世界三大城市產業轉型路徑

郭巍　許偉

以北上廣深為代表的國內主要城市，由于受經濟發展階段的影響，普遍亟需借助產業升級完成轉變增長模式、增強輻射功能、帶動區域發展的任務

產業轉型升級是城市經濟發展到一定階段會面臨的共同問題。一方面，中國主要城市重要統計指標（如人均GDP、三產比重、常住人口數等）持續攀升；另一方面，中國正在深度參與全球經濟治理，亟需更多中心城市提高國際化水平。

國內主要城市產業發展面臨的機遇與挑戰

1.“新常態”下主要城市經濟增長模式亟待轉型。截至2015年末，國內主要城市人均GDP均處于世界銀行劃分的中等偏上收入國家（或地區）水平，同時三產比重基本都超過二產。與此同時，除北京、上海和廣州將建設世界城市列入發展規劃外，當前杭州、蘇州、大連和廈門等“新一線”城市也在城市規劃中相繼提出建設具有國際影響力的國際城市的目標。要想實現上述目標，城市經濟順利轉型是關鍵。

2.現有產業結構使得主要城市環境承載力約束逐漸凸顯。近年來，隨著各大城市人口持續增加、城市規模不斷擴張，空氣、淡水、土地等自然資源變得愈發稀缺，嚴重限制了社會經濟水平的健康提高。城市制造業內高、低端行業參差不齊，“兩高一資”行業長期存在是造成首都大氣污染的重要原因。要想徹底改善空氣質量，完成既定減排目標，必須改變長期形成的能源消費結構和產業結構。

3.區域協同發展戰略為中心城市產業轉型創造了條件。中心城市在發展的過程中通常會發揮輻射帶動作用，通過協同效應影響腹地經濟，從而延伸產業鏈。一旦中心城市面臨轉型發展，周邊地區又能很好地發揮支撐作用，承接產業轉移。珠三角、長三角和京津冀是中國經濟實力最強、分工協作水平最高的三大城市群，北上廣深四個一線城市就分布于此。可以預見，未來以城市群為依托、以協同發展為目標，國內有望形成更多的區域發展增長極，推動中心城市完成產業轉型。

世界城市產業轉型升級的實踐和經驗

1.倫敦

第一階段：金融改革推動倫敦進入了“服務經濟”時代

20世紀50年代初，倫敦制造業吸納就業人數高達140余萬，產值約占英國GDP的40%，當地既有鋼鐵和重型機械等資本密集型工業，也有印刷和家具制造等勞動密集型產業。隨著城市土地價格上漲、國際競爭加劇、石油價格高漲等不利因素的出現，20世紀60年代起倫敦城里工業企業向城外轉移，導致制造業工人大量失業。1961—1981年期間，當地制造業人數減少約2/3，產值年均下降約10%。在傳統部門衰退的同時，電子機械、制藥、車輛制造和耐用消費品業等高附加值的部門卻發展良好。

同期服務業基本維持在260萬人的就業規模，只是產業內部有所調整。之后隨著撒切爾內閣在倫敦啟動金融改革，對內放松管制，對外開放金融服務業，帶動當地基于金融和生產者服務的經濟進入了快速發展的新階段，也為倫敦成為全球金融中心奠定了堅實基礎。到20世紀80年代末，倫敦成功步入了“服務經濟”的時代。

第二階段：創意產業豐富了倫敦“服務經濟”的內涵

20世紀90年代初，英國政府在全球范圍內最早提出發展創意產業，頒布《英國創意產業路徑文件》詳細詮釋了創意產業的概念。政府還設立“創意優勢基金”，鼓勵社會資本支持倫敦創意產業中有才華的企業家。

統計顯示，從1997年至今，創意產業是倫敦產值年均增長最快的部門，已成長為產值僅次于金融服務業的第二大產業部門，就業人數已超過金融服務業，使倫敦享有了世界“創意之都”的美譽。目前倫敦產業結構中，三產占比超過90%。其中就業人數最多的三個產業分別是批發零售業、科研和創新產業、健康和社會工作部門。

倫敦產業轉型經歷時間較長，付出成本不菲，有許多值得借鑒之處，如歷屆倫敦政府都非常重視科學規劃城市發展。早在1850年，女皇伊麗莎白一世就發表旨在控制大城市急劇發展的成文規劃；二戰結束后，為應對城市人口外遷的趨勢，大倫敦規劃中創造性地提出在郊區建立衛星城的主張，引發很多國家大城市的效仿。

