高速公路收費取消后若干問題探討

郭建軍

摘要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家對高速公路的建設(shè)投入也越來越大，截止2015年底我國高速公路總里程已達12.54萬公里。從長遠發(fā)展來看高速公路收費具有暫時性，正處于一個過渡期，而高速公路收費期限長短和費率高低一直受到廣泛關(guān)注，取消高速公路收費是必然的，但是在目前它是社會關(guān)注的熱點問題，本文提出幾個高速公路收費取消后要遇到的問題，并提出相關(guān)解決建議。

關(guān)鍵詞：高速公路 收費取消 問題探討

20世紀80年代末我國大陸高速公路誕生，隨后國家政府對高速公路的投資建設(shè)規(guī)模不斷加大，高速公路建設(shè)的融資方式有很多，但無論哪種融資方式，高速公路建成之后，都采取對過往車輛收取通行費的方式來歸還貸款修路的資金。隨著高速公路收費限期臨近，取消收費的呼聲越來越高，但在取消高速收費后會存在很多問題，因此國家政府應(yīng)借鑒國際上關(guān)于高速公路收費取消后的管控措施，制定相應(yīng)的政策解決高速公路取消收費后出現(xiàn)的問題，保障高速公路的正常營運。

一、高速公路收費取消后面臨的主要問題

“要想富，先修路”，這是經(jīng)濟發(fā)展的先決條件。國家建設(shè)高速公路是為了滿足經(jīng)濟發(fā)展需求，方便人民群眾出行。高速公路收費取消后更加增加人們跨地域消費的需求，促進局部地域經(jīng)濟發(fā)展，但收費取消后高速公路投資收回和公路產(chǎn)權(quán)歸屬問題是重中之重，在經(jīng)濟界和交通行業(yè)也一直爭議不斷，取消收費后的公路養(yǎng)護維修費用巨大也難以及時解決，這些因素影響并阻礙了高速公路收費取消政策的推廣和執(zhí)行。

（一）高速公路投資收回問題

從我國東南部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的高速公路和中西部地區(qū)高速公路一級二級收費公路運營成本和通行費收回比較分析來看“沒有絕對掙錢的公路”。高速公路在期初建設(shè)時投入了大量財政資金和社會資金，當時確實減輕了政府的投資壓力，但是當高速公路正式投入使用時自然災(zāi)害應(yīng)急處理費用、公路正常的維修保養(yǎng)費用和各項管理費用都超出了當時的預(yù)期，可見高速公路的投資收回耗費時間長，而且風(fēng)險較大。收費公路專項清理工作文件下發(fā)后，高速公路收費要取消的消息不脛而走，投資者更加關(guān)注自己投資的回收問題，若投資者的投資額和收回的額度相差太大，這些差額將由誰來買單，這一話題備受社會普遍關(guān)注，若處理不好這個問題，直接影響今后高速公路的投資建設(shè)。

（二）高速公路產(chǎn)權(quán)歸屬問題

對于高速公路而言，公路必須兼?zhèn)渚哂幸欢ǖ漠a(chǎn)權(quán)主體和合法的運營主體兩個條件，只有對高速公路建設(shè)投入資金絕對擁有才能成為公路產(chǎn)權(quán)擁有者。高速公路的資產(chǎn)規(guī)模巨大，所以資產(chǎn)評估工作較為復(fù)雜。公路是依托土地建設(shè)的，土地是國有的，因此公路所有權(quán)是屬于國家的，實際上現(xiàn)在建設(shè)公路可以委托自然法人建設(shè)，也可以政府和自然法人共同建設(shè)，公路屬于準公共物品。BOT模式在高速公路的方面應(yīng)用是比較成熟的，也是能行的通的，但是我國只有上海廣西等少數(shù)地區(qū)的高速公路采用了BOT模式。不采用BOT模式就導(dǎo)致高速公路產(chǎn)權(quán)和收費權(quán)的分離，自然法人投資者僅為高速公路經(jīng)營管理者。所以，通過行政規(guī)定組建的高速公路管理公司所貸的款項，從法律上來說，并沒有改變抵押、擔保的責任主體，也沒有轉(zhuǎn)移還款責任人，可見并沒有得到完整的高速公路產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)歸屬問題難以明確。

