死存亡的大問題，到了非解決不可的地步。《辦法》的出臺，不僅對我國可再生能源產業的持續發展、對國家氣候變化減排承諾的實現、對促進能源結構調整和推動能源革命具有積極作用，也彰顯了我國在能源管理工作中的科學和法治精神，其意義和影響都必然是深遠的。在《辦法》的征求意見階段，本人參與了一些研討工作，認真了解過其背景和含義，但這個過程中，也深刻感覺到，如果各方面沒有對《辦法》進行正確理解和高度重視，將使其實施效果大打折扣，“一本好經也會被念歪”。因此，感覺有必要在此談一些個人的觀點和理解。

一、《辦法》是依據《可再生能源法》中關于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關規定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關目標和任務而制定的具體措施。

電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確保可再生能源發電無歧視無障礙上網問題作為當前電力體制改革的重要任務。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優先上網和保障性收購的機制框架，明確地肯定了可再生能源發電的優先權，但仍然缺乏可執行可操作的具體辦法。在現有電力體制下，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優先發電權，擠占可再生能源的發展空間，致使我國可再生能源這一正在蓬勃興起的具有世界先進水平的戰略性新興產業面臨中途夭折的風險。從這個意義上講，能否解決好棄風棄光問題，既是電改的重要內容，更是衡量電改成敗的標志，是能源革命能否成功的關鍵。所以，《辦法》既是為了解決燃眉之急，更是深化改革、建立效率與公平兼顧的市場機制的一項具體舉措。

二、推動《辦法》落地和有效執行的首要工作，就是如何確定保障性收購電量，以及由誰來負責確定保障性收購電量。《辦法》對此做出了明確規定：一是保障性收購電量由國家能源局會同國家發改委經濟運行局共同確定；二是保障性收購電量確定的首要原則就是要保證可再生能源發電項目的合理收益。一個發電項目的收益，是由上網電價和上網電量所決定的，按價保量收購，才能確保投資收益。實際上，我國可再生能源分類電價就是根據各地區資源水平、投資成本、按照內部資本金收益率8%確定的。因此，保障性收購電量也應該按此方法予以確定。

以風電為例，2009年四類風電上網標桿電價的制定以及后面的電價調整，都是依據當時的產業技術水平和投資成本，在保證企業可獲得合理利潤的前提下做出的，企業也是據此對項目投資行為進行決策。所以，今天在確定保障小時數的時候，最合理的辦法就是參考固定電價制定時依據的利用小時數。舉例來說，我國I類風資源區自2015年1月1日開始執行的風電上網標桿電價是0.49元/千瓦時，所依據的基本測算指標是資本金內部收益率為8%，再加上長期貸款利率4.9%，I類風區建設成本平均8100元/千瓦以及設備折舊等其他指標，則得出一個風電項目的年利用小時數至少要在2180才能保證8%的基本收益。低于2180小時，資本金收益率就將低于8%，項目的投資收益就不能保證，因此應該按2180小時來確定保障小時數，并乘以項目裝機容量得出保障性收購電量。

按《辦法》的規定，計入補償的電量是保障性收購電量和可再生能源實際發電量的差值。確定了保障性收購電量，接下來的問題就簡單了。如果該項目在實際中因限發而導致年利用小時數只有1800小時，那么應該保障的小時數2180減去1800就是損失的利用小時數380，所對應的電量就是需要其他優先級別較低的機組補償的電量。《辦法》規定，補償電價按項目所在地的可再生能源上網標桿電價執行，即當地燃煤脫硫標桿上網電價加上可再生能源附加電價。也就是說，兩部分電價都由承擔補償責任的機組負責補償，包括可再生能源附加電價部分。

三、辦法中首次提出保障性收購電量和市場交易電量的劃分。在通過計劃方式優先安排一部分保障性發電量，保障可再生能源項目合理收益的同時，使其超出保障性范圍的發電量參與市場交易，是發揮“可再生能源電力邊際成本低的優勢，通過市場競爭的方式實現優先發電，促進可再生能源電力多發滿發”的有效措施。同時，也可以引導企業不斷提高管理水平，加速技術創新。還以上面的測算為例，如果項目有能力達到2300的年利用小時數，那么超出2180保障范圍的120小時對應電量就能夠以較低的價格競爭取得售電合同，必要時可以用零電價甚至負電價參與市場交易，通過市場化的手段實現市場交易電量部分的優先上網。當前我國西北地區的一些省份推行的所謂“直供交易”，是違反《可再生能源法》的行為，必須予以糾正。低于標桿電價的直供交易應該是在完成保障性收購電量的前提下，對超額部分做出的市場性安排，即只有市場交易電量部分，才能執行市場價格。

