建立和完善農民工社會保障的對策研究

【摘要】農民工的社會保障問題，關系到我國農村剩余勞動力是否能夠順利轉移，關系到我國城市化進程的快慢，關系到我國和諧社會建設的成敗。因此建立和完善農民工的社會保障制度，意義十分重大。盡管中央和各地方對農民工社會保障也有一些規定，但由于農民工問題本身的復雜性和具體操作環境的影響，這些政策實施效果并不理想，農民工并沒有得到真正的切實有效的社會保障。因此本文試圖提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】農民工;社會保障;失業;就業

建立農民工的社會保障，是在我國城鄉二元社會結構與二元福利結構依然存在的條件下的一種過渡性、權宜性的方案。實行過渡性的農民工社會保障辦法，將有利于擴大我國社會保障覆蓋面、有利于健全我國的社會保障體系、有利于農村剩余勞動力的平穩轉移，這對有效解決我國三農問題，加速農村社會的現代化變遷，建立城鄉統一的社會保障體系有著深刻影響。完善農民工的社會保障，政府、企業、農民工應該相互協調認知一致，由政府引領建構農民工社會保障體系，達成有效、持續、協調的三方合作關系，這種三方合作恰恰是建構農民工社會保障體系重要基礎。

一、構建農民工社會保障體系的基本原則

最基本的合作因素應該是不同行動主體都應具有的，如有效行動手段、知識修養以及話語表達等方面的素質。因此，堅持公平的理念和切實可行的操作性是制度設計的主要原則。如何才能使制度具有可操作性，必須堅持以下具體原則：

1、遵循低繳費率、高覆蓋率的原則

在當前經濟發展水平條件下，應該考慮建立一套與農民工收入水平相當，農民工支付能力相符的保障體系，針對農民工收入水平低，現實情況下的合理選擇是盡可能把更多的農民工吸納到社會保障體系。

目前農民工平均工資水平遠低于城鎮職工。勞動和社會保障部數據表明，農民工年均工資收入僅為8828元，與城鎮在崗職工平均工資之比分別為1：1.8。由于工資水平低，刨去支付基本吃穿費用后，農民工再負擔子女上學、房租、贍養老人等必須支出后，所剩寥寥無幾，幾乎沒有能力參加社會保險。為此，對農民工社會保障的迫切需求與現實能力要統一兼顧。應當從實際出發考慮農民工社會保障，實行低費率、高覆蓋率，即堅持低標準準入的原則，盡可能增大覆蓋面，并視情況減免農民工個人繳費部分。

2、實行分層推進原則

這主要是根據農民工對社會保障不同項目需求的輕重緩急程度，結合現實的可能性，對社會保障項目如社會救助、社會保險、社會福利等要逐步建立。目前的客觀條件是：政府財力有限，農民工繳費能力較弱，農民工社會保障體系不完善，進展速度緩慢。為此應依據農民工的自身需求，以及農民工社會保障發展現狀，進行分步驟、分階段、分層次推進，優先考慮農民工迫切需要解決的保障問題，穩步推進其他社會保障需求。具體包括：

第一層面是工傷保險。從需求層面出發，工傷保險應是農民工最迫切的保障需求;從供給角度出發，工傷保險沒有關系轉接的難題，平均費率一般為工資總額的1%—3%，且個人不需要繳費，容易得到用人單位、農民工個人的重視和普遍接受，減輕工傷和職業病對農民工本人、家庭和社會的重大影響。

第二層次是大病或住院保險。從年齡結構上分析，農民工多以青壯年為主，普遍較為年輕，小病發病率遠遠低于社會平均水平，風險相對較小;但鑒于收入水平較低的客觀實際，該群體抵御大病風險的能力卻依舊十分脆弱，一旦因患大病需要住院治療，所面臨困境可想而知，有時耗光全部積蓄不說，有可能負債累累。因此，急需建立相應化解農民工大病風險的機制。

第三層次是養老保障。社會養老保險制度的自身規律性說明，越早建立養老保險制度，其成本也就相對較低，一般需要經過20～30年的時間積累期。2020～2030年，中國將迎來老齡化高峰，可以說現在建立社會養老保險制度的“預警期”已經來臨。當前農村家庭養老功能日漸脆弱，老年生活風險成為農民工普遍面臨的明顯問題。因此，因勢利導不失時機地著手解決農民工的養老問題非常必要。

