淺析貧困山區農村土地管理的有效性探索——以四川省平昌縣為例

馮志遠 / 四川省平昌縣龍崗國土資源管理所

淺析貧困山區農村土地管理的有效性探索——以四川省平昌縣為例

馮志遠 / 四川省平昌縣龍崗國土資源管理所

加強農村土地資源管理，有效保護耕地是國家的一項基本國策。由于受多種因素的影響，貧困山區農村土地管理中還存諸多問題急需解決。因此，要進一步探索創新土地管理措施，完善土地管理制度；增強行政執法剛性，探索司法介入新途徑；建立管理長效機制，化解農村土地違法問題，確保農村土地資源得到有效管理與保護。

土地管理；貧困山區；農村；有效性；策略

前言

近幾年來，作為地處秦巴山區的國家級貧困縣——四川省平昌縣按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的要求，進一步加強農村土地管理，加大土地違法案件的處置力度，切實維護了正常的農村土地管理秩序，有效保護了土地資源。然而，受多種因素的影響，農村土地管理中還存在“以租代征”、農民違法違規建房，以新農村建設、調整農業結構名義進行違法用地，毀地采礦、挖沙等問題，農業基礎設施、耕地和生態植被受到一定程度的破壞。針對這些問題，我以四川省平昌縣近幾年嚴格土地管理為例，著力就切實加強貧困山區農村土地管理有效性的策略進行探討。

1．創新土地管理措施，完善土地管理制度

1.1 構建國土管理協同責任制度。國土資源管理涉及司法、經濟、住建、環保等部門，因此，這就需要凝聚合力，實現建設用地批、供、用嚴格控制和動態監管，進而建立和健全聯合執法、聯動制止及查處機制，建立國土資源管理共同管理責任機制。重點是進一步明確鄉鎮人民政府土地管理的共同責任機制。將國土資源管理責任向鄉鎮黨委、政府及村級黨支部、村委會延伸，明確轄區內保護和合理利用土地的責任主體是鄉鎮黨政和村級黨組織、村委會，主要責任人就是這些組織的主要負責人，將耕地保護責任納入鄉鎮人民政府綜合考核指標體系，落實土地監管責任制，建立和完善防范違法違規用地的長效機制。

1.2 改革征地制度。

1.2.1合理界定政府公益性征地權限。由國家財政出資、完全用于公共事業、非贏利性的建設用地，不能向農民征收經營性用地。

1.2.2逐步縮小征地范圍。完善征地補償機制，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，切實解決好被征地農民就業、住房、社會保障等問題。要逐步建立城鄉統一的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益，并允許農民依法通過多種方式參與開發經營，有效制止黑色隱形交易市場和權力尋租等活動。

1.3 完善農村宅基地制度。完善農村宅基地管理制度，嚴格宅基地管理，禁止違規多占宅基地，在尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活和利用好農村現有宅基地，探索開展農村閑置宅基地的退出 和補償機制。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用總體規劃，納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。

2．增強行政執法剛性，探索司法介入新途徑

2.1農村土地管理期盼司法介入。貧困山區農村土地管理中面臨的一個最大問題就是違法用地案件的查處。國土資源管理部門尤其是鄉鎮國土資源管理所缺乏強制執行權，致使土地違法占地案件經常出現小案拖大、大案拖沓直至罰款了事甚至不了了之。在行政處罰得不到自覺履行的情況下，國土資源管理部門只能申請法院強制執行。而法院需要按程序辦事，待所有程序走完后，違法建筑已經封頂或已搬進入住，再強行拆除不僅難度大，而且執法成本高，違法相對人的損失也大，使土地執法的嚴肅性大打折扣。因此，有必要在增強土地執法的行政效率上進行大膽探索。

2.2違法占地查處期盼司法保全措施。四川省平昌縣國土資源部門針對部分未批先占、亂占濫用耕地問題，在調查取證、下 發《責令停止土地違法行為通知書》的同時，由縣法院提前介入，拍攝違法現狀，實施保全措施，終止違法行為。待處罰決定行政復議等法律程序到位后再執行強制拆除。這種做法既有效地阻止了建房農戶在案件查處期間繼續違法建設行為，大大降低了執法難度和執法成 本，又減輕了違法建房經濟損失，該縣查處的10 多家違法用地案件中，沒有出現一起纏訪和起訴案例，還制止了數十起違法占地苗頭，防止和避免了違法違規建房用地勢頭的蔓延。

