應加快選擇性產業政策向功能性產業政策轉型

江飛濤　李曉萍

當前中國產業結構調整與轉型升級中面臨的諸多障礙（例如產能過剩、創新動力不足等），看似是“市場失靈”，實則是市場制度不健全和政府廣泛干預微觀經濟的結果

20世紀80年代中期，作為當時各方都能接受的政策模式和政策工具，以政府為主導的選擇性產業政策成為中國推動計劃經濟向市場經濟漸進式轉型的重要方式。在較長一段時間內，中國通過產業政策的實施不斷減少了對微觀經濟的計劃管理或行政干預，因而不斷釋放微觀經濟活力，在很大程度上促進了產業發展及產業結構調整。但是，這種選擇性產業政策仍保留了大量對微觀經濟的直接干預，隨著中國經濟快速發展與市場化程度不斷提高，這種產業政策模式的缺陷與不良效應日益凸顯。近年來，中國進入經濟新常態，新一輪科技革命與產業變革正在孕育興起，現行的產業政策模式越來越不能適應新的形勢與應對新的挑戰，越來越不利于產業轉型升級與競爭力提升，迫切需要加快推進產業政策模式的轉型。

迫切需要推動產業政策轉型

1.現階段產業政策的特征與突出問題。現階段中國的產業政策是典型的選擇性產業政策。在這種政策模式中，政府居于主導地位，政府“駕馭”市場、干預市場與替代市場。這主要體現在以下兩個方面：一是目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理等直接干預市場型的政策措施，仍是當前產業政策主要的政策工具；二是選擇特定的具體產業以及產業內特定的技術路線與工藝、特定的產品甚至特定的企業進行扶持，而選擇另一些進行限制或者強行淘汰，以此“指導”市場、替代市場。

近年來，這種產業政策模式的缺陷和不良效應日益凸顯，并逐漸成為產業結構調整與轉型發展的障礙。首先，這種選擇性產業政策的模式帶來較為廣泛的尋租行為，加劇收入分配的不平衡，誘導企業家將更多的精力花在尋求各種優惠政策上，相應地減少了企業適應市場、降低成本、提高產品質量、開發新產品等方面的努力，并降低整體經濟體系的活力。第二，投資審批、核準及市場準入等管制政策，由于限制和扭曲了市場競爭，對產業的效率提升產生了顯著的負面影響。不必要的投資審批和核準還阻礙了企業對市場需求增長和結構變動做出迅速反應，給企業經營以及產品結構調整帶來困難。第三，目錄指導政策往往忽視經濟發展階段而片面追求發展高新技術產品和工藝，同時把本來具有市場需求的產能看作落后產業并加以淘汰。第四，在一些重工業領域，片面強調市場集中度、市場規模，導致企業脫離自身需求和能力片面追求擴大規模，并導致大量低效率的兼并重組。第五，發展戰略性新興產業政策實施中，過于注重補貼生產企業與生產環節，導致這些行業的企業熱衷于擴充規模，而疏于研發、創新與效率改進。

2.中國已不再具備實施選擇性產業政策的基本條件。隨著中國經濟進入新常態以及新一輪產業變革的孕育興起，中國越來越不具備繼續實施選擇性產業政策的基本前提。選擇性產業政策行之有效的基本前提，是政府能在各個時點上正確挑選出未來一段時期“應該”發展的產業、產品、技術與工藝。如果說改革開放以來的前30年里，由于中國工業整體技術水平與發達國家存在很大差距，無論是在產業結構的演變、技術、工藝路線還是在產品設計、商業模式等方面都有發達國家的經驗可供借鑒模仿，還存在一些有利于實施選擇性產業政策的條件，而在經濟新常態與新工業革命背景下，則完全不具備實施選擇性產業政策的前提條件。

