以供給側結構性改革 提升中國糧食和食品安全保障能力

李偉

推進農業供給側結構性改革，提高農業的市場競爭力和可持續發展能力，是當前和今后一個時期中國農業政策改革和完善的主要方向

當前中國糧食安全形勢

糧食和食品安全是全社會高度關注的民生問題，也是經濟發展和社會穩定的重要基石。經過長期努力，中國在保障糧食和食品安全方面取得了超越自身經濟發展階段的巨大成就。前不久，英國經濟學人智庫發布《全球糧食安全指數報告》，用食品價格承受能力、食品供應能力、質量安全保障能力等三個方面28個定性和定量指標衡量，在2015年全球糧食安全指數排名中，中國綜合排名第42位。這大大領先于中國在全球人均GDP排名中的位次。

當前，中國糧食市場上各種食品供應充足、價格穩定，中國糧食和食品安全的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，新形勢下繼續提升中國糧食和食品安全保障能力依然面臨著嚴峻挑戰。

1.從產品結構看，庫存積壓與進口增長并存的問題日益凸顯。當前中國農產品總量供給充裕，但優質化、多樣化、專用化農產品發展相對滯后，國內外價格倒掛嚴重，導致部分產品庫存過多與部分產品進口快速增長同時并存。據估算，2015年中國糧食產量為6.2億噸，消費量約為6.5億噸，需要靠進口彌補的缺口約為0.3億噸。但2015年中國糧食實際進口量達1.3億噸。之所以超量進口1億噸，在于中國需求量大的大豆國內生產不足，國內玉米價格過高、高粱和大麥等玉米替代品受價差驅動大量進口。超量進口的結果是，國內糧食庫存快速增加，特別是國家托市收購的玉米、稻谷庫存問題突出。庫存積壓與進口增長并存，反映的是農產品質量提升的速度跟不上消費者對品質不斷提高的需求，農業生產結構的調整跟不上國內外農產品市場融合和農業比較優勢變化的步伐。

2.從產能結構看，存在大量需要退出的邊際產能。目前中國農業總產能中，有大量產能是以透支資源和犧牲生態環境為代價換取的，是農業的邊際產能。如，過量使用化肥和農藥，長期超采地下水；又如，雖然中國自2014年以來加大了20世紀末和21世紀初開始大力實施的退耕還林、還湖、還草的規模，但是侵占濕地造田種糧、造池養魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地的現象在一些地區仍然存在；還有利用重金屬污染耕地種糧種菜，農用薄膜殘留土壤等。這些生產行為雖然增加了當前產量，但這是以犧牲子孫后代發展根基為代價換取的。現在長期利用這些農業邊際產能帶來的后果在逐步顯現，農業可持續發展能力不斷下降，農業綠色發展的壓力持續加大。如果把農業邊際產能外部負效應內部化，這些產能都是得不償失的，需要堅決退出。

3.從經營主體結構看，規模經營占比亟待提高。經營規模過小，不僅導致農業勞動生產率低，而且影響食品加工和經營領域的質量監管。在農業生產環節，雖然耕地流轉率達到了33%，但多數是農戶之間的零星流轉，小規模農戶仍然占絕對主導地位，家庭農場、農民合作社、農業現代企業等適度規模經營主體剛剛起步，在農業生產中所占比重還很低。在這種農業經營格局下，難以提高農業生產標準化水平，也難以從源頭保障農產品質量安全。在食品加工和經營環節，中國有40多萬家食品生產企業、300多萬個食品經營主體，以及難以計數的小作坊、小攤販，市場集中度很低，缺乏大企業、大品牌，大大增加了監管難度。

應對措施

應對這些挑戰，根本出路在于推進農業供給側結構性改革，提高農業的市場競爭力和可持續發展能力。這是當前和今后一個時期中國農業政策改革和完善的主要方向。國務院前不久印發了《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》，對農業供給側結構性改革的總體思路和重要舉措進行了部署。在農業現代化進程中，加大供給側結構性改革力度，提升糧食和食品安全保障能力，核心在于抓好以下幾點。