3、適應流動需要原則

農民工群體的一個主要特征就是流動性，社會保障如何適應其流動性特點是政府目前所要考慮的重要問題。隨著經濟社會的不斷發展，尤其是交通逐漸便利，農民工的流動性勢必不斷增強，因為農民工流動頻繁，農民工和單位參加保險后，轉移和接續社會保險關系成為一個現實難題。有鑒于此，適應農民工的高流動性是制度設計必須考慮的因素，只有這樣才能吸引、促進、維持農民工參保積極性。通過增強待遇的可流動性，保障農民工當期待遇等手段，使其社會保障權益在流動就業過程中免遭侵害;通過制度設計預留出社會保障“接口”，逐步實現農民工社會保險制度與現行城鄉社會保障制度有效對接，以利于正常轉移與銜接保險關系。

這就要求政府必須突破行政區劃服務管理的封閉思路，將舊有的限于行政區劃分割的社會保障觀念打破，營造互動的、開放的流動人口服務管理體系。在以現居住地為主對流動人口的服務管理的基礎上，加強同流出地人口服務管理部門的聯動對接，采取主動的手段，避免被動的局面，把服務管理的平臺前移，提出整體思路，展開綜合協調，由城市人口綜合服務協調部門制定有關規劃和政策法規;勞動人事部門應當在就業服務管理工作發揮帶頭作用，根據外來勞動力需求制定總體規劃;協作部門負責同外省市進行聯絡溝通和政策協調，促使原籍地政府和現居住地政府有效加強溝通，從而逐步形成輸出地與輸入地互動配合、各司其職的服務管理模式。

二、完善農民工社會保障的對策

在農民工社會保障實施過程中要以國家法律法規和上級政府的政策為引導，充分發揮政府的職責，積極探討社會保障的執行性與可操作性，完善社會保障體系建設，因地制宜的做好農民工社會保障工作。

1、挖掘農民工工傷醫療保險制度的可操作性

應當明確工傷保險和醫療保險制度是農民工社會保障體系的核心。目前情況表明，農民工職業病群體逐漸擴大，工傷事故屢見不鮮，據統計81%的工傷者是農民工，充分考慮農民工工傷保險制度的操作性是必然課題。從農民工角度依舊采取個人不繳費原則，簡化工傷保險認定及傷殘等級評定程序，降低農民工認定工傷、評定傷殘的時間成本，使農民工遭受出現工傷能夠較為容易獲得賠償，權益盡快得到保障。從雇主角度則采取雇主無過失原則以及浮動費率。即根據各行業的安全衛生狀況、工傷保險費用的支出狀況進行評析，保險費率根據該行業的評析結果來確定，這樣可以有效督促用人單位加強安全生產措施的投入，減少工傷事故的發生，避免不必要的損失，而且操作簡單，程序明晰。

在醫療保險方面，由于農民工具有收入不高，流動性強的特點，根本無力應付重大疾病。怎樣解決他們的醫療保險將關系到農民工的健康權益能否實現，關系到能否順利進行城市化建設。比如2006年大連下發《大連市農民工工傷保險實施辦法》和《大連市農民工基本醫療保險暫行辦法》，在全市范圍內強制實施農民工工傷和醫療保險。推行低標準進入原則，以在崗工資的60%為繳費基數，由企業全部繳納。農民工可采用兩種方式享受工傷保險待遇即一次性支付或定期支付。采取醫療保險大病統籌方式，農民工可以持IC卡就醫，屬于個人負擔的費用，由個人結算。農民工起付標準略低于城鎮職工基本醫療保險，最低標準為200元;個人負擔比例略高于城鎮職工，最高比例為20%;以6萬元為最高支付限額。這種政策不失為有益的嘗試。

2、提高農民工養老保險參保的積極性

目前農民工以中青年為主，養老還沒有成為主要社會問題，農民工和用人單位參保并不積極。但政府必須從長遠考慮，進行相應的制度安排，最大限度地體現“老有所養，老有所依”的宗旨。農民工是離開家鄉土地的農民，流動不居在城市很少有穩定的住所，未來將會存在農民工參保后，退休將在哪里辦理手續，退休管理誰來承擔等一系列的問題。如果解決不好這個問題，那么在人口老齡化的現實中，無論新老長幼都將難以保證生活質量的良好，給社會帶來潛在的不安定因素。

政府相關部門要加快研制和設置社會保險關系信息庫等硬件方面建設，建立全區的社會保險關系信息庫，實施養老保險網絡的信息化建設，為逐步實現社會關系信息庫共享，進而解決勞動者社會保險關系的接續、變動和管理創造條件。在軟環境方面要加強社會保障的宣貫力度，政府應積極加強法宣引導，改變農民工依靠家庭養老、子女養老的傳統觀念，改變農民工對養老保障制度的看法，消除他們不信任社會保障體系的情緒。

3、拓展農民工失業保險的保障能力

農民工自身大都屬于流動性就業，所以短期的摩擦性失業成為其生活中的常態。在這種客觀條件下，政府必須做好農民工的失業保險與最低生活保障工作。根據《失業保險條例》規定，城鎮企事業單位應當為招用的農民合同制工人參加失業保險，農民工本人不繳納失業保險費。單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，并且本單位已為其繳納了失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同，根據其工作時間長短，由社會保險經辦機構對其發放一次性生活補助金。