從消費需求來看，模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流，政策部門更難選擇應該培育什么消費產品、不應該培育什么消費產品。而從投資需求來看，傳統產業投資相對飽和，新技術、新產品、新業態、新商業模式的投資機會大量涌現，但是新的投資機會也意味著更大的不確定性，政策部門更難確知哪些新產品、新業態、新商業模式會成功并成為市場的主導。而從技術與供給層面看，隨著整體技術水平向技術前沿逼近，在新興技術和產業領域已經沒有可供借鑒的發達國家成熟經驗，面臨著與發達國家同樣的高度不確定性。新工業革命則會給未來產業和經濟發展在新產業、技術、市場、業態、生產方式與組織方式等方面進一步帶來高度的不確定性，這使得基于傳統產業發展經驗的選擇性產業政策完全失去了作用的基本前提。

3.產業政策的取向與重點迫切需要轉變。新工業革命與經濟新常態背景下，迫切需要將產業政策的重點轉移到“為促進技術創新、產業發展與競爭力提升創造有利的市場制度與市場環境”方面來。主要原因如下：

第一，中國經濟進入經濟新常態后，比任何時候都迫切需要通過充分發揮市場機制的決定性作用來激勵企業不斷提升效率與積極創新，來探索未來產業的發展方向與新的經濟增長點，完善的市場制度與公平競爭的市場環境則是關鍵。當前，中國在市場制度與公平競爭市場環境建設方面存在諸多不足。例如，實施的選擇性產業政策不利于公平競爭，阻礙優勝劣汰，并且行政管制過多過濫，不利于調動市場主體積極性；生產要素市場化進程滯后；相應市場經濟制度不健全，對于違反契約、不公平競爭、不正當競爭的行為缺乏有效制約。

第二，經濟新常態和新工業革命背景下，結構調整與經濟轉型比之前任何時候都更依賴于技術創新及創新驅動。激勵、支持技術創新與技術擴散也一直是發達國家產業政策最為重要的組成部分，成功追趕型國家（日本、韓國等）在工業化中后期亦將產業政策的重點轉移到鼓勵技術創新，特別是構建有利于技術創新的市場環境和創新體系方面。然而，中國的產業（技術與創新）政策著重于主導創新資源配置，疏于構筑有利于技術創新的市場環境與科技公共服務體系。這會在很大程度上造成技術創新與市場脫節，企業在指定的技術路線上進行低水平、重復性的研發活動，并誘發企業釋放虛假信息騙取國家給予的研發經費，導致整個社會創新效率低下，妨礙技術創新成果的轉化和轉移。

應以功能型產業政策作為產業政策轉型的方向

1.功能型產業政策的特征與主要內容。功能型產業政策是“市場友好型”的產業政策，它是以“完善市場制度、補充市場不足”為特征。在功能型產業政策中，市場居于主導地位，政府的作用是增進市場機能、擴展市場作用范圍并在公共領域補充市場的不足，讓市場機制充分發揮其決定性作用。功能型產業政策的重點放在為市場機制充分發揮其決定性作用提供完善的制度基礎，強化保持市場良好運轉的各項制度，建立開放、公平競爭的市場體系，培養人力資本以適應產業結構演進與經濟發展對于高技能勞動力的需求，支持科學研究與技術創新等方面。功能型產業政策尤為注重促進企業創新與能力建設，特別強調通過完善有利于創新的市場制度與市場環境，構建科技信息交流與共享平臺、技術轉移平臺、科技成果評估與交易平臺、產學研合作創新平臺等科技服務公共平臺，以及對于創新活動的普遍性支持，來促進產業乃至整個國民經濟的創新能力和競爭能力。

2.當前中國轉為實施功能型產業政策具有重要現實意義。中國產業結構調整與轉型升級迫切需要實施功能型產業政策。當前中國的市場體系仍不健全，計劃經濟思維影響仍然存在，產業結構調整與轉型升級中面臨的諸多障礙（例如產能過剩、創新動力不足等），看似是“市場失靈”，實則是市場制度不健全和政府廣泛干預微觀經濟的結果。試圖通過政府對微觀經濟更為廣泛和細致的管束來治理這種所謂的“市場失靈”只能是南轅北轍，會進一步抑制市場的活力，導致制度缺陷或“政府失靈”更加難以得到解決。面對這種所謂的“市場失靈”，產業政策要做的不是管制和替代市場，而是應當矯正與完善市場制度，促進市場主體之間自發協調機制的發展，通過市場主體持續試錯、反復試驗與創新實踐，尋求有效的結構調整與轉型升級路徑。產業政策作為政府促進產業結構調整與轉型升級的重要舉措，不應當是政府替代市場的工具，而應當是政府增進市場功能與擴展市場作用范圍的手段。