第一，以市場化手段加快去庫存。糧棉油糖等大宗農產品庫存的形成，根源在于托市收購價承載著保收入、保產量、保市場等多重政策目標，長期高于市場均衡價，難以與進口產品競爭，難以順價銷售出庫。這不僅增加了財政負擔，而且制約了整個產業鏈的健康發展。要破解這一難題，就必須改革農產品價格形成機制和收儲制度，充分發揮市場的調節作用。總的方向是“市場定價、價補分離”，通過“市場定價”促進種植結構調整和下游產業發展，通過“價補分離”保障農民收入在轉型期能夠基本穩定。從2014年開始，中國對新疆棉花和東北地區大豆實行目標價格補貼改革試點。從2016年開始，對東北地區玉米實行市場化收購加生產者補貼的新政策。這些都是積極的改革探索，改革效果將逐步顯現。從長遠看，中國農業支持政策體系也需要調整完善，逐步減少農產品市場價格支持，增加基礎設施建設、農業科研和推廣等一般服務投入，為市場留出更大空間。

第二，以適度規模經營提升農業競爭力。發展多種形式的農業適度規模經營，是應對城鄉人口結構變化和農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的必然要求，也是提高農業勞動生產率、控制農產品人工成本過快上漲、增強中國農業基礎競爭力的根本出路。盡管資源稟賦決定了中國農業經營規模特別是土地經營規模不可能達到新大陸國家甚至歐洲國家的數量級，但要對促進土地集中流轉、發揮適度規模經營在現代農業建設中引領作用的必要性、緊迫性有足夠認識。要推進“三權分置”改革，加快農村承包地確權登記頒證，探索對通過流轉取得的農村承包土地經營權進行確權登記頒證，在維護承包戶權益和經營者權益之間尋找平衡點。加快構建培育新型農業經營主體的政策體系，大力發展家庭農場、農民合作社、農業企業。農業規模經濟既體現在生產領域，也體現在服務領域，要擴大農業生產全程社會化服務創新試點和政府購買公益性服務機制創新試點范圍，推進代耕代種、病蟲害統防統治等服務的專業化、規模化、社會化。

第三，以綠色產能的增長接替邊際產能的退出。促進農業邊際產能有序退出，必須找準支點，特別是要把外部負效應內部化，讓采取這種生產方式的人付出代價，讓其有壓力退出。例如，推進農業水價綜合改革，讓水價反映供水成本和水資源稀缺性。同時，應當利用目前農產品總量充裕的有利時機，加快退耕還林、退耕還濕、退養還灘，加大地下水超采、重金屬污染等地區的輪作休耕力度，國家可給予一定補助，讓這些地方的農民有動力退出。要提升綠色、健康、有效率的產能，讓其能夠接替甚至跑贏邊際產能的退出。為此，要實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略。大規模開展高標準農田建設，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。大規模推進農田水利建設，到2020年農田有效灌溉面積達到10億畝以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。大力推進農業科技進步，加快主要糧食作物新一輪品種更新換代，到2020年農業科技進步貢獻率提高到60%。

第四，以嚴格監管提高食品質量安全水平。這既是保障和改善民生的迫切需要，也是增強消費者信心、擴大農產品市場空間的必由之路。實踐表明，面對嚴格的質量標準，中國農業有足夠的韌性和適應能力。關鍵在于嚴格執法、嚴格監管。要提升源頭控制能力，積極探索建立農藥、獸藥、飼料添加劑等投入品的電子追溯碼監管制度，推動家庭農場、農民合作社、農業企業建立生產檔案記錄和休藥期制度。要提升農產品質量安全監管能力，建立農產品追溯制度，建設互聯共享的國家農產品質量安全監管追溯管理信息平臺。開展農產品生產者信用體系建設，打造農產品生產企業信用信息系統，加大信用信息公開力度，讓守信者得利、失信者受罰。

第五，在對外開放中提高農業資源配置效率。農業供給側結構性改革的一個重要出發點，是提高農業資源配置效率。在構建開放型經濟新體制的時代背景下，提高農業資源配置效率，就不能僅僅立足于國內市場，而應當放眼全球，真正做到統籌利用國內國外兩個市場、兩種資源。一方面，要科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業產業發展優先序。按比較優勢原則調整農業生產結構，加快農業轉型升級步伐，增強農業競爭力，要繼續鞏固和發揮好中國果蔬、茶葉、水產等領域的產業優勢，擴大優勢農產品出口，帶動出口產品生產地區的農民增收。另一方面，要統籌考慮全球農業資源稟賦、農產品供求格局和投資政策環境等因素，分區域、國別、產業、產品確定開放布局，推進進口來源多元化，加快形成互利共贏的穩定經貿關系。特別是要加強與“一帶一路”沿線國家在農業投資、貿易、技術和產能領域的合作。

（作者為國務院發展研究中心主任、研究員）