2.紐約

第一階段：貿易繁榮帶動制造業崛起

紐約是美國早期開展農產品對外貿易的重要窗口。19世紀前期，紐約貢獻了全美進口總額的一半和出口總額1/3；1860年，不論是按照貨物貿易進出口數量，還是按照金額統計，紐約均在全美各州中排名第一，徹底奠定了其貿易中心的地位。

繁榮的對外貿易加上便利的交通運輸推動紐約本土制造業在19世紀初逐漸興起，1860年紐約制造業產值已攀升至全美第一，成為國內制造業中心。直到二戰結束時，紐約制造業的就業人數仍在持續增長，但其占當地勞動力的比重卻在1880年達到37.6%的峰值后就開始不斷下滑。

第二階段：服務業主導推動城市產業轉型

20世紀50年代初，紐約產業結構中服務業的產值超過制造業，再次成為城市主導產業。而制造業在內外部各種條件共同作用下，已進入了全面衰退的時期。與此同時，紐約生產性服務業獲得了較快的發展，尤其銀行、咨詢、設計、廣告等為代表的新興服務業逐步取代了傳統服務業成為第三產業的主體。

統計顯示，1965年，紐約制造業貢獻了當地約1/4的就業人數。1988年該數值下降至10%左右，2000年時進一步降低至6.6%。期間還發生了工業公司總部大規模外遷現象，如《財富》雜志所列的美國最大500家工業公司中，1965年時有128家總部駐在紐約，1976年后降低為90家，1988年僅剩下48家。但當地同期生產性服務業就業人數卻從95萬增至203萬，占就業人口的比重從25%升至62%，其中，新興服務業所占比例上升至37%。產業結構的轉型帶動了當地居民收入水平的提高，如果以紐約人均收入對比全美平均水平作為評判標準，轉型初期的1970年該比例約為115%，到轉型完成后的2000年該比重已經提高至168%。

當前紐約產業結構中，制造業比重不高，但仍保留服裝業、印刷業和食品業等典型都市型產業。其中，服裝業約占制造業增加值和就業人數1/3，主要以生產高端品牌服裝織造為主，它對紐約保持全球時尚服裝業的領先地位發揮了重要作用；第三產業比重超過90%，其中，房地產業占比約25%，金融業占比超過20%，科學研究和技術服務業占比超過10%，構成了比重最大的三個行業。文化創意產業盡管占比不高，但近年來增幅顯著，新增就業崗位較多，對相關產業拉動效應也非常明顯。

3.東京

第一，制造業：技術創新促進制造業保持競爭力

從產業結構來看，東京制造業內部經歷了幾次重要更替：60年代，由于國內勞動力成本上升和國際原材料價格波動，都市產業和加工組裝類輕工業成為新的投資重點；70年代，兩次石油危機爆發導致能源價格上漲，這促使政府加快推動鋼鐵和化工等高能耗產業的外遷；80年代，為彌補日元匯率上升對出口貿易的不利影響，東京政府大力扶持電氣機械和運輸機械行業通過技術創新提高產品附加值；90年代，化工產業技術研發成功應用于醫藥領域，實現了高附加值產品的規模化生產，帶動化工和食品行業等資源型產業重新崛起。

日本政府從20世紀50年代后期開始制定三大都市圈發展規劃，每10年修訂一次。每版首都城市圈發展規劃都會對東京國土資源利用、產業結構布局和勞動力調整等方面提出前瞻性安排。依靠科學的城市規劃，目前東京中心城區保留了高技術制造業大企業或企業總部，而將小規模企業分布在城區外圍，依靠便捷的客運交通和發達的信息網絡將東京與周邊地區聯系起來。通過產業鏈的協作分工，大企業和中小企業各自在擅長的制作技術和加工技能等環節實現專業化生產，并通過持續創新有效保障了東京制造業中心地位。

第二，服務業：制度改革推動生產性服務業發展

20世紀70年代中期開始，以金融業和信息業為代表的生產性服務業向東京集中。到20世紀80年代末，東京集中了日本國內約一半的信息、研發、廣告業就業人員，當地銀行儲蓄和貸款總數占全日本的36%和46%，東京的外國銀行企業數高達全日本的99%。為了刺激經濟增長，進一步推動生產性服務業的發展，日本政府從20世紀80年代中后期起相繼推動了通信、電力和金融等壟斷行業的民營化進程，到90年代末，東京的服務業吸納了當地約2/3的就業人員，而且作為東京最大的產業部門創造了超過80%的產值規模。

