針對容積率調整的廉政風險預警防控系統

黃 玲， 杜玲玲，柳宗偉

（1.廣州市城市規劃自動化中心，廣東 廣州 510030；2.廣東瑞圖萬方科技股份有限公司，廣東 順德 528305）

針對容積率調整的廉政風險預警防控系統

黃 玲1， 杜玲玲1，柳宗偉2

（1.廣州市城市規劃自動化中心，廣東 廣州 510030；2.廣東瑞圖萬方科技股份有限公司，廣東 順德 528305）

分析了傳統廉政風險防控模式的不足，在充分分析建立廉政風險預警防控系統所需條件的基礎上，提出了基于GIS技術與業務辦公深度融合的廉政風險預警防控系統，并給出了具體的系統框架模型、核心數據建庫方法以及系統對風險點防控的運行機制。該系統在廣州市規劃局得到應用，理論分析和實踐結果均表明所設計的系統具有可行性和有效性，為容積率調整的廉政風險預警防控的智能化提供了新途徑。

容積率；廉政風險；預警防控系統；GIS；規劃

容積率是指項目用地范圍內，地上總建筑面積與項目總用地面積的比率。容積率作為規劃設計條件中重要的開發強度指標，按《城鄉規劃法》規定：必須經法定程序在控制性詳細規劃中確定，并在規劃實施管理中嚴格遵守，不得突破經法定程序批準規劃確定的容積率指標。對于開發商來說，容積率決定地價成本在房屋中所占的比例，因此，受利益驅動，開發商一般都喜歡“拱”容積率，即想方設法提高建設項目的容積率。在各地城鄉規劃的行政審批中，對容積率的調整搞“暗箱操作”，涉及容積率管理的腐敗案件時有發生，對城鄉建設產生了不良影響。因此，在各城市規劃管理部門廉政風險排查工作中，違規變更規劃、調整容積率都被列入高風險點，是廉政風險防控的重要關注點之一。

1 廉政風險防控的工作思路

1.1 傳統的廉政風險防控工作模式

傳統的廉政風險防控工作一般是以廉政教育和專項抽查相結合的方式開展，但僅靠有限的幾個紀檢專職工作人員，難以對全系統業務工作形成有效的監督，容易造成廉政建設與業務管理工作脫節，也就是通俗說的業務管理和廉政建設“兩張皮”現象。即使加大對業務件的抽查力度，也難以保障廉政監察的及時性和準確性，往往是廉政案件發生后才進行處理和問責，基本起不到預警和防控的作用。

1.2 智能化廉政風險防控工作模式

針對傳統廉政風險防控工作模式的缺點，以“科技防腐”、“智能防控”為抓手，建設“制度+科技+文化”的反腐倡廉方式，已成為推動廉潔建設的新路子。所謂“科技防腐”、“智能防控”，就是通過科學管理理念，對公共權力運行程序化、模板化，應用現代信息技術手段，對公共權力運行全過程實時監控，構建科學高效的權力制約和監督體系，提高反腐倡廉實效。在這種發展方向下，如何建設行業級、部門級的廉政風險預警防控系統成為當前紀檢監查工作的重點之一。

2 實現容積率調整風險點智能防控的約束條件

由于規劃審批中容積率調整是高風險點，因此，在開展城鄉規劃廉政風險預警防控系統建設時，實現對該風險點的排查、管控是最重要的工作目標之一。

1）法定規劃數據庫的建立。按《城鄉規劃法》規定，容積率必須經法定程序在控制性詳細規劃中確定，在規劃審批中，建設項目取得的容積率不能突破控制性詳細規劃中確定的容積率。因此，只有建立了現勢、準確的控制性詳細規劃數據庫，才能在規劃審批中方便、及時地獲得建設項目所在地塊的控規指標，才能通過計算機比對批出的容積率是否突破控規。

2）報建方案電子化與標準化。傳統的紙質報建，規劃報建圖基本不可量測，對于批出的建設項目容積率，只能是開發商報多少就是多少，存在很大風險。因此，目前已有不少規劃管理部門要求提交電子圖形，它使得方案方便查看和量算。但由于規劃報建圖要素多、表達復雜，如果僅靠業務人員手工使用計算機軟件對電子圖形進行量算，不單工作效率低，而且還會由于圖形要素定義的不規范造成容積率等指標的計算不準確。 因此報建方案電子化的同時，需要進行圖形的標準化，通過信息系統實現對報建指標的核算，減少人為干擾。