全面深化改革迫切需要產業政策轉型。當前，中國實施的產業政策具有比較強烈的干預市場、管制市場與替代市場的特征，這些產業政策大多效果不佳，由此帶來的不良政策效應卻日趨突出，且不符合十八屆三中全會全面深化改革的戰略部署。而功能型產業政策與深化經濟經濟體制改革的方向是高度一致的，并可作為深化經濟體制改革的重要手段。

構建功能型產業政策體系的若干建議

對于當前中國而言，構建功能型產業政策，就是要從政府替代市場、干預市場的政策模式，轉到增進與擴展市場、彌補市場不足的政策模式上來。這一方面迫切需要政府簡政放權，大幅度減少對于微觀經濟活動的干預；另一方面迫切需要政府全面深化經濟體制改革，構建并完善市場經濟制度體系與創造良好的市場環境，并在“市場失靈”與外部性領域積極作為以彌補市場的不足。具體而言，應從以下幾個方面著手：

第一，調整產業政策取向，減少政府直接干預。一是放棄選擇特定企業、特定技術、特定產品等進行扶持的產業政策模式，而將政策取向轉為維護公平競爭、創造良好市場環境。二是除生態與環境保護、生產與產品安全方面可適當保留外，取消所有不必要的審批、核準和準入管理。三是取消《產業結構調整指導目錄》等指導目錄，轉為實施“負面清單”管理。

第二，完善市場制度與市場環境。一是加快完善與規范市場行為相應的法律體系及其執行機制。二是改變土地等重要資源由政府主導的配置方式，讓市場在要素資源的配置中發揮決定性作用。三是完善與知識產權保護相關的法律體系及其執行機制，以法治建立嚴格知識產權保護的長效機制，并修改與職務發明相關的法律規定，增強對職務發明人創新活動的激勵。四是完善環境保護體制，建立全國性的企業污染排放在線監測網絡和遙感監測網絡，推進有關資源環境的稅收制度改革。

第三，構建有利于創新技術擴散的市場環境與創新網絡。一是以設立“獨立運轉、服務企業”的工業技術研究院為抓手，加強共性技術平臺建設。二是建立全國性的技術轉移平臺，這個服務平臺應以能集供需信息收集、信息咨詢、技術咨詢與技術服務、為企業尋求合作伙伴、受理與評估交易項目、專利保護咨詢等多種服務功能于一身，重點促進創新成果的轉移與轉化。三是協助建立合作各方（合作創新或創新聯盟）風險共擔和利益共享機制。四是培育科技中介機構，發展科技中介服務保障體系。

第四，建立多層次的產業人才培養體制。一是鼓勵高校與應用技術研究機構合作，培養既懂科研又懂管理的實用型創新人才。二是加強“精英型”的實用技術人才和工程人才的培養、培訓，著力培養高素質的工程師與高技能的產業工人。三是發展職業技術學校，提升職業教育質量，不斷提升廣大產業公認的技能水平。與此同時，借助政府扶持的培訓項目，針對機床操作、通用工業機器人操作等重點工藝設備進行有重點的培訓，提升制造業的整體勞動生產率。

第五，加強科技基礎設施建設。工業信息的傳輸、計算和處理能力已經成為新的影響制造業創新能力、競爭能力的戰略性資產。因而，一是要加快先進信息基礎設施建設，加快寬帶網絡演進升級，建設低成本、高效快捷和安全可靠的工業互聯網。二是加強云計算基礎設施建設，建立高性能運算研發中心和高性能運算服務中心。三是加快推進重點產業工程數據庫建設，采取政府出資、獨立非盈利性社會組織運營的組織方式，數據庫數據采取會員企業自愿提供、共同分享的工作方法，形成持續投入、有效運營的可持續發展機制。

（作者單位分別為中國社會科學院工業經濟研究所、中南大學商學院）