我國基礎設施建設PFI模式風險及控制研究

黃勇

[摘要]相比其他傳統的融資模式，PFI具有社會資本效率化、項目管理規范化、實施過程靈活化等多種優勢。但在實施過程中的道德風險、項目組建風險、項目融資風險、設計建造風險、項目運營風險、項目交接風險等也會阻礙項目的進程。政府應該立足長遠目標，項目全面規劃，完善相關法律制度，提高PFI專業化水平，在不削弱私人投資者積極性的前提下保證公共服務質量，擴大融資空間，實現政府和企業的雙贏”。

[關鍵詞]PFI；基礎設施；風險控制

[中圖分類號]F124 [文獻標識碼]B

一、PFl建設模式特點及國內實踐

PFI（Private Finance Initiative）指政府部門根據社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，并在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式，是對BOT項目融資的優化。

PFI融資模式具有自己獨特的優勢，實行全面的代理機制及只提供最終目標，在這種方式下政府部門僅限于公共項目的建設規劃和PFI項目的確定，公共產品的設計、投資、建設和運營工作由私人部門組成的SPC（special Purpose Company）進行，這樣可以為政府部門節省大量工作，也可以減少政府承擔項目實施過程中的各種風險。在前期談判中明確私營企業的可獲最低收益，對促進民間資本進入公共服務領域具有激勵作用。參與方以“多贏”為理念相互合作，政府部門最終通過購買私人部門提供的服務來實現效率和產出最大化（見圖1）。

自上世紀八十年代來，我國固定投資增長最快來源非自籌和其他資金莫屬，其中PFI就在其中之列，尤其是在城市交通軌道建設中的運用。PFI項目采取招投標形式，政府負責項目立項，與私人投資者組成的SPV之間簽訂PFI合同，具有監管和指導作用。PFI項目尤其關注城市軌道交通項目的社會效益，同時在各項政策上給予一定支持，盡量減少再施工過程中的阻力，如減免稅收、土地開發補償、擬延長使用期限等以保證一定時期內的合理收益。如安徽省廬州雙鳳工程建設有限公司一1期工程中山路站至方興大道站區間污水管線穿地鐵區間改造工程項目。

國際經驗表明，當一個國家的城市化率超過60%，城市軌道交通將實現高速發展以解決大城市交通擁堵問題，從而拉動城市軌道交通建設投資迅速增加。伴隨投資額度的加大，城市軌道交通建設有望成為繼鐵路大規模投資之后新的投資熱點，這將為PFI項目的發展提供廣闊發展空間。

二、我國基礎建設項目PFI模式的風險分析

（一）SPC道德風險

從圖1中可以看出SPC公司在整個PFI項目中占據中心位置，與政府、運營商、銀行、建設聯合體、咨詢機構等都有聯系，集產權、建設和經營于一身，且政府和SPC只存在委托一代理關系。由于政府缺乏專業知識，而SPC是專業管理者，因此兩者必然存在信息不對稱。難免發生SPC追求自身利益最大化而產生逆向選擇和道德風險，政府和SPC就會有博弈過程。假設：①正常狀態下SPC的收益是R；②SPC違約則收益為k*R（k>1）；③SPC違約政府遭遇損失m*R（m>pk）；④政府如果查出SPC違約則處罰n*k*R（n≥1）：⑤SPC如果沒有違約則政府獎勵b*R，b∈（0，∞）；⑥政府監督成為為c。則博弈矩陣如下：

用數學方法計算出政府和SPC兩者的博弈導致圖3，1納什均衡，進而可以計算出政府監督的概率P=（k-b-1）/k*n，SPC違約概率q=c/（n*k*R）。雖然以上只是基礎簡單的理論知識，但是SPC確實存在道德風險的利益驅動。

（二）項目組建風險

1.審查風險。每一個PFI項目都是根據實際需求，秉持公共利益優先原則提交項目報告，編制項目建議書。政府部門結合實際情況對這些項目進行可行性分析，進而審批。如果這項工作有任何疏忽將導致嚴重的后果，審查不嚴格則必然引發極大的浪費，甚至出現爛尾樓工程。

2.招標風險。在PFI項目中由于充分發揮企業的自主性，保證企業的最低利益，加上項目規模一般較大，私企參與其中一方面可提高知名度，另一方面對于增強實力有很大的幫助，所以參加招投標的企業很多。以公開、公平、公正、透明為原則，選擇資金實力雄厚、技術過硬、管理團隊強大的企業進入公用事業領域尤為關鍵。

3.管理風險。政府部門在確定PFI項目可行性之后立即成立項目組，團隊管理能力在整個項目監督過程中至關重要，由于缺乏專業實踐能力，在項目實施過程中難免出現管理不到位，例如質量把關不嚴，效率低下。

