調整優化糧食結構 引領農業供給側結構性改革

余欣榮

隨著城鄉居民消費結構快速升級，一些結構性矛盾開始顯現，保障國家糧食安全還面臨諸多挑戰，主要表現為“四個失衡”

2016年是中國“十三五”開局之年，也是全面推進農業供給側結構性改革的關鍵之年。10月，國務院發布了《全國農業現代化規劃》，明確了“十三五”農業現代化的時間表和路線圖，強調以保障國家糧食安全為底線，更加注重優化農業結構、提升供給體系質量和效率。“2016（第四屆）中國糧食與食品安全戰略峰會”以“深化推進農業供給側結構性改革”為主題，共同研討全球視角下的中國糧食與食品安全形勢、現代農業科技創新推廣體系建設等重大命題，對于把握農業農村經濟脈搏和推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展有重要意義。

中國糧食生產新特點

民以食為天。中國政府歷來高度重視糧食生產，把解決13億多人口的吃飯問題作為農業發展的首要任務，加大政策扶持、強化科技支撐、狠抓指導服務，糧食連年增產穩產，不僅為經濟發展和社會穩定發揮了基礎作用，也為世界糧食安全作出了積極貢獻。顯著的標志有以下四個方面。

1. 生產能力穩步提升。通過持續加大農田基礎設施投入，基本建成旱澇保收、高產穩產農田4億畝以上，農田有效灌溉面積占比超過52%，一半以上的農田實現了旱能灌、澇能排，農業靠天吃飯的局面正在逐步改變。糧食產量已連續3年超過6億噸，產能穩定在5.5億噸以上，稻谷、小麥、玉米三大谷物依靠國內實現了基本自給。

2. 科技含量顯著增強。以種業為重點的農業科技不斷進步，糧食高產創建和綠色增產模式攻關深入推進，糧食作物良種覆蓋率穩定在96%以上，進入單產提高、品質更優的新階段。主要農作物耕、種、收的綜合機械化水平達到63%，生產方式已由千百年來以人畜力為主轉到以機械作業為主的新階段。2015年糧食平均畝產365.5公斤，比2003年提高77公斤，對總產量增加的貢獻率達到68%。

3. 生產方式更加綠色。2015年，農業部提出“一控兩減三基本”的目標，控制農業用水總量，減少化肥、農藥使用量，推進畜禽糞便、農膜、秸稈基本資源化利用。大力發展節水農業，實施化肥農藥使用量零增長行動，主要農作物病蟲害專業化統防統治覆蓋率超過30%。

4. 經營方式規模適度。推進農業農村改革，加大體制機制創新，采取互換承包地、聯耕聯種、土地托管、土地入股等方式，發展適度規模經營，培育種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體和新型服務主體，提高土地、資本、勞動力等要素的生產效率。目前，全國農村承包耕地流轉面積4.47億畝，占承包耕地總面積的1/3，經營面積在50畝以上的規模農戶有340多萬戶，各類新型經營主體總數超過270萬家。

糧食增產背后的新挑戰

總體來看，中國糧食連年增產后，庫存充裕，供求關系得到改善。但應看到，隨著經濟發展進入新常態，城鄉居民消費結構快速升級，一些結構性矛盾開始顯現，保障國家糧食安全還面臨諸多挑戰，主要表現為“四個失衡”。

1. 供需結構失衡，主要表現是階段性、結構性的供過于求和供給不足并存。近些年糧食連年豐收，供求總量基本平衡，但玉米出現階段性供過于求，而大豆缺口逐年擴大；同時，為滿足老百姓吃飽、吃好、吃得健康的需求，優質水稻、小麥和特色雜糧等還供不應求。

2. 要素配置失衡，農業生態環境壓力加大。資源約束趨緊，耕地數量減少、質量下降，農業資源長期透支、過度開發。局部農業生態系統和農村環境不堪重負，農業生態環境休養生息任務緊迫。

3. 種養結合失衡，主要表現是“糧經飼”（糧食作物、經濟作物、飼草料作物）結構不優，種養業結合不緊。部分地區玉米“一糧獨大”，優質飼草料作物發展滯后，在國內外價差的影響下，高粱、大麥、木薯、DDGs（酒糟蛋白飼料）等玉米替代品進口量逐年增加，擠占了國內玉米消費市場，增加了玉米主產區的庫存壓力。

