揚(yáng)子江城市群須協(xié)同發(fā)展

劉志彪

揚(yáng)子江城市群的建設(shè)規(guī)模和發(fā)展水平，將成為實(shí)現(xiàn)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ闹饕α?/p>

城市群是長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展的載體和必然結(jié)果。作為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極化力量，長(zhǎng)三角地區(qū)的城市群是參與全球競(jìng)爭(zhēng)格局的空間單元。協(xié)同的一般含義是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同資源或者個(gè)體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過(guò)程或能力。揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展，是指為了實(shí)現(xiàn)江蘇率先基本現(xiàn)代化的目標(biāo)，通過(guò)規(guī)劃和建設(shè)，使揚(yáng)子江各城市之間形成定位準(zhǔn)確、分工明確、功能互補(bǔ)的城市群。揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展的框架應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：一是城市群協(xié)同發(fā)展的范圍或者對(duì)象；二是城市群協(xié)同發(fā)展的具體內(nèi)容；三是如何實(shí)現(xiàn)城市群的協(xié)同發(fā)展，包括如何克服協(xié)同發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困難等。

揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展涉及的范圍

揚(yáng)子江城市群是長(zhǎng)三角城市群核心區(qū)的北翼部分，作為長(zhǎng)三角地區(qū)城市群有機(jī)體系中的一個(gè)重要的組成部分，其協(xié)同發(fā)展的范圍和對(duì)象涉及三個(gè)問(wèn)題：

第一，該城市群在長(zhǎng)三角地區(qū)的定位，尤其是如何處理其與上海的分工協(xié)作關(guān)系。上海作為當(dāng)今的全球性城市，其發(fā)達(dá)的現(xiàn)代生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)為揚(yáng)子江城市群發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供了很好的發(fā)展條件。從區(qū)域分工看，揚(yáng)子江城市群定位于重點(diǎn)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)符合比較優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)選擇。從宏觀上看，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群有制造業(yè)集群和服務(wù)業(yè)集群兩種形式。其中，服務(wù)業(yè)集群一般配置在交易成本低，而制造成本高的地區(qū)，如上海這種特大的全球性城市，它是知識(shí)資本、技術(shù)資本、人力資本密集的高地。而制造業(yè)集群則適宜于配置在與其成本性態(tài)相反的周?chē)貐^(qū)。一方面，使得在最佳生活圈的嚴(yán)格制約下，“面對(duì)面”地接受來(lái)自服務(wù)業(yè)集群的高端化服務(wù)投入；另一方面，使“服務(wù)業(yè)——制造業(yè)”集群之間的總成本處于最佳競(jìng)爭(zhēng)力狀態(tài)。這種產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同配置，體現(xiàn)為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中通過(guò)空間生產(chǎn)力重組，達(dá)到節(jié)省成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力的一體化發(fā)展的基本要求。

第二，江蘇經(jīng)濟(jì)內(nèi)部三大級(jí)之間的關(guān)系定位，即如何處理寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰城市群、蘇錫常通城市群、徐淮鹽連宿城市群的關(guān)系。揚(yáng)子江城市群所屬的兩大城市群，即寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰城市群、蘇錫常通城市群，與江蘇北部地區(qū)的徐淮鹽連宿城市群，在經(jīng)濟(jì)地理上共同構(gòu)成江蘇發(fā)展的“黃金三角”關(guān)系。在發(fā)展次序上，靠近上海的蘇錫常通城市群，在過(guò)去的農(nóng)村工業(yè)化和出口導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，已經(jīng)得到了充分的發(fā)展；而接受上海輻射程度較弱的寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰城市群，總體上是屬于內(nèi)向化的緩慢增長(zhǎng)區(qū)域；徐淮鹽連宿城市群，則處于向工業(yè)化中期發(fā)展的加速階段。從江蘇三大城市群“黃金三角”關(guān)系的建構(gòu)角度看，“十三五”規(guī)劃期間，蘇州、無(wú)錫和南京比較適宜于定位為先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的總部地區(qū)，而其他地區(qū)則比較適宜于發(fā)展先進(jìn)的生產(chǎn)制造業(yè)環(huán)節(jié)。依照構(gòu)建新型的區(qū)域價(jià)值鏈思路，應(yīng)該鼓勵(lì)各市在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，發(fā)展具有一定地域分工的特色產(chǎn)業(yè)，以及順勢(shì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和空間重組。