4.談判風險。代表政府部門的項目組和中標候選者進行談判，通過財務、經濟效益和社會效益的綜合評價確定中標者。在談判過程中的失誤和技巧缺失將導致益向私企傾斜，甚至違背PFI項目的初衷。

（三）項目融資風險

1.方式選擇風險。特定項目選擇不同的融資模式，單一或混合，政府出資、企業自主融資、社會公益基金和經營費用的任意組合。資金來源的可靠性和持續性直接影響項目的完成進度，中間一旦出現資金鏈斷裂，項目必將延期。這里選擇了股本資金、從屬貸款和項目貸款三種形式，債務資本占據90%左右，比例過大。

2.主體選擇風險。具體選擇哪家銀行貸款，哪家企業融資，企業的資金實力和信用水平起決定性作用。但是毋庸置疑國有銀行和國有企業在審批和競爭上面占據很大優勢，而私企在管理體系和業務上面更具活力。這里主要選擇了日本進出口銀行，過于單一，綜合各個因素選擇最佳的融資主體組合對于項目順利進行意義重大。

3.融資成本風險。PFI項目必然存在一定風險，政府將部分風險轉嫁給其他機構，融資主體在借款建設項目時根據所承擔的風險程度為資金定價，風險分擔不合理將導致融資成本過高。

（四）設計建造風險

1.技術缺陷風險。在項目事先設計過程中，雖然政府鼓勵技術更新，但由于PFI項目期限一般較長，之前施工設計不足或功能欠缺未被發現的情況難免發生，隨著運營逐漸凸顯，勢必造成嚴重的損失。而且技術缺陷必須通過長時間研究和實踐才能彌補，風險一般不可避免。

2.設計變更風險。有些PFI項目政府在施工過程中要求單位進行整改以達到更佳目標，或私人部門提供的服務方式有所改變，這都將影響項目進程和融資成本預算。

3.資源供應風險。項目一旦開始建設，原材料和能源、人力資源需求量大，如果這些出現供不應求的狀態，根據需求模型可推測將引起項目成本增加，建設質量低下，延誤工期。

4.合同變更風險。在PFI項目中SPC公司與諸多機構建立合同關系，包括政府部門、私人部門、貸款機構、承包商、運營商等。合同單方面違約的現象時有發生，合同變更影響很大，SPC必須在極短時間內尋找新的合作伙伴。

5.建造質量風險。施工單位因監督失誤或設計缺陷都可引發豆腐渣工程，導致后期運營維護次數和費用增加，產品輸出達不到要求。也許這種結果并不是施工單位蓄意謀求自身利益的結果，但惡果無法挽回。

（五）項目運營風險

1.管理欠缺風險。無論是私營部門還是政府部門，在PFI項目初始階段都存在一定探尋階段，雖然企業在某些領域有豐富管理經驗和專業知識，但是在特定項目中也許還相當陌生。在運營階段，政府是服務的購買者，企業擁有所有權，管理失誤和欠缺仍然存在。

2.市場動蕩風險。由于原材料、人力、設備、能源的市場價格上升或市場需求減少引起產品價格降低，這些都是市場偶然因素影響的結果。如能源危機導致煤炭價格上漲，季節性勞動力不足導致人事成本上升，其必將影響運營供給和產出。

3.運營收入風險。項目現金流是償還銀行貸款的主要來源，其收益大小直接與SPC生存掛鉤。市場價格具有相當不確定性，而且政府為防止私企謀取壟斷利潤，對特定服務規定最高價格，這直接影響了運營收入。

（六）項目交接風險

1.項目完備風險。私企運營期限結束后將經營權和所以全移交給政府，之后不負責設備的維護等工作，項目設施是否完備直接影響政府后期經營工作。盡管運營期間進行了維護工作，但也可能存在交接時基礎設施項目不完備現象。

2.功能缺失風險。長時間運營中，軟件設施運營不足和硬件磨損使產出減少，功能缺失不僅影響經濟利益，而且可能出現安全隱患。交接時政府因檢查不到位，則不能發現隱形的功能缺失，從而不利于公共部門。

三、我國基礎設施建設中PFl風險控制措施

（一）項目全面規劃

1.立足長遠目標。有競爭性的城市一般都在擴建過程中以長遠目標為指導，規范化的管理。從整個國家層面來講，規劃更重要。建筑、交通、電纜等在建設前如果實行全面規劃，就可避免因之后不合理規劃強拆、改簽所帶來的麻煩和損失。我國是一個發展中國家，大興基礎設施建設成為經濟持續發展的動力，這也是大中小城市必須正視的問題。