2.3 實行非訴案件審查辦法。為打擊違法建設行為，人民法院可以出臺《申請人民法院對違法建設采取強制停工措施案件審查的實施意見》。將行政機關申請人民法院強制停止違法占地建設案件納入行政非訴案件進行審查，法院立案受理后，由行政審判庭聽取被申請人的陳述和申辯意見，向雙方當事人發出聽證通知書進行聽證；如果被查處的違法占地建設不及時制止，將會給國家、集體、公民或其他法人組織的合法利益繼續造成損失的，可以對行政主管機關提交的申請材料進行初步審查，直接裁定責令被審查人停止違法占地建設，如果被申請人拒絕履行裁定，法院將對其強制執行。這種做法簡化了國土資源部門等行政機關申請強制執行的程序，降低了執法成本，縮短了執法周期，對迅速遏制“違法占地建設”的擴大和蔓延具 有現實意義。

2.4國土管理部門期盼強制執行權。為有效、迅速制止轄區內非法占地、破壞耕地等違法行為，對已通知其停止違法行為，但行為人仍繼續施工的，縣人民政府可成立處置國土資源違法行為領導小組，下設辦公室。規定在發現或接到國土資源違法案件舉報的第一個工作日，由縣國土資源局下發《責令停止土地違法行為通知書》；第二個工作日，各鄉（鎮）國土源管理所進行巡查，查實是否繼續施工，并將結果當日內上報領導小組；第三個工作日，若繼續施工，縣國土資源管理局下達強行拆除通知；第四個工作日，國土資源管理局擬定具體拆除方案供領導小組審核；在第五個工作日，領導小組組織人員按拆除方案實施強制拆除，這樣就會收到較好效果。

3． 建立管理長效機制，化解農村土地違法問題

3.1 完善土地立法。加快《土地管理法》修法速度，力爭在土地征收范圍、集體土地征收與補償安置、土地執法強制措施與強制執行、土地管理共同責任等方面有所突破。應著力完善土地法律法規執行細則，對土地補償費發放標準、程序、公示等做出細致規定。在土地補償費用計算標準方面應符合當時當地現實社會經濟狀況，安置方式和渠道應力求確保被征地群眾生活水平不降低、長遠生計有保障。

3.2 堅持嚴格執法。加大對基層干部尤其是鄉鎮國土資源管理所的工作人員有案不報、壓案不查責任人的追究力度。在縣國土資源管理部門引入公安機制，可在省國土資源廳設立執法監察局設公安處，市局設公安科，縣（區）局設派出所，由國土資源執法監察部門統一指揮。明確土地犯罪案件的鑒定、審查、移送的具體要求和時限，搞好與公安、檢察院的協調配合。在涉及到占地面積大、造成嚴重后果、影響惡劣構成犯罪的案件時，建立土地主管部門、紀檢監察部門、檢察機關、公安機 關聯合辦案制度，減少辦案環節，加大辦案力度。

3.3 加強動態巡查和跟蹤管理。加強鄉鎮國土資源所規范化建設，強化基層土地管理工作，探索實行土地協管員制度，明確職責和選拔范圍，強化審核把關與培訓，加強管理，同時可從縣四大家班子現已退居二線或返回原籍的處級干部中聘請土地執法監督員，形成“縣、鄉、村和縣級土地 執法監督員”四位一體的“3+1”執法模式，保證土地法律法規的貫徹落實，調動各級和社 會各界自覺參與支持土地管理的積極性。建立縣、鄉鎮、村三級動態巡查機制，形成三級國土資源監察網絡，將違法案件行為消滅在萌芽狀態。

4． 結論

解決好貧困山區農村土地違法及管理中的問題，是一項系統工程，既要完善土地管理等相關法律法規，又要加大行政執法力度，提高執法效率，從加強行政執法、加強制度建設和深化司法體制改革，切實維護好正常的土地管理秩序，促進土地的集約、節約利用，發揮土地的最大效益。

[1]卞耀武主編，中華人民共和國土地管理法釋義，北京：法律出版社，1998年12月出版.

[2]最高法行政庭編著，行政訴訟與土地管理法新解，北京：時事出版社，1999年3月出版.