（三）后期的高速公路營運費用問題

我國期初的“貸款修路，收費還款”建設(shè)了很多高速公路，低估了高速公路在營運管理中的管理費用，投入使用的高速公路時常會出現(xiàn)高速公路收取的費用遠遠小于營運管理費用。政府在擁有高速公路產(chǎn)權(quán)時應(yīng)承擔高速公路的維修和管控的費用，但我國多數(shù)地方財政收入有限，不能滿足高速公路的營運管理費用要求。從長遠角度來看，高速公路收費取消政策實施需要強大的財政資金做堅實后盾，才能保障高速公路正常營運。

（四）車流量管控問題

收費的高速公路能夠有效減少車流量，這對公路的日常保養(yǎng)有好處，減輕公路的損壞，也減少維修成本。若高速公路收費取消，車流量的驟增會大大造成交通擁擠、管理難度加大等問題，公路的保養(yǎng)維修費用會超乎想象的增加，同時交通事故發(fā)生頻繁，造成的人員和財產(chǎn)傷害是不可估量的。

（五）原有單位職能部門留存和各工種人員去向問題

從法律角度上來說和國外經(jīng)濟組織共同投資的高速公路在約定的經(jīng)營期滿后，公路國家可無償收回，原有的單位及人員交由交通管理部門負責管理。取消高速公路收費后，所涉及單位及各工種工作人員去向應(yīng)著重考慮要妥善安置，才能保證行業(yè)內(nèi)部人員的穩(wěn)定，使高速公路原有各職能部門得到正常運轉(zhuǎn)。

二、高速公路收費取消后面臨問題具體建議

高速公路在取消收費后所面臨的諸多問題，這并不代表這項惠民利民的政策不能實現(xiàn)，辦法總比困難多，只要國家政府及時有效地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，制定符合當代經(jīng)濟發(fā)展的財政性支持政策，能夠保障高速公路在取消收費后正常運營。

（一）多元化籌集高速公路建設(shè)資金

高速公路的投資收回出現(xiàn)很多問題，降低了投資者對高速公路投資的積極性，政府可結(jié)合當代經(jīng)濟發(fā)展形勢，首先可以考慮發(fā)行高速公路建設(shè)債券，拓寬公路建設(shè)資金的渠道，減輕政府對高速公路投入資金的壓力。高速公路債券的發(fā)行通過回購和抵押方式變現(xiàn)，和股票等不動產(chǎn)相比，具有流動性強，變現(xiàn)容易等優(yōu)點，緩解政府投資資金入不敷出現(xiàn)象。其次政府可以考慮用財政性資金逐年或分期籌措取消收費后的投資收回“準備金”模式，給民營投資者吃定心丸，減少民營投資者投資顧慮。再次政府還可以考慮用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的模式緩解投資壓力，保證每一條高速公路達到均衡收益效果。當然中國的國力不如發(fā)達國家，不管哪種模式在軟硬件上都需要過程來完善，但是這是個亟待解決的問題，不容忽視。

（二）路權(quán)歸屬的處理辦法

如果建設(shè)初期采用BOT模式，那就嚴格按照“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”規(guī)則執(zhí)行。在立項建設(shè)前就要界定好投資比例和營運方式，把路權(quán)也嚴格界定清楚，待取消收費后政府再采用回購的方式把高速公路產(chǎn)權(quán)回購到政府手中。如果采用非BOT模式建設(shè)高速公路，國家應(yīng)對公路產(chǎn)權(quán)歸屬問題做出相應(yīng)調(diào)節(jié)措施，盡可能使政府擁有公路產(chǎn)權(quán) ，這樣能夠方便高速公路在取消收取費用后的統(tǒng)一管理，不至于造成產(chǎn)權(quán)難以界定或界定不清晰造成國有資產(chǎn)流失問題產(chǎn)生。

