深化縣鄉級財政管理體制改革的思考

馬崗然 宋曉華

摘要：隨著我國社會經濟的快速發展，通過黨的十八屆三中全會全面深化財政管理體制改革的決定，提出深化財政管理體制改革，改革稅制、提高效率，完善財政管理制度，發揮地方和中央的積極性，是我國社會、經濟和政治發展變化的需要。隨著政策的實施，獲得顯著成效。對深化財政管理體制改革和貫徹科學發展觀起到重要意義。

關鍵詞：財政管理體制改革 完善財政管理制度

我國實行財政管理體制改革以來，對增強中央政府，尤其是縣鄉級政府的宏觀調控力，起到顯著作用。地方政府通過參照中央財政管理體制，調動了組織收入和地方經濟發展的積極性，基本保證各項經濟發展和基層政權運轉的需要。財政管理體制改革的實施，是分稅制財政管理體制的繼續。

一、深化財政體制改革及把握財政體制

體制保障和調控手段歷來都是國家財政行使職能的基礎，財政管理體制科學與否對國家經濟發展的治理效果、公共福利和經濟效率有直接關系。由于縣鄉級財政管理體制存在弊端，導致政策扭曲、財政資源配置使用低下，從而嚴重影響社會安定和政權穩定，損害經濟效率。如今我國也是高度重視財政管理體制改革，并取得了顯著成效。目前我國縣鄉級財政管理體制經過多次財政改革，正在逐步完善改革內容，因改革涉及的財政利益主體較多，實施難度也相對較大。合理制定縣鄉級政府的責任范圍，建立財政管理框架，進一步明確縣鄉級政府財政支出責任。

縣鄉級地方政府是政府體系組成的重要基礎，在縣（鄉）與上級政府職能劃分時，公共職能應下放到鄉，為縣（鄉）級政府起到基礎作用。市（區）級政府在經濟發展等方面起主導作用，縣（鄉）級政府起輔助作用。政府需重點做好綜合協調、規劃統一、監督產業發展與引導，利用優勢壯大自身產業，推動城鄉統籌發展。縣鄉級政府應合理劃分財政收入，明確建立財政體制，即履行政府職責，財政收入進行合理調整，逐步達到匹配完善。

二、規范縣鄉級政府財政支出制度

深化財政體制的核心應規范縣鄉級政府財政支出制度，縣鄉級財政改革是比較繁瑣的系統工程，不僅涉及到行政體制改革，還關系到整個財政體制改革，其涉及的經濟問題即縣鄉級基層政治發展建設，涉及廣大事業單位及個人的利益，縣鄉級政府必須落實改革體制，使服務均衡化，有效促進地區之間資源合理的分配和財力合理支出，加大力度調整財政支出。隨著社會的進步發展，縣鄉級政府的經濟發展明顯滯后，使得城鄉處在不協調發展中，完善增強政府財政發展，避免利益沖突阻礙社會經濟發展步伐。上下級政府通過深入的協商，提升各項制度的有效性和統一性，使得各方利益平衡，財政體制完善適應我國國情。

三、合理規劃地方稅種稅收結構

隨著我國整體經濟的快速發展，農業稅取消，大幅度增加社會救助、社會福利以及農村養老保險、醫療保險等社會事業支出，縣鄉級政府財政收支矛盾日現突出，即使中央增加農村稅費改革轉移支付，也不足以平衡收支缺口。如何完善地方稅種，改革地方稅制度，確定合理的縣鄉主體稅種，增強縣鄉級政府的財政能力，是目前社會經濟建設的緊迫任務。完善改革稅種是需要各方面積極配合和支持的一項復雜工程，應依據社會經濟條件的難易程度和情況，本著循序漸進和積極配合推進的原則，逐步實施。從稅種的屬性和稅收的特點看，分層次實施。確保有效提高縣鄉級政府財政能力予以保障，均衡公共產品的供給需求，促進社會經濟事業的發展和統籌，對財政收入大、人口多、經濟發達的鄉鎮，宜以規劃收入和支出責任的范圍，核實收支明細，按超收部分遞減分成；對收入基數不達標的鄉鎮自己承擔，縣級補足基本支出，項目補助遞減為主要模式，從而逐步形成縣鄉級政府稅種稅收結構獨立，促進鄉鎮稅收制度合理穩定。

四、減輕縣鄉債務解決縣鄉債務

要解決縣鄉債務需加強財政監督，深化縣鄉級政府的管理體制，對歷史遺留的債務明細進行徹底甄別清理，分類化解，對促進公益事業政府形成的債務，應通過預算制定計劃分期償還；對企業向鄉鎮政府借款的債務，企業通過辦理債務劃轉正常經營；對因上級出政策下級出資金形成的債務，應予以援助資金。嚴格把控，防止新增債務，禁止縣鄉級政府超財力舉債和超財力辦事的行為。

