中國煤炭企業兼并重組政策回顧與評價

田寶新

(1.西南交通大學經濟管理學院,四川省成都市,610031; 2.國務院國有資產監督管理委員會,北京市西城區,100053)

中國煤炭企業兼并重組政策回顧與評價

田寶新1,2

(1.西南交通大學經濟管理學院,四川省成都市,610031; 2.國務院國有資產監督管理委員會,北京市西城區,100053)

以我國煤炭企業為背景,分三個階段進行回顧,客觀評價了新中國成立后我國煤炭企業兼并重組的政策背景、階段性特征、政策內容、政策成效和經驗教訓,最后提出未來煤炭企業兼并重組的政策建議,對當前經濟新常態下化解過剩產能、提高行業集中度具有重要意義.

煤炭企業 兼并重組 政策背景 階段性特征 政策建議

我國從新中國成立后到1993年,煤炭工業一直處于計劃經濟時期,這一時期制定了一系列加快煤炭增長的政策措施,如:投資向煤炭產業傾斜、全民大辦煤礦、大力發展鄉鎮煤礦等,促進了煤炭產業的迅速發展,但是煤炭產業總規模惡性膨脹,小煤礦對煤炭資源進行掠奪式的開采,資源浪費極其嚴重.1993年后國家決定放開部分煤炭價格,實行電煤指導價,使企業擁有了一定的經營權和定價權,標志著煤炭工業開始由計劃經濟向市場經濟過渡,為煤炭企業兼并重組創造了良好的環境.

1 政策回顧與評價

在不同的政策背景和市場調控下,我國煤炭行業的發展呈現出不同的特點,大體分三個階段對我國過去的煤炭企業兼并重組政策進行回顧和評價,即第一階段1993-1997年、第二階段1998-2001年、第三階段2002-2011年.

1.1 第一階段(1993-1997年)

1992年,鄧小平的南巡講話和黨的十四大勝利召開確立了建設社會主義市場經濟體制的改革目標.隨著市場化改革的逐步推進,國民經濟快速發展,對煤炭資源的需求快速增長.國家在鼓勵煤炭行業發展的同時,開始對煤炭產業組織結構進行調整.

1.1.1 政策內容

1995年,我國煤炭行業開始股份制試點,鼓勵組建和發展大型煤炭企業集團,神華集團和中國煤炭進出口集團公司應運而生,拉開了中國煤炭企業兼并重組的序幕.截至1997年底,包括兗礦集團在內的32家國有重點煤礦先后整合礦務局行政建制下的煤礦,實現了公司化和集團化.

1996年12月1日,《中華人民共和國煤炭法》開始施行,1997年1月1日頒布了《中華人民共和國礦產資源法(修正)》等多項法規和規章,為煤炭企業的并購重組提供了法律上的保障.

1.1.2 政策成效

這一時期,國家制定了一系列的政策全力支持煤炭的超常增長,滿足了國民經濟對能源的迫切需求,徹底改變了中國煤炭長達30多年供不應求的局面,全國煤炭產量從1992年的11.15億t增長到1997年的13.25億t.

1.1.3 政策評價

在推進煤炭產業市場化的同時,建立了煤炭產業的法制體系,這在煤炭產業發展史上具有里程碑式的重大意義.特別是國家提出鼓勵建設大型煤炭企業(集團)的政策,煤炭企業兼并重組的理念開始逐步形成,煤炭生產開始向集約化、高效化的方向發展.但是小煤礦的快速發展也帶來了許多安全、環境等方面的問題,導致國有大礦能力大量閑置,其技術裝備優勢和生產能力不能得到有效的發揮,造成了落后的生產力快速發展而先進的生產力停滯不前.

1.2 第二階段(1998-2001年)

1997年下半年,亞洲金融危機爆發,中國經濟受到嚴重影響.煤炭作為基礎能源,受到了很大的沖擊,前一階段小煤礦盲目發展成為了煤炭供大于求的主要根源.這一時期國家制定了強有力的政策措施關閉非法和布局不合理煤礦,加快了煤炭企業的資源整合和兼并重組,調整了煤炭產業的總規模.

1.2.1 政策內容

1999年,山西陽煤集團提出新井建設、技改挖潛、聯營兼并小煤礦的思路,開始了購并重組; 2001年,山西省西山、霍州、汾西三家大型煤炭企業聯合組建成立了山西焦煤集團公司;2002年,同煤集團出資收購了原軒崗礦務局資產,之后又收購了增子坊煤礦和南陽坡煤礦等.

2001年8月,國家經貿委發布《煤炭工業“十五”規劃》,提出“按照市場取向和規模經濟的原則,組建大型煤炭公司和企業集團;通過兼并、聯合、參股等方式推動資產重組.”

1.2.2 政策成效

按照中央的部署,國家和地方政府也采取了強有力的行政手段和組織措施,取得了明顯成效.產量結構進一步優化,2002年國有重點、國有地方和鄉鎮煤礦三大類煤礦總產量占全國原煤產量的比重分別為51%、19%和30%,國有重點和國有地方煤礦的比重分別比1996年上升了12%、4%,鄉鎮煤礦下降了16%;小煤礦數量由1997年的8萬處減少到2001年底的2.5萬處,下降了68.8%.