3）規劃審批辦公自動化。傳統廉政風險預警防控方式的癥結之一就是無法做到實時監控，因此很難收到預警和防控的效果。對于容積率調整這類高風險點，如果是事后監察，往往為時已晚，已造成不可挽回的巨大損失和不良社會影響。因此，對于涉及容積率的規劃審批事項，辦公自動化是廉政風險預警防控實現智能化的必備條件。

3 廉政風險預警防控系統模型

3.1 智能防控系統架構

廉政風險預警防控系統不是一個孤立的系統，需依托行政管理部門的辦公自動化，并結合容積率指標的特點，建立相關的空間數據庫，以實現在業務審批的過程中，通過計算機自動找出風險點進行預警防控。廉政風險預警防控系統框架如圖1所示。

圖1 廉政風險預警防控系統框架

1）基礎支撐環境包括網絡系統、硬件系統、軟件系統，由于容積率具有空間特性，因此在軟件系統中包含了GIS軟件平臺和CAD軟件平臺。

2）信息資源庫包括基礎空間信息數據庫、法定規劃數據庫、社會經濟數據庫、行政審批數據、廉政風險事件庫和元數據庫。

3）公共應用支撐平臺由一系列的運行管理組件、工具組成，起到承上啟下的作用，它在基礎支撐環境、信息資源庫所提供資源的基礎上為用戶提供服務。

4）應用系統分為兩層，底層由控規建庫與動態更新系統、電子報批審核與建庫系統、行政審批圖文一體化辦公系統、信息公開公布系統組成，主要實現業務審批的全過程網上辦事，以及法定規劃和建設項目規劃方案的電子圖形建庫；上層為廉政風險預警防控系統，由風險數據對比、風險預警管控、風險事件處置和風險數據評價4大模塊組成。

3.2 智能防控流程

對容積率調整進行廉政風險排查，建立廉政風險點和防控措施，整理預警規則、預警條件，建立智能比對模型，具體包括風險等級、業務類別、發生環節、對比規則、防控級別（提醒、暫停、禁止）、處置流程等（圖2）。

圖2 智能防控流程

1）獲取數據，實時比對。對于容積率調整，需要獲取的數據包括辦公系統中的建設項目名稱、申報業務類別、當前業務環節、辦理部門、經辦人、審批人等信息，來自電子報批審核與建庫系統的建設項目地點、建設項目申報方案以及通過申報方案計算出來的容積率指標，來自控規建庫與動態更新系統的建設項目范圍內的容積率指標。獲取到的數據，按照對比規則，通過風險數據比對模塊，運用GIS空間分析手段，找出異常數據。

2）風險預警管控。對于異常數據，根據防控級別，控制該審批項目在辦公系統中的流轉。將防控級別分為3類：第1類給出預警，申報項目可以進入下一流程；第2類是暫停流轉，必須通過指定部門核查后才能繼續；第3類是禁止，必須糾正后才能流轉。對于第1類，雖然可以直接進入下一流程，但預警事件已進入處置平臺，監管人員在后臺已啟動核查功能，隨時可以暫停該業務。由于容積率是控規的強制性指標，因此一般不采用第1類防控方式。

3）風險事件處置。對于上述第1、2類風險事件，提出建立“四級兩層聯動防控”機制實現問題的復核、督查和處置。“四級”是指業務部門自查、業務監督部門核查定性、派駐監察室核查和上級監察部門核查。“兩層”是指行政審批部門內部自查、監督和市紀委監察局及派駐紀檢監察部門監察。對于復核后沒有問題的風險事件，自動解鎖，審批項目可以正常流轉。對于復核后存在問題的風險事件，必須糾正后才能流轉。

4）風險數據評價。定期對風險數據進行統計分析，統計分析結果公開公布，接受內部、外部的監督，促進防腐倡廉工作的落實。同時總結實施經驗，及時修訂工作制度，優化智能防控模型，提高智能防控的準確性和實時性。

3.3 核心數據建庫

在容積率調整廉政風險預警防控中，需要實現控制性詳細規劃數據和報建項目用地紅線、規劃方案等規劃審批數據的建庫。

1）控制性詳細規劃數據建庫。在廉政風險預警防控系統中，對于報建項目是否突破容積率審批的空間基準就是控制性詳細規劃。因此，控制性詳細規劃的數據建庫至關重要。本文提出“電子報批”的思路：建設面向規劃設計人員的控規編制軟件，軟件側重于控制性詳細規劃設計、檢查，實現規劃設計人員按照同一標準生成控制性詳細規劃電子數據；建設面向規劃審批人員的控規審批軟件，軟件實現審核規劃設計圖紙與規劃文本，檢查指標數據的一致性、準確性和合理性；同時檢查設計圖紙中是否存在線條重疊、邊界線交叉、坐標值錯誤等；建立控規數據建庫與動態更新系統，從更正申請、申請審核、數據制作、數據審查、數據上網、數據驗收6個階段進行流程記錄和規范操作，以確保控制性詳細規劃數據庫的時效性、準確性和合理性。