一次性生活補助金顯然不等同于失業救濟金，并且領取數額相差懸殊。所以可以適當考慮將已簽訂合同、并且居住在一年以上相對穩定的農民工納入失業保險征繳范圍，農民工也一樣履行城鎮職工繳費義務。這樣一來，如果勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，農民工可以享受城鎮職工一樣的失業保險待遇，可以使農民工短期失業有所保障，并可以緩解再次就業前的收入危機。

三、完善農民工社會保障相關配套措施

1、優先解決農民工工資保障問題

在社會保障方面，目前農民工面臨的突出問題就是欠薪，這也是全國普遍存在的問題。因此制定農民工工資支付管理制度，依法加大對拖欠和克扣農民工工資行為的處罰力度，顯得十分必要和緊迫。包括加以規范各種工資支付行為，健全完善工資支付監控制度，實施欠薪保障制度等。政府應通過開展“雙清欠”工作，下大力氣清理拖欠工程款和拖欠農民工工資的現象，相關部門應整合資源綜合治理，維護農民工合法權益，營造一個對拖欠農民工工資行為齊抓共管的綜合治理的氛圍。

2、加快推進就業創業環境建設

目前勞動力市場的二元化已經成為制約農民工就業環境改善的重要瓶頸，改進農民工就業環境，包括廢除外出人員就業卡、外來人員就業證管理，實行就業登記備案制，保證農民工同等享有與城鎮失業人員在各級公共職業介紹機構求職時的權利。各級公共職業介紹機構免費在公益服務范圍為農民工提供相關服務。財政職業介紹補貼和職業培訓補貼應為符合條件的農民工提供。像旨在幫助農民工就業為主題的“春風行動”，就取得了非常不錯的效果。在具體工作中可以為農民工提供維權服務、免費發放維權材料，宣傳介紹進城務工的維權注意事項和基本常識，可以通過免費提供求職登記、職業介紹，就業指導、崗位培訓、政策咨詢，舉辦專場招聘洽談會等方式，根據農民工求職愿望與社會崗位空缺情況，提供良好的就業服務來改善農民工就業環境。

3、創建良好的文化氛圍

一是引導鼓勵企業通過完善企業文化、改善工作生活條件、提高薪酬標準等措施，使農民工享受到與技能等級、業績貢獻相一致的工資福利待遇;二是號召和動員全社會尊重農民工，關愛農民工。要求轄區企事業單位和社會各界一起行動起來，提倡用工單位要在人格上尊重他們，在感情上親近他們，在生活上關心他們，使他們真正成為我們大家庭的成員，從而促進農民工樹立自尊、自立、自強的精神，實現他們自身的全面發展。首要任務就是要采取積極有效措施，確保不出現拖欠農民工工資。其次要廣泛開展好送愛心活動，要通過開展各種活動為農民工“送文化、送健康、送安全、送法律、送保障”。要通過多種形式為農民工辦好事、做實事、解難事。

4、充分發揮工會的作用

通過工會的作用可以協調勞動關系，督促企業與農民工簽訂勞動合同，監督合同的履行情況;積極組織職工醫療互助保險活動;指導企業簽訂集體合同，指導農民工進行工資集體協商，督促及時足額繳納各項社會保險費，幫助農民工申領各項應享受的社會保障待遇。

工會要把農民工吸納進來，在維護農民工社保權益方面充分發揮工會的作用。由于農民工流動性強、人數龐大、工作分散，工會組織缺乏也是制約其維權的重要因素之一。因此必須因勢利導、因地制宜、創新工會組建形式。在農民工相對集中的建筑施工企業，可以組建以工程項目為主體的工會聯合會，在小型的民營私營企業，可以組建樓宇工會、行業性工會或區域性工會等，充分發揮工會組織的力量，加強工會的組建工作，切實維護好農民工的合法權益，幫助農民工解決社會保障的實際問題。

2011年4月22日，北海街道務工人員工會聯合會的成立，在遼寧省可謂新的創舉，開了先河。該工會聯合會通過四個小行業工會，即漁業捕撈工會，農業種植業工會，鍋爐安裝業工會，建筑業工會，把無固定工作場所、無固定住處、零散被雇主雇用的、在不同行業內工作的563名務工人員，主要是外來務工人員，組織到工會中來。開創了維護農民工合法權益的新舉措，具有積極的開拓意義。

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【作者簡介】

王文誠（1974—），男，遼寧大連人，碩士研究生學歷，大連市旅順口區人力資源和社會保障局高級經濟師，主要研究方向：勞動保障。