第三，揚(yáng)子江城市群中，南京作為中心城市的主導(dǎo)功能的發(fā)揮問(wèn)題。蘇錫常通城市群的發(fā)展直接受益于上海的作用，尤其是上海啟動(dòng)“四個(gè)中心”的全球性城市的功能建設(shè)，直接造就了該城市群國(guó)際制造中心的地位。但是，由于地理位置和歷史文化因素的作用，寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰城市群卻在客觀上相對(duì)遠(yuǎn)離上海的輻射作用，尤其是南京雖然處于長(zhǎng)三角地區(qū)西北部的重要經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)，但是其中心和核心的主導(dǎo)地位并沒(méi)有很好地發(fā)揮。

南京發(fā)展滯后的真正原因，與它沒(méi)有把握江蘇發(fā)展的兩次重要機(jī)遇有直接的因果關(guān)系。第一次是l984年左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的異軍突起，第二次是l992年后迅猛發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。在這兩次機(jī)遇中，南京作為省會(huì)城市雖然在政治上是受益者，但是由于發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)客觀上偏向于臨近上海的蘇錫常經(jīng)濟(jì)。因此，南京與長(zhǎng)三角的其他城市，尤其是蘇錫常之間增長(zhǎng)的差距不斷擴(kuò)大。

但是目前，科教資源豐富、區(qū)域創(chuàng)新體系相對(duì)健全的南京都市圈，有可能會(huì)在新一輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中拔得頭籌。基于外需進(jìn)行國(guó)際代工做的是別人早已研發(fā)好、設(shè)計(jì)好的外包訂單，自己只能成為別人的零部件供應(yīng)商，被別人納入其全球價(jià)值鏈的低端做加工貿(mào)易。因此，未來(lái)蘇錫常經(jīng)濟(jì)的特征和指向必須轉(zhuǎn)型升級(jí)，把利用國(guó)內(nèi)低端要素進(jìn)行國(guó)際代工的外向型發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向面向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的自主創(chuàng)新模式，否則將有可能在“十三五”時(shí)期及之后出現(xiàn)大幅度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展衰退現(xiàn)象。這種惡果必須避免。

揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容和基本特征

揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容和特征體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是功能體系的建立；二是組織體系的重構(gòu)。

關(guān)于協(xié)同的功能體系建立，主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：

第一，中心城市的發(fā)展問(wèn)題。揚(yáng)子江城市群的發(fā)展，應(yīng)該從服務(wù)于長(zhǎng)江流域開(kāi)發(fā)和一帶一路兩大國(guó)家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，首先要把南京建設(shè)成具有物流、人流、信息流、資金流的“樞紐”功能中心城市，發(fā)揮它作為中心城市的高地作用。今后，在揚(yáng)子江城市群網(wǎng)絡(luò)體系中，中心城市與周?chē)鞘兄g的聯(lián)系，可以通過(guò)各種具有樞紐節(jié)點(diǎn)功能的、互聯(lián)互通的高等級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。

為了發(fā)揮南京等中心城市的支配或主導(dǎo)地位，另外一個(gè)是要把它們建設(shè)成具有帶動(dòng)創(chuàng)新作用的“孵化器”功能城市。中心城市主宰著城市群內(nèi)金融、文化、貿(mào)易等方面的主要活動(dòng)，成為影響國(guó)家乃至世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要力量。因此，城市群中各種要素的高度集聚，必然引發(fā)高強(qiáng)度的相互作用，激勵(lì)各種新思想、新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)。

第二，城市間要有明確的分工與合作。我認(rèn)為城市群要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化過(guò)程中自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，包括資源、金融、市場(chǎng)、信息等要素的流動(dòng)，都要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律合理配置，而不是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，由高一等級(jí)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)事先指定。實(shí)際上，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，是一個(gè)普遍的、一般化趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)名稱(chēng)趨同并不代表產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)也趨同，不代表相互之間就沒(méi)有分工合作。即使是一體化發(fā)展程度很高的區(qū)域，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)趨同的現(xiàn)象。重復(fù)和趨同并不可怕，可怕的是市場(chǎng)不存在自動(dòng)出清機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，只要市場(chǎng)中存在著有效的兼并收購(gòu)機(jī)制，就能自動(dòng)消除產(chǎn)能重復(fù)和過(guò)剩，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中的合作。

關(guān)于組織體系的重構(gòu)或者再造，是揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容和特征的第二個(gè)方面。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、交通運(yùn)輸技術(shù)的發(fā)展，硬件的一體化協(xié)同格局，需要有軟件的一體化協(xié)同機(jī)制的配合。有二個(gè)重要的問(wèn)題需要分析：