2）規劃審批數據建庫。在建立了控制性詳細規劃數據庫的基礎上，還需要實現從用地、修詳、報建到規劃驗收環節的規劃圖形和規劃指標的建庫，才能獲取當前建設項目的容積率相關指標，才能在業務辦理環節進行空間分析和指標比對。

規劃審批數據的建庫采用圖形電子報批的方式實現，即利用計算機的快速計算能力，通過將各種規劃方案成果予以電子化表示，同時對各類圖形要素進行定性與定量的處理，借助預定義的數據模型，有效解決各類規劃指標的計算問題和不同階段規劃指標的比對問題。

3.4 容積率比對原則

在法定規劃數據和規劃審批數據實現準確、現勢建庫的基礎上，基于GIS技術，采用空間分析法檢查容積率等規劃指標是否被調整。容積率調整的風險存在于規劃審批的多個階段，根據空間比對要素的不同，主要分為兩類：

1）用地階段。在用地審批階段，批出的主要是用地紅線和規劃設計條件，容積率是規劃設計條件的指標之一。該階段通過比對控制性詳細規劃和規劃設計條件的容積率是否一致來發現風險。具體實現方法是將用地紅線和控制性詳細規劃進行空間疊加，找出地塊涉及的控規地塊，獲取控規地塊的容積率指標進行比對。由于用地紅線可能跨越多個控規地塊，因此，為保證批出指標符合法定規劃，一般應要求用地紅線按控規地塊界線做作分地塊，以保證批出指標可以一一校核。

2）建設工程規劃許可和驗收階段。建設工程規劃許可和驗收階段，需要根據規劃設計方案圖或竣工驗收圖計算本次批出的容積率，并與前期規劃審批（如規劃設計條件）和控規進行比對。由于大地塊可能會分期報建，因此，在計算出本次批出容積率后，還需要統計該地塊已批的建設量，以計算總的容積率。建設工程規劃許可和驗收階段的容積率比對，需要與前階段規劃審批比對，也需要與控規比對，發現不一致時的風險認定原則如表1所示，表中R為本次批出指標；R1為前階段指標；R2為控規指標。

表1 風險認定原則

3.5 應用案例

本文提出的廉政風險預警防控系統模型已在廣州市規劃局廉政風險預警防控系統中得到了應用。廣州市規劃局采用廉政風險預警防控系統與規劃業務辦公系統無縫鏈接的方式建設系統。在城鄉規劃業務審批的各類業務數據與GIS空間關聯的基礎上，將防控風險點嵌入到規劃業務辦公系統，結合GIS空間分析和數據倉庫、數據挖掘等手段，對審批過程進行實時后臺監控比對，實現了廉政建設與業務管理的深度融合。同時通過進一步完善控制性詳細規劃上網程序、用地紅線劃撥系統、建筑工程報建系統等實現核心空間數據的建設。

廣州市規劃局廉政風險預警防控系統于2012年9 月上線，截至2014年12月31日，已實現61類風險點智能防控，包含“變更容積率”、“變更綠地率”、“變更建設密度”等涉及控制性詳細規劃指標的風險點。系統運行的2 a多時間里，預警信息總量大幅下降，從

2012年的4個月產生預警信息557條下降到2014年全年共產生預警信息542 條。關鍵節點工作改進成效明顯，據統計，“容積率變更”預警信息下降趨勢明顯，從2012年9～10月的月均40余條降低至如今月均2條。由此可見，建設廉政風險預警防控系統，特別是對容積率這類高風險點實現智能監控，能夠有效地提高廉政風險防控水平。

4 結 語

建設項目規劃審批是一項高風險活動，特別是在對容積率等指標批復的合法合規問題上，如何進行廉政風險預警防控是長期困擾審批部門和各級紀檢監察部門的一個難題。本文提出了基于GIS技術與業務辦公深度融合的廉政風險預警防控系統，給出了系統的框架模型、核心數據的建庫方法以及系統對風險點防控的運行機制，并在廣州市規劃局得到應用。應用結果表明，該系統模型可行、有效，實現了對具有空間特性的容積率等規劃指標的實時監控，為廉政風險預警防控的智能化提供了一條新的途徑。

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P208

B

1672-4623（2016）07-0023-03

10.3969/j.issn.1672-4623.2016.07.007

黃玲，碩士，高級工程師，研究方向為城市規劃信息化、地理信息系統。

2015-01-20。

項目來源：國家高技術研究發展計劃資助項目（2012AA12A204）。