2.認識分析風險。可利用法國層次風險模型賦予系統風險和非系統風險一定權重比例，然后綜合計算其具體風險指數。以科學的方法，結合以往參考資料和項目計劃，全面分析可以預見的各種風險。結合使用多種分析方法，如分解分析法將風險分為項目內部風險和項目外部風險，再繼續細分；韋恩圖分析法（圖2）從集合角度看待風險問題：核對表法將風險一一列入表格，說明項目失敗原因或成功原因，再與項目實施情況進行核實。當然還有頭腦風暴法、專家調查法實驗敏感分析法等更多方法。

3.加強規范管理。政府與企業相互依存、相互影響，政府需要企業納稅才能維持各項開支，企業在辦理各項業務時必須得到相關政府部門的審批才能保證工作合法。但是，政府工作繁瑣、效率低下等問題也日益凸顯。在保證各項事務有條不紊的前提下，減少審批程序，加快辦事速度，加強政府部門職責管理規范是提高私營部門進入公共領域的有效手段。同時PFI參與的人員和機構眾多，加強規范管理，協調相互關系，減少不必要糾紛在，前期合同中明文規定各種權責必不可少。必要時，可請求第三方進行公證。

4.嚴格質量要求。借鑒日本高等教育中使用PFI模式的經驗。通過改革企業參與項目運營期通過經營收入獲取投資報酬的方式，雖然在一定程度上降低了施工單位追求自身利益以偷工減料的道德風險，但是由于技術欠缺或任務變更導致的質量不達標問題仍然存在。政府在監督過程中一定要嚴把質量關，減少后期維護成本，為社會節省資源，提高安全系數，提高服務滿意度，為今后更多使用PFI模式進行基礎設施項目開辟道路。

（二）規范融資體制

1.保證條款效力。在PFI項目的組織構架中，以SPC為中心，通過各種特約條款組建委托代理關系，其中必然需要簽訂各種條款合約。保證條款效力是確保項目順利進行的關鍵，合同一旦變更，將改變項目行程，SPC需要在最短時間內選擇替代機構。條款單方面毀約的事件也有可能發生，請求第三方法律機構進行公證，對違背條款的企業嚴厲處罰，有利于降低違約率。在制定條款時也一定要細致明確，盡量避免模糊鑒定產生的糾紛。

2.引導資金流向。近年來城鄉居民儲蓄迅猛增長，全國總儲蓄從十多萬億元增加至三四十萬億元，但大多處在游離狀態。為了降低民營企業參與基礎設施建設的融資風險，穩定資本市場，政府部門結合現有國際國內市場情況，制定引導流動資本尤其是民間資本向著既定目標健康發展。

（三）加強法律法規

1.完善法律制度。因為PFI在我國處于發展階段，各方面都還不成熟，有關PFI模式項目融資的法律法規不夠健全，解決此類問題無權威依據，所以完善此類法律法規，保證投資者的收益權、經營權、競爭權益和兼并或替代方面的權益迫在眉睫。在此方面可借鑒日本等發達國家的實踐和已定法律，提前預測可能出現的問題，出臺法律政策解決相應問題。當前比較突出的問題有稅制確定、折舊期限、補助金計算等，因其關切私人投資者的切身利益和政府支出，亟待解決。

2.加大執法力度。法律依靠國家強制力保證實施，執法部門在履行職責時一定要嚴格執法，依據合約條款和法律辦理事情。堅持公正、廉潔原則平等對待每一個企業和人員。一旦出現違反法律法規的事情必須給予嚴重處罰，保證執法權威。鑒于PFI法律不夠健全，建立一套完整的支撐PFI項目的政策框架和支持服務體系，依次執法。

3.引入監督機構。隨著計算機技術的更新和進步，網絡成為民眾監督的重要手段。任何事物都具兩面性，利用網絡正面的影響，充分發揮網民監督的熱情和效力。及時適當合理地更新PFI項目的進展情況，包括融資來源、中標企業、資金運用、運營收益等，接受全球網民的監督。對民眾的合理建議，認真審查整改。

（四）擴大融資空間

1.增加資金渠道。現階段PFI的資金渠道主要包括政府財政支出、企業自主融資和運營收費三種，其中企業自主融資可以依靠銀行貸款、投資公司借款、發起融資等。鑒于基礎設施建設的公共服務性，可以啟動公益基金或地區居民自發出款籌集資金。

2.開放金融市場。為保證我國資本市場安全，我國貨幣政策、外貿交易和外交事務都以穩重求進的步伐前進著，對于混業經營都在各項規章制度下運營。PFI模式在中國基礎建設中的應用同樣沒有完全開放，以安全為原則，開放我國資本市場對PFI即將起到促進作用。