房地產稅改革八策

付志宇

財政、國土、規劃、住建、稅收等部門及獨立的財產評估機構應當相互協同，并共享相關信息，在工作中相互配合與諒解，這樣，才能順利完成房地產稅的征收與管理

自從十八屆三中全會首次提出加快房地產稅立法以來已逾三年，理論界與實務部門各有不同的預期與注解，但其法律草案一直未問世。我認為房地產稅改革應當處理好以下幾個方面的問題。

第一，需要明確房地產稅的功能序列。房地產稅首先是一種財產稅，是收入再分配的重要手段，其目的是調節收入差距。房價漲跌與征稅與否并無因果聯系，商品價格與產量的變化取決于供求關系。不管是作為消費品，還是作為投資品，房產都是由產品市場或資本市場的買賣雙方來調整供給與需求，從而實現市場均衡。衡量財產稅制優劣與否的標準是縮小或加大貧富分化，如果開征房地產稅導致土地兼并房產集中，那么，稅收收入再多、房價再穩定也是不可行的。

第二，需要明確房地產稅的征稅依據。理論界較為集中的是能力主義與利益主義之爭。通常財產稅是對人征稅，應以負稅能力為據，但土地與房屋有明顯的受益特征，因此，不能生搬理論。地價高低是由絕對地租決定的，所以偏遠地區的建筑裝修投入再多也不及黃金地段的朽木片瓦值錢。而滬渝兩地房產稅改革試點失敗的原因正是基于能力主義來確定計稅依據，這樣做忽略了不同地區受益大小的差異。因此，我們應當認識到房地產與一般性財產的差異，不能簡單地設計成整齊劃一的稅制。受益多的土地房產應該賦以高稅率高稅額，這樣才符合“平均地權”的應有之義。

第三，需要明確房地產稅的本質屬性。理論界大多數觀點認為，現行的國有土地出讓金是一種批租制，即將未來的土地租金一次性事先扣除，其本質是一種資本預提稅，從稅負轉嫁的角度看，它是稅收資本化的表現形式。房地產稅則是一種年金制，即將國有土地收益予以分年度回收，其本質是一種資本還原。從學理上講，只要兩者總額相等，應該是殊途同歸。但前者的缺陷在于代際分配不公，尤其是地方政府官員由于政績考核，而大量賣地搞開發，非法拆遷，破壞環境，犧牲子孫后代的長遠利益。后者也有其漏洞。確定房地產稅的年金標準不只是個技術問題，更重要的是涉及到不同地區之間的收入分配公平。如果因房地產稅的制度設計不合理而導致大量的人口流動，將會影響地方經濟發展與社會穩定。

第四，需要明確房地產稅的征稅范圍。本次納入全國人大立法計劃的房地產稅與現行征收及滬渝試點的房產稅不同，與上一輪規劃的物業稅也不同，其征稅范圍應涵蓋土地與房屋兩大項。新修訂的《預算法》中將地方國有土地出讓收入置于基金預算收入內，根據全口徑預算管理的要求，很難將同一收入對象運用兩個口徑的收入科目加以調整。因此，開征房地產稅的前提是廢除國有土地出讓收入，否則是于法無據。房價的主要組成部分是地價，兩者本是一體的鏈條，房地產稅如何區分地產與房產，既要避免鏈條中斷，又要防止重復計稅，這是房地產稅立法面臨的兩難選擇。

第五，需要明確房地產稅的適用對象。房地產稅是否適用于農村土地與房產，也一直存在爭論。支持者依據稅收的平等原則，提出應該普遍開征。反對者則指出農村土地性質是集體所有，與國有土地不同，耕地占用稅與城鎮土地使用稅不同。農村既不會出現土地昂貴現象，宅基地也不能上市流轉，因此，不宜用同樣的房地產稅加以調整。一方面，稅收以公平為價值，所有課稅對象均無權回避其納稅義務。因此，農村土地房產理應適用房地產稅；另一方面，稅收以合理為價值，應承認事物之間差異的客觀存在。在設計房地產稅收制度時可以賦予地方立法機構一定的稅收立法權，針對當地農村與城鎮土地房產的區別，制定出類似于資源稅與城鎮土地使用稅的幅度差別稅率。

第六，需要明確房地產稅的關聯稅種。耕地占用稅與城鎮土地使用稅、資源稅性質相似，是用于限制土地資源的使用開發。契稅以土地房產權屬轉移為課稅對象，其性質是牌照稅。房地產開發企業的增值稅是對轉讓不動產的流轉額征稅，屬于商品稅性質。土地增值稅與企業所得稅按企業利潤分別以超率累進稅率與比例稅率計稅，屬于所得稅性質。現行房產稅是財產稅，以出讓出租房產的收入計稅。這些稅種各有不同性質和調節對象。改革的邏輯思路應該是將與房地產稅性質相同或相近的稅種歸并，性質不同的稅種存廢則應視其功能而論。至于各種收費，也應厘清類別，如是有償使用或工本費性質可以保留，其它雜費則予以取締。

第七，需要明確房地產稅的收入歸屬。理論界對此基本無異議，認為應由房地產所在地政府取得收入，用于當地的公共品提供。這一總體思路符合地方公共品理論，因為房地產為不動產，通常不會產生外溢性，在信念倫理的邏輯關系上沒有瑕疵。但如就責任倫理而言，還應作具體分析。在中國當前分稅制財政體制中，中央與地方分稅僅止于省級層面的大背景下，房地產稅收入如何在地方各級政府之間加以分配，沒有法律可依，所以，應當明確界定各級政府的主體稅種。“營改增”后，包括房地產稅在內的直接稅比重會逐步提升，形成中央以流轉稅為主，省級以所得稅為主，市縣則以財產稅為支柱財源的三級體制。如因地方發展不均衡而致財產稅收入高或低，則可以通過上級政府補助金與同級政府協濟來完成。

第八，需要明確房地產稅的征管協同職責。房地產稅的關鍵在于其技術特征，應當與相關技術部門協同征收管理。如前所述，課稅對象之登記，納稅人受益多少之衡量，計稅依據之核定，年金標準之制訂，征稅環節之確立，均帶有較強的專業性。因此，基于房地產稅對地方收入的重要意義，應當將其納入地方經濟工作的整體目標考量，協同財政、國土、規劃、住建、稅收等部門及獨立的財產評估機構，共享相關信息，分清各自職責，并在工作中達成配合與諒解，才能順利完成其征收與管理。

（作者為西南交通大學教授、財稅研究中心主任）