4. 產業布局失衡，主要表現是產加銷脫節。部分糧食主產區加工流通能力相對不足，產業形態總體處于中低端，糧食生產效益偏低的局面沒有根本改變。特別是受價格影響，2016年東北地區玉米種植收益明顯下降。這些挑戰表明，當前農業供給側結構性改革重點在糧食，難點在谷物，只有加快調整優化糧食結構，才能實現更加穩健、持續的國家糧食安全。

未來的糧食工作布局

“十三五”時期，推進中國糧食結構調整，加快農業供給側結構性改革，必須貫徹發展新理念，以綠色發展為導向，以改革創新為動力，突出優產能、去庫存、降成本、補短板、強后勁，大力實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，著力培育發展新動能，加快構建產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代糧食產業體系。具體工作布局要把握好三個方面：

1. 在發展方向上，要牢固樹立五大觀念。即樹立大生態觀，促進綠色發展；樹立大食物觀，面向整個國土全方位、多途徑開發食物資源；樹立大市場觀，以市場需求為導向，統籌利用兩個市場、兩種資源；樹立大農業觀，開發農業多種功能；樹立大科技觀，推進種機技配套、產學研協同，著力以新觀念引領糧食產業向廣度、深度發展。

2. 在發展目標上，重點是三保、三優、三提。“三保”，就是保產能、保谷物、保口糧。“十三五”時期，不追求糧食連年增產，但要總體保持穩定。到2020年，谷物綜合生產能力達到5.5億噸、小麥和稻谷自給率穩定在100%。“三優”，就是優化區域結構、品種結構和品質結構。綜合考慮資源稟賦、生態類型和生產基礎，加強糧食主產區、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區建設，構建分工合理、充分發揮比較優勢的區域布局。穩定水稻和小麥面積，適當調減非優勢區玉米面積，因地制宜發展薯類、雜糧雜豆等作物。大力發展優質強筋和弱筋小麥、粳稻和優質秈稻、專用玉米等。“三提”，就是提升基礎保障能力、科技支撐能力、資源利用能力。到2020年，全國耕地質量提升0.5個等級，農田有效灌溉面積占比達到65%、提高13個百分點；農業科技進步貢獻率達到60%；主要農作物化肥農藥使用量實現零增長。

3. 在工作舉措上，重點是在五方面下功夫。第一，優化布局穩產能，路徑是加快建設糧食生產功能區。優先將水土資源匹配較好、相對集中連片的稻谷和小麥田劃定為糧食生產功能區，大規模推進高標準農田建設，深入實施耕地質量保護與提升行動，夯實糧食穩定發展的基礎。同時，大力發展現代種業，加快主要糧食作物新一輪品種更新換代，深入開展綠色高產高效農田創建和模式攻關，示范帶動均衡增產和可持續發展。

第二，調整結構去庫存，路徑是加快調減非優勢區域玉米種植面積。重點調減東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區等“鐮刀彎”地區籽粒玉米種植面積，改種市場需要的大豆、薯類、雜糧、青貯玉米、優質飼草等，大力發展草食畜牧業，把“糧倉”變成“糧倉”+“肉庫”+“奶罐”，加快消化糧食庫存。到2020年，調減非優勢區玉米面積5000萬畝以上。

第三，科技創新補短板，路徑是推進機械化和信息化。深入實施糧食作物全程機械化推進行動，提升小麥生產全程機械化質量，提高水稻機械栽插、玉米機械收獲水平，推進農機深耕深松作業，力爭糧食主產區年度深耕深松整地面積達到30%左右。加快實施“互聯網+現代農業”行動，加強物聯網、智能裝備的推廣應用，推進信息進村入戶，推動信息化與農業生產經營各環節深入融合。

第四，規模經營提效益，路徑是發展多種形式的適度規模經營。大力培育種植大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，發揮其在規模化、標準化、機械化等方面的示范帶動作用；支持植保、農機合作社等新型服務主體，開展代耕代種、代收代儲、統防統治、統配統施等專業化服務，提升生產的組織化程度和集約化水平，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率。

第五，產業帶動促融合，路徑是推動糧食全產業鏈經營。發展糧食加工流通，引導糧食精深加工企業向主產區、優勢產區、特色產區及關鍵物流節點梯度轉移，支持產加銷一體化發展。培育一批實力強、信譽好、聯系緊的農業產業化龍頭企業，助力產業轉型升級。發展休閑農業和鄉村旅游，推進糧食生產與旅游、文化、健康等產業深度融合，變糧田為景區，變產品為禮品，變農房為客房，著力延伸產業鏈、打造供應鏈、形成全產業鏈，促進一、二、三產業融合互動，讓農民分享更多增值收益，為全面建成小康社會不斷夯實基礎。

（作者為農業部黨組副書記、副部長）