五、大力發展縣鄉城鎮經濟

想要解決縣鄉城鎮財政困難問題，可以通過發展縣鄉經濟來實現。農村財政改革的成果與鞏固，事關縣鄉全面建設及統籌發展經濟社會的實現。無論從保持經濟可持續發展還是解決財政困難的意義上，都應明確制定經濟發展的政策和縣鄉級城鎮發展的規劃。目前鄉鎮企業和中小民營企業正在成為非農業發展的主體和經濟根基，根據縣鄉城鎮經濟發展面臨的要求，研究面臨的實際問題和實際困難，為深化改革制度，調整經濟結構是解決縣鄉城鎮財政發展的穩定基礎。

六、縣鄉級政府基層干部職位過多

經調查目前政府部門基層職位人員過滿，理論上可以涇渭分明但落實到工作中比較困難，據有關數據調查，鄉鎮黨政基層編制已經超出正常范圍的1-2倍，目前一個中小鄉鎮的在職人員已經遠超50年代一個小縣城的人口數量，這不僅超出政府規定數目，更使鄉鎮政府經濟領域徒增負擔，造成人員多的原因是基層工作量大，服務群眾任務繁雜，有時還會出現人員不夠用，所以要想減人先要減事、減少機構或減少階段性突擊工作。

七、規范鄉鎮編制體系

規范建立新的編制體系內容：拆分。拆除增加農民經濟負擔和政府經濟負擔的來源，鄉鎮政府應統一規范工作機構，在建立規范編制體系后應設立社會、經濟發展、黨政職能事務辦公室，這樣方便各自職能的規范。行政部門的配備，應按照轄區人口、面積大小、財政收入等因素科學確認鄉鎮區別，配備的行政編輯人數應按類別區分配置。財政管理的人員編制體系應實行總數控制，編制標準應綜合考慮轄區財政收入、定編基數和農業人員數量等因素來確定不同的人員編制數量。同樣財政部門和教育部門應按照人數比例核實擬定，做到每年核實一次。防疫部門、林業管理部門、衛生部門、消防部門、交通部門應按政府具體標準編制核實擬定。工商稅務部門、司法公安部門、檢察院等編制應實行數量的控制。這些部門經過測定后還應與各縣鄉目前財政人員的規定數目進行綜合調整平衡，同時應嚴格把控鄉鎮職能部門職數，實行領導職位交替任職制度。

八、縣鄉政府實施改革措施應避免的問題

應避免的問題包含：改革視角應從地方政府向地方來治理；改革進度應以循序漸進的改革方案進行為主；實施改革發起者應在聯邦國家和單一國家中尋求不同之處。政府部門更應該成為協調者或推動者，而不是只會做控制和指揮的工作，而服務的供給者不必成為生產者；公共部門應多在私企部門中多吸取經營之道和解決問題的方式和靈感。應把關注的方向轉變，從以往的按規定執行逐漸轉向按結果執行，地方職能部門應強調落實目標的管理方式，把服務精神和公共精神逐漸引入競爭的機制中，使普通消費者的利益大大提升。應重視鄉鎮政府規范立法的推進和鄉鎮政府的改革推進。

九、目前已實施體質改革政府所取得的經驗

目前研究已實施的體質改革取得的效果比較明顯多樣化。政府職能部門的轉變重心應考慮地方政府的緣由背景因素。地方政府應從橫向關系、縱向關系和政府的各個非盈利組織、私有企業等關系入手；地方政府應在政治角色、服務管理角色之間做出平衡調節；政府擴大原有規模或合并微小企業規模并不能從根本上解決體質改革的核心；地方政府應按照從上至下的方針來實施戰略；地方政府不應把希望寄托在原有組織框架，敢于突破落實方針實施核心變革。

十、總結完善鄉鎮政府財政體制建議

鼓勵地方縣鄉財政體制先行先試、持續加力、攻堅克難、率先突破、為全面縣鄉體制改革提供可用范本。提出兩種試點模式。

（一）全面深化鄉財縣管機制

深化重慶忠縣模式，取消鄉鎮財政，對鄉鎮政府的管理模式實施新制度，新模式，改革鄉鎮政府為街道辦事處，作為縣級政府的派出機構，使得財政權和實事權不具備獨立性，使基層農村的管理完成度提高，只負責縣級以上的委托。取消鄉鎮財政問題，應使得農村經濟產生的政府來源體現到縣政府財政，派出的機構費用及公共設施支出應由縣級財政部門提供，由此可以預防縣級政府財政的資金缺口，應由上級政府或中央等各級落實解決其問題。主要用于人口較少、事務簡單、財政收入低、基層人員少，例如新疆、西藏等西部地區不宜健全鄉鎮財政體制的地區。

（二）建立獨立鄉鎮財政體制

在北京、上海等直轄市和江蘇、浙江等鄉鎮較發達的省市試點建立獨立的鄉鎮財政體制，完善一級政府、一級財政，這也符合預算法的規定。在金庫報表中區分開鄉鎮級財政收入，建立完全獨立的鄉鎮級財政收入和支出結構，明確財權和事權。