1.一般認(rèn)為，目前阻礙揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展的主要體制機(jī)制問(wèn)題是分散發(fā)展中的行政利益邊界。行政區(qū)劃的存在，導(dǎo)致統(tǒng)一的市場(chǎng)被割裂，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)趨同態(tài)勢(shì)，公共基礎(chǔ)設(shè)施難以完全實(shí)現(xiàn)共建共享。以行政區(qū)劃為邊界分割市場(chǎng)是非一體化經(jīng)濟(jì)的顯著特征。但是在現(xiàn)實(shí)世界中，哪里都有行政區(qū)劃，哪個(gè)國(guó)家都必須按行政區(qū)劃進(jìn)行行政管理，這是由管理幅度和管理跨度的規(guī)律決定的。有行政區(qū)劃就有區(qū)內(nèi)公民的獨(dú)立的利益邊界，但是獨(dú)立的利益邊界并不意味著它要通過(guò)行政割據(jù)的方式運(yùn)作。恰恰相反，獨(dú)立的利益需要通過(guò)競(jìng)相開(kāi)放才能真正實(shí)現(xiàn)。

2.普遍存在的另一個(gè)觀點(diǎn)是：為了推進(jìn)揚(yáng)子江城市群一體化協(xié)同發(fā)展，有必要合并某些城市的行政區(qū)域，將其置于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我提出兩點(diǎn)建議：第一，從根本上解決行政體制所造成的發(fā)展問(wèn)題，不能僅從行政體制的調(diào)整來(lái)考慮，而是要從建立統(tǒng)一市場(chǎng)的角度來(lái)考慮。實(shí)踐證明，在放開(kāi)市場(chǎng)的同時(shí)轉(zhuǎn)變政府行政職能、建設(shè)法治型、服務(wù)型政府，才有可能真正解決非一體化發(fā)展的體制問(wèn)題。第二，如果地方政府參與、控制和支配競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能不轉(zhuǎn)換，有再多再大的企業(yè)也不能解決問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展的基本戰(zhàn)略取向

要實(shí)現(xiàn)揚(yáng)子江城市群的協(xié)同發(fā)展，首先要大力推進(jìn)南京作為巨型城市區(qū)域的功能建設(shè)。隨著交通和信息通信技術(shù)的發(fā)展，時(shí)間和空間被極大地壓縮，高水平城市群內(nèi)部的資源要素可以在更大范圍內(nèi)以更高的效率流通，迅速地使各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的相互聯(lián)系和作用。巨型城市區(qū)域是當(dāng)前世界范圍內(nèi)一種新的區(qū)域空間形態(tài)，它的快速成長(zhǎng)需要復(fù)雜的聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、貨物運(yùn)輸系統(tǒng)以及能源運(yùn)輸供給、土地利用規(guī)劃和保護(hù)之間的協(xié)調(diào)，因?yàn)槠鋬?nèi)部的組織是通過(guò)客貨運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、自然資源共享和社會(huì)歷史共性聯(lián)結(jié)而成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

目前，南京建設(shè)巨型城市區(qū)域的主要辦法是要加強(qiáng)它與城市群內(nèi)部各城市、揚(yáng)子江城市群內(nèi)其他城市、江蘇其他地區(qū)、長(zhǎng)三角區(qū)域以及全國(guó)的高速鐵路建設(shè)。與高速公路、鐵路、航空等運(yùn)輸方式相比，高鐵在城市群這一地理空間上有著更多優(yōu)勢(shì)，它極大地縮短了城市間的距離，這是其可能成為世界級(jí)巨型城市區(qū)域的基本條件和基礎(chǔ)。可以預(yù)見(jiàn)，高鐵所導(dǎo)致的地理空間收縮，甚至可能將使整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)都變成多中心的世界級(jí)大都市群。

揚(yáng)子江城市群協(xié)同戰(zhàn)略的具體內(nèi)容集中在三個(gè)方面：

一是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)戰(zhàn)略。要在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上形成明確的城市產(chǎn)業(yè)定位，形成中心城市服務(wù)高度化+周?chē)鞘邢冗M(jìn)制造業(yè)的空間布局。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。主要包括硬件與軟件兩個(gè)方面，在硬件方面，如高速鐵路，節(jié)能、低碳的交通運(yùn)輸系統(tǒng)、能源規(guī)劃、水資源利用等；在軟件基礎(chǔ)設(shè)施方面，如教育資源、衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障體系的配置等。

三是環(huán)境保護(hù)和利用的協(xié)調(diào)。如農(nóng)業(yè)和林業(yè)資源、重要的開(kāi)放空間、水資源的保護(hù)和協(xié)調(diào)等。

（作者為南京大學(xué)教授、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授）