（三）多措并舉籌措養(yǎng)護維修資金

在高速公路收費取消后養(yǎng)護維修資金的籌措不可小覷，所需資金量非常可觀。首先要樹立節(jié)約型建設(shè)意識，為后期高速公路維修節(jié)約成本，高速公路投資建造時，應(yīng)積極推廣創(chuàng)新性公路結(jié)構(gòu)建造模型，在嚴控公路質(zhì)量的同時，秉承可持續(xù)發(fā)展政策。其次要借鑒國際成功經(jīng)驗，彌補公路養(yǎng)護費用。向國家有關(guān)部門申請收取較低費率通行費用以彌補高速公路養(yǎng)護費用。再次實行競標方式，將公路的養(yǎng)護外包給私營企業(yè)，中標的企業(yè)可以依托高速公路原有資源融資，進行公路養(yǎng)護維修，例如經(jīng)營服務(wù)區(qū)、利用原有收費站宿辦樓開設(shè)賓館或休閑場所等等。最后爭取國家政策扶持，在地方財政能夠保證的前提下爭取財政性資金，這樣有效解決高速公路的養(yǎng)護管理費用，保障公路的正常使用。

（四）收取交通擁擠費減少車流量

高速公路收費取消后車流量必然成上升趨勢，勢必發(fā)生擁擠現(xiàn)象，路政管理部門可根據(jù)道路交通流量和道路承受能力劃分等級，采用“階梯式”收費模式，合理界定不同的收費區(qū)間和收費標準，逐步調(diào)節(jié)交通擁擠，同時還能均衡地分流車輛。

（五）拓寬渠道精簡部門安置人員

在取消高速公路收費若干年前，就應(yīng)著重考慮單位部門精簡和不同工種的人員去向問題。在正常收費期內(nèi)應(yīng)拿出行之有效的機構(gòu)精簡預(yù)案，同時給職工足額繳納養(yǎng)老保險，并提供各種平臺加強理論學(xué)習(xí)和技能水平的培訓(xùn)，讓職工掌握發(fā)揮自己特長的技能，不至于取消收費后走向新崗位力不從心。到了真正停止收費的時候，應(yīng)根據(jù)工作人員的年齡、特長和工作意向，制定優(yōu)惠政策。一是可以鼓勵部分人員提前退休。二是可以嘗試一次性補償買斷工齡成為自由職業(yè)者。三是與地方人事部門協(xié)調(diào)讓有資格的人員參加各種公務(wù)員考試，擇優(yōu)錄用到地方單位。四是可以擇優(yōu)錄用充實到新建高速公路上繼續(xù)從事原有工作。五是劃轉(zhuǎn)到地方公路管理部門。

三、結(jié)束語

高速公路在停止收費后的經(jīng)營和管理是我們急需解決的問題，政府應(yīng)根據(jù)我國高速公路的實際情況，開展多元化籌集資金建設(shè)公路，樹立節(jié)約型建設(shè)資金，公開透明化有關(guān)高速公路費用明細，給予財政政策支持，補貼取消收費后高速公路養(yǎng)護管理費用，及時解決取消收費公路后的部門精簡和工作人員去向。雖然取消高速公路收費任重而道遠，但只要在困難中不斷摸索，就能夠及時解決這些問題，才能推行取消高速公路收費的各項政策。功在當代利在千秋。

參考文獻：

[1]姜濤，劉立方.從滬嘉高速公路停止收費到不收費高速公路網(wǎng)的探討[J].公路，2013，02：153-155

[2]王嬙.收費公路取消后我國高速公路建設(shè)的籌融資渠道分析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2013，05：160

[3]陳家成，李春梅.高速公路收費終止后管理淺析[J].價值工程，2013，30：62-63