1.2.3 政策評價

國家在這一階段對煤炭產業結構調整的對象和目標是清晰的、明確的,調整的措施和手段是多角度、全方位的.在產業總規模方面,大量壓減,保持煤炭市場供需平衡;在產業集中度方面,大量關閉小煤礦,提高平均單井規模;在技術結構方面,大量淘汰落后生產技術和落后設備;在企業組織結構方面,對大中型煤礦企業進行公司化改造,促使企業大型化、集團化.雖然這一輪兼并重組使我國煤炭產業畸形結構有所緩解,但這主要是量的變化,在質的方面,許多深層次的結構矛盾還沒有得到根本上的解決.與國內石油、電力等基礎產業對比,無論從產業集中度還是勞動力結構、企業發展潛力上,差距都很大.這一輪的結構調整仍然是以行政手段為主,只是低層次的“適應型”甚至是“補牢型”調整,遠遠不是高層次的“升級型”調整.

1.3 第三階段(2002-2011年)

2002-2011年,在克服了亞洲金融危機的不利影響后,我國國民經濟以年均超過10%的速度高速增長,在2010年成為全球第二大經濟體.煤炭作為我國第一大能源,成為經濟增長最大的受益者.這一輪兼并重組是針對新形勢下煤礦安全事故多發、開發布局不合理、產業結構分散等問題提出來的,相繼出臺了一系列政策措施.

1.3.1 政策內容

(1)中央政府出臺的政策.2003年,國務院第149次總理辦公會議提出“利用國債資金重點支持大型煤炭基地建設,促進煤電聯營,形成若干個億噸級煤炭骨干企業”,揭開了這一輪資源整合、兼并重組的序幕.

2005年9月,國務院辦公廳發布了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》,提出“鼓勵大型煤炭企業兼并改造中小型煤礦,鼓勵資源/儲量可靠的中小型煤礦通過資產重組實行聯合改造.”

2007年1月,國家發改委發布了《煤炭工業“十一五”規劃》,提出“以市場運作為主,強化政府推動和政策引導,打破區域界線,發展跨區域企業集團;打破所有制界線,發展各類資本參與的混合所有制企業集團.”

2010年10月,國務院辦公廳轉發了國家發改委《關于加快推進煤炭企業兼并重組若干意見的通知》,提出“通過兼并重組形成一批年產5000萬t以上的特大型煤礦企業集團,煤礦企業年均產能提高到80萬t/a以上.”

2012年3月,國家發改委發布了《煤炭工業“十二五”規劃》,提出“大力推進煤礦企業兼并重組,淘汰落后產能,提高產業集中度,培育發展大型企業集團.”

(2)地方政府出臺的政策.從2006年開始,山西省率先開始了煤炭資源整合、企業兼并重組試點,接著河南、內蒙古、貴州等省份也相繼出臺了一系列促進煤炭企業兼并重組的政策措施.以山西省為例,該省兼并重組政策見表1.

表1 山西省煤炭企業兼并重組政策

1.3.2 政策成效

(1)企業集團化取得較大進展.2011年,我國主要產煤省區已基本完成煤炭企業兼并重組工作,神華集團、中煤集團、大同煤礦集團、山東能源集團等十多家大型煤炭集團相繼完成整合重組,規模不斷擴大.

(2)集中度大幅度提升.全國煤炭企業數量從2002年底的2.4萬處減少到了2011年底的9000處,集中度提高了62.5%.2011年,億噸級以上大型煤炭企業7處,5000萬噸級以上大型煤炭企業17處.

(3)安全生產形勢持續好轉.百萬噸死亡率從2002年的4.64減少到2011年的0.56,職業危害防治明顯改善,職業衛生狀況明顯好轉,職業病危害得到有效控制.

(4)行業影響力進一步提升.2012年進入世界500強的煤炭企業有6家,分別是神華集團、冀中能源集團、河南煤化集團、山西煤炭運銷集團、山東能源集團、開灤集團,煤炭行業影響力不斷增強.

1.3.3 政策評價

這一輪煤炭企業兼并重組政策頒布數量之多、頻率之高是罕見的,在國家加大兼并重組、資源整合力度、加快推進大企業集團建設的方針政策指引下,在地方政府的強力主導推動下,依托國有大型煤炭企業和地方民營骨干企業以及電力、冶金、化工等與煤炭相關聯的企業,通過資本聯合、扶優汰劣,以先進生產力標準和現代化企業制度理念對相對分散、落后的煤炭企業進行規范整合,實施專業化管理,煤炭產業結構調整取得了顯著成效.資源利用更趨合理,辦礦機制明顯優化,煤炭工業的規模化、機械化、信息化、現代化水平明顯提高,“多、小、散、亂”的發展格局正在發生根本性轉變.但是這一輪兼并重組仍然存在一些問題.