同時，《辦法》對市場交易電量也要享受可再生能源補貼做出了規定，“參與市場交易的可再生能源發電量按照項目所在地的補貼標準享受可再生能源電價補貼”，即市場交易電量價格=市場競爭取得的電價＋（當地可再生能源標桿上網電價-當地火電脫硫脫硝標桿電價）。

需要指出的是，保障性收購電量加市場交易電量的辦法主要適用于限電嚴重地區，中東部不存在限電問題的省份仍要執行全額保價收購，不能借機變相降低電價。《辦法》第二章第七條明確規定：“不存在限制可再生能源發電情況的地區，電網企業應根據其資源條件保障可再生能源并網發電項目發電量全額收購。”

四、《辦法》中提出的懲罰措施如何得到有效執行，尤其是補償責任如何落實，也是大家擔心的問題。過去，當現實中可再生能源電力的優先發電權受損時，由于缺乏有效的懲罰措施，責任不清，主體不明，即使《可再生能源法》中明確規定，電網企業違反全額保障性收購制度，“未按照規定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發電企業經濟損失的，應當承擔賠償責任”，但是，由于沒有具體配套措施，實踐中從未落到實處。

《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責任及其主體進行了規范，明確了政府各個部門、電網企業、常規發電企業以及可再生能源發電企業的權責劃分，提出了一套非常清晰的監督管理和運行機制。

關于政府部門的責任，按照《辦法》的安排，國家能源局會同國家發改委經濟運行局核定各類可再生能源并網發電項目保障性收購年利用小時數，并監管落實情況。保障性小時數的確定，不由各省政府或電網公司執行，而是由國家統一確定。各省級能源監管辦公室會同省級經濟運行主管部門依據《辦法》制定實施細則，省級能監部門、省級能源主管部門和經濟運行主管部門對電網企業與可再生能源發電企業簽訂優先發電合同情況和執行情況進行監管。

關于電網的責任義務，《辦法》第二章第四條明確，電網是實施的責任主體。根據本輪電改方案，電網仍保留調度機構并且將主導交易機構的組建，電網將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網應承擔可再生能源全額保障性收購的主體責任，并承擔優先調度可再生能源、統計和分攤可再生能源棄發電量、充分挖掘系統調峰潛力、加強輸電通道建設等責任。電網公司如果不能承擔并履行好自己的責任，政府有權進行追究問責。值得一提的是，《辦法》第十五條中指出，“電網企業不得要求可再生能源項目通過向優先級較低的發電項目支付費用的方式實現優先發電”，也就是說，迫使可再生能源企業購買發電權的做法將被杜絕，類似去年云南省出臺的水火、風火置換交易等是典型違法違規行為。

保障措施部分則提出了電網企業落實保障性收購的具體要求，操作方法以及提高可再生能源消納能力的運行調度技術措施。可再生能源并網發電項目保障性收購電量部分通過充分安排發電量計劃并嚴格執行予以保障。發電量計劃須預留年內計劃投產可再生能源并網發電項目的發電計劃空間。電網企業應與可再生能源企業共同做好可再生能源功率預測預報的基礎上，將發電計劃和合同分解到月、周、日、小時等時段，優先安排可再生能源發電。

五、最后也是最關鍵的問題，就是補償責任由誰來承擔。《辦法》明確，補償責任由事實上受益的機組來承擔。作為最高優先級的可再生能源發電機組如果被電網調度安排限發，則本質上一定是有較低優先級別的機組多發了電量，所以必須由多發的機組進行補償。《辦法》規定，“參照調度優先級由低到高順序確定承擔可再生能源發電項目限發電量補償費用的機組范圍（含自備電廠）”。棄風棄光就是可再生能源電力享受的優先發電權轉讓至其他機組，則相應機組應承擔補償責任。《辦法》首次明確提出自備電廠也是補償責任的承擔主體，與用于公共事業的發電機組一樣承擔相同的社會責任，并不享有任何優先權。這對明確自備電廠定位，有效擴大可再生能源電力消納空間具有重要作用。

《辦法》中同時規定，因并網線路故障和電網非計劃檢修導致的可再生能源并網發電項目限發電量，由電網承擔補償責任。電網公司不能再拿技術原因作為免責的借口。

作為《辦法》中的一項核心內容，補償責任主體的明確，一方面彌補了可再生能源項目的經濟損失，另一方面，將技術問題轉為經濟問題，可倒逼系統提升可再生能源消納能力。 （本文作者系中國可再生能源學會風能專委會秘書長）

“兩會對話”