進入21世紀后，日本政府不斷加大文化創意產業支持力度。當前東京從事文化創意產業的人員占總就業人口15%，其中，動漫產業是文化創意產業中發展最好的部門。每年3月，東京會舉辦國際動漫展覽會，目前已成為全球規模最大的動畫主題創意展覽會，吸引了數百家全球企業參展。

4.國際金融危機后世界城市發展的新趨勢

第一，新興經濟體城市的排名上升較快。當今全球化背景下，國家間的競爭歸根到底是城市間的競爭。金融危機后，隨著國際貿易體系和規則逐漸從傳統單極主導向多元化過渡，東亞、南亞和南美等新興經濟體在世界經濟中的影響力與日俱增，來自上述地區的城市比重也迅速提高。在GaWC公布的2014年世界城市前20名里，亞洲（8個）和南美洲（2個）貢獻一半的份額，涵蓋了北京、上海、香港、孟買、迪拜和圣保羅等重要城市。

第二，爭奪創新資源成為世界城市的普遍做法。金融危機后，全球出現了以“工業4.0”、“工業互聯網”和“中國制造2025”戰略為代表的新一輪科技革命。世界城市憑借在科技、人才和制度等方面的先天優勢，改變過去對全球經濟流量的爭奪，加快推動全球財富中心向全球科技創新中心的轉變，澳大利亞智庫2thinknow每年發布的全球創新城市名單反映了這種趨勢。2014年創新城市前20強里涵蓋了紐約、倫敦、東京、巴黎、香港和首爾等眾多知名的世界城市。相比之下，北京、上海、莫斯科和孟買等城市的排名相對靠后。

第三，世界城市的發展理念發生重要調整。本輪國際金融危機為世界城市調整發展理念提供了重要契機。2009年，《哥本哈根協議》的簽署標志著各國政府已經認識到片面追求經濟增長的負面影響。因此，“低碳城市、智慧城市、宜居城市”等概念能夠迅速深入人心，成為各大城市發展的新理念。

啟示與借鑒

1.有序引導產業轉移，依靠創新推動轉型。加快實施創新驅動戰略，提高中心城市土地利用率，有序引導制造業企業和人口向周邊中小城市轉移是必然選擇。在這個過程中，應當發揮政府“看得見的手”和市場“看不見的手”兩種力量的共同作用。一方面，各地政府要深入落實創新驅動戰略，為企業轉型創造良好的軟硬件環境，在高端人才引進、創新要素投入、技術專利申請、研發經費投融資、創新產品銷售等方面提供政策支持，以降低企業經營成本，鼓勵實體經濟的發展；另一方面，為了發揮市場在資源配置中的決定性作用，還應當加快選擇性產業政策向功能性產業政策過渡，努力營造公平競爭的市場環境，加快供給側結構性改革。

2.科學研判轉型成本，保持經濟社會穩定。當前國內主要城市產業轉型與中國經濟向“新常態”過渡形成了時間上的重疊，應當堅持底線思維，認識到經濟減速換擋是一個必經過程，期間要保證就業、收入和財政三條底線，堅持社會政策要托底，做到每年都有凈增就業崗位、居民實際收入增速高于全國的平均水平，政府不出現嚴重的財政危機，確保整個經濟社會平穩運行。同時，還應加快轉變政府職能，積極創新就業崗位，減少產業轉型給民眾生活帶來的負面影響。例如，全面認識分享經濟的內涵，提高城市管理水平，加快制定網約車的管理細則，鼓勵探索眾創、眾包、眾扶、眾籌等新模式。

3.統籌規劃轉型目標，踐行先進發展理念。十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，集中反映了中國共產黨對經濟社會發展規律認識的深化。各地政府在規劃中長期目標時應當牢牢把握上述要義，制定轉型方向要具有前瞻性、合理性和可行性。一方面，要科學研判城市今后的發展速度和人口規模，加快推進軌道交通基礎設施建設，提早規劃周邊副中心或衛星城的布局；另一方面，制定城市發展目標時要突出自身特色，避免照搬照抄、千城一面。尤其在產業規劃方面，優先考慮能輻射周邊城鎮、帶動腹地經濟共同繁榮、具有良好配套基礎、吸納就業能力強的優勢產業，提高產品附加值，加快“中國智造”的發展。

（作者單位為國務院發展研究中心）