(1)法律法規不健全.一是新中國成立后,我國有過多次關于資源整合、兼并重組的成功政策,但沒有及時上升到法律法規層面,始終沒有形成穩定的法治環境;二是有些兼并重組政策措施跟國家有些法律不相符,導致執法依據不充分.

(2)有些政策不合理(以山西省為例).國務院出臺的政策存在一定的模糊和歧義,行政指導性色彩較大.而山西省在落實國務院政策文件的同時,手段和目標更為嚴格,被兼并重組礦井存在一刀切、強制退出產能,一些地方對兼并重組的中、小合法煤礦不給予經濟補償或只給很少補償.

(3)政策障礙較大.一是融資難、成本高、手段相對單一;二是涉及企業兼并重組的體制機制并不完善,設置兼并重組壁壘較大,跨地區、跨所有制企業兼并重組難;三是企業兼并重組涉及的審批環節多、時間長.

2 政策建議

以2004年世界煤炭大國大型煤炭企業占國內市場份額來看,德國硬煤公司占100%、俄羅斯煤炭公司占96%、澳大利亞必和必拓公司占24%、美國皮博迪公司占19%.2011年底,我國煤炭產量排名前四位的神華集團、中煤集團、大同煤業和山東能源,產量之和為7.96億t,僅占國內煤炭總產量的22.6%,差距較大.隨著2012年11月國家全面放開煤炭價格和取消煤價雙軌制,黨的十八大三中、四中、五中全會召開,《國家能源戰略行動計劃》發布等標志性事件,把我國煤炭工業發展帶入了一個新的歷史發展時期.在新常態下,應繼續加大煤炭企業兼并重組力度,增強企業競爭力,為此提出幾點政策建議.

2.1 將煤炭兼并重組政策以法律的形式確定下來

一是建議全國人大常委會把兼并重組的成功政策以法律法規的形式確定下來;二是對《中華人民共和國煤炭法》和相關法中不適合現實情況的部分條款或者法規進行修訂或者廢止;三是建議制定出臺我國的企業購并法;四是完善國家法律法規,對國家和地方政府出臺的兼并重組政策的合理性和合法性進行評判.

2.2 健全兼并重組體制機制

建議深入推進大型煤炭企業產權多元化改革,完善公司治理結構,建立企業兼并重組考核評價體系.完善煤炭企業兼并重組的資源、財稅、金融、土地、職工安置等政策,逐步解決煤炭企業兼并重組中融資難、融資貴、負擔重的問題,不斷健全兼并重組服務體系.

2.3 鼓勵國內優強企業兼并重組

發揮市場在資源配置中的決定性作用,建議制定和實施強有力的經濟政策,消除地方、所有制等壁壘,鼓勵大型煤炭企業兼并中小煤礦、支持合法中小煤礦改造、重組等方式.支持與煤炭產業相關的下游大中小企業主動參與整合,規范整合行為,推進優勢企業強強聯合.

2.4 加強企業兼并重組后的再整合

建議支持煤炭企業對兼并重組后企業資金、人才、技術等生產要素進行優化配置,壓縮過剩產能,淘汰落后產能.同時,推進管理創新,加強業務流程再造和技術改造升級,實現企業優勢互補.

2.5 放寬非公資本市場準入

建議支持國有煤炭企業對兼并重組煤礦通過增資擴股、出讓股份、合資合作等形式引入非公資本,推動國有煤炭企業股份制改革,發展混合所有制經濟,充分調動社會各方面的積極性,加快推進煤炭企業進一步做優做強.

[1] 潘克西,濮津,向濤.中國煤炭市場集中度研究[J].管理世界,2002(12)

[2] 潘偉爾.中國煤炭產業結構調整分析[J].經濟研究參考,2002(11)

[3] 王暉.我國煤炭企業兼并重組的難點分析及對策思考[J].中國煤炭,2011(6)

[4] 岳福斌,崔濤,李豪峰.中國煤炭工業發展報告(2009)[M].北京:社會科學文獻出版社,2009

[5] 潘偉爾,張蓓.2002年中國煤炭經濟運行評析[J].經濟研究參考,2003(44)

[6] 岳福斌,崔濤,李豪峰.中國煤炭工業發展報告(2006～2010)[M].北京:社會科學文獻出版社, 2008

(責任編輯 熊志軍)

Policy review and evaluation of merger and reorganization on China coal enterprises

Tian Baoxin1,2
(1.School of Economics and Management,Southwest Jiaotong University,Chengdu,Sichuan 610031,China; 2.State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council,Xicheng,Beijing 100053,China)

Taking the coal enterprises for the background,the paper divided into three phases to review carefully and evaluate objectively the policy background,stage characteristic,policy content,policy effect,experience and lessons of China coal enterprises merger and reorganization after 1949.Finally proposed the policy suggestions of merger and reorganization on coal enterprises in the future,having important significance for defusing excess capacity,improving industry concentration ratio for the current new normal economy.

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TD-9

A

田寶新(1978-),男,吉林東豐人,博士研究生,經濟師,西南交通大學經濟管理學院管理科學與工程專業。