農村精準扶貧中的環境污染問題及對策

黃雷

摘要：指出了隨著農村“精準扶貧”工作的深入開展，農村環境污染問題也日益凸出，已成為阻礙農村“精準扶貧”工作順利推進的關鍵因素。通過著重分析農村“精準扶貧”工作實施過程中存在的主要環境問題及其成因，提出了農村環境治理的對策，為改善農村環境質量、推動“精準扶貧”工作順利實施提供依據。

關鍵詞：精準扶貧；農村；環境污染

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）20-0095-03

1 引言

“精準扶貧”是黨中央針對當前農村發展新常態，提出的旨在消除貧困、改善民生的新舉措，是事關全面建成小康社會成敗、實現共同富裕的戰略選擇[1，2]。然而，隨著“精準扶貧”在農村的深入開展，農村環境污染問題成為當下扶貧開發工作不可回避的重要問題。

當前，農村生態環境質量持續惡化，農村生活污染、農業面源污染、畜禽養殖污染等環境污染問題日益凸出[3]。尤其是當下“精準扶貧”實施過程中，因扶貧搬遷、產業扶持政策落實不當而引發的建筑垃圾污染、農藥化肥污染、非規模化畜禽養殖污染、工業企業污染問題也逐漸顯現，已嚴重阻礙到“精準扶貧”政策的實施，不利于農村經濟的可持續發展和農村社會的穩定。如何遏制并切實解決好農村環境持續惡化問題，不僅關系到“精準扶貧”政策的順利實施，也關系到全面小康社會建設的成敗。

2 農村精準扶貧中面臨的主要環境問題

2.1 扶貧搬遷安置過程中的建筑垃圾和生活污染

扶貧搬遷是解決山區貧困人口的治本之策，對于改善貧困居民居住條件、加快脫貧步伐具有顯著作用。“十三五”期間，我國將完成1000萬人口易地搬遷目標任務，這一目標的實現對于順利完成“十三五”脫貧任務，全面建成小康社會具有重要意義。但在實施過程中，存在著建筑垃圾劇增、集中安置地生活垃圾和污水污染重等突出環境問題[4]。一方面，原居住地房屋被大量遺棄，沒有得到妥善復原，新安置點由于房屋的大規模建造，新增了大量的渣土和建筑棄料等固體廢棄物沒有有效處置；另一方面，隨著搬遷戶向集中安置點轉移，日常生活產生的垃圾及污水量劇增，由于垃圾清運及污水收集處理設施建設嚴重滯后，造成居民集中安置點垃圾成堆、污水橫流現象日益突出[5，6]。

2.2 農業生產過程中的農業面源污染

促進農村產業發展是精準扶貧的核心內容，而大力發展農村種養業是農村產業發展的重要途徑。但由于缺乏科學規劃和粗放管理，農業面源污染問題嚴重。

2.2.1 農藥、化肥污染日益嚴重

由于蔬菜、果樹、苗木等種植業在農村的大范圍推廣，農村的閑置土地被進一步激活，農藥及化肥的使用量也隨之增加。作為世界化肥和農藥使用第一大國，我國平均每公頃化肥施用量400 kg，遠遠超過世界衛生組織為防止化肥對水體污染而設置的每公頃225 kg的標準；農藥平均每公頃施用量2.33 kg，是世界平均水平的2.5倍。三大肥料中的鉀肥利用率只有40%～60%，氮肥利用率不足40%，磷肥利用率不足15%，而農藥利用率更不足1%[7]。過量施用的化肥、農藥經擴撒、雨淋進入地表水和土壤中，嚴重污染水體和土壤，造成農作物產量和品質的下降，已經對生態環境、食品安全和農業可持續發展構成威脅[8]。

2.2.2 畜禽養殖污染日益突出

畜禽養殖業作為農村的重要支柱產業，大力發展畜禽養殖業對于推進脫貧攻堅工作具有十分積極的作用。然而，目前我國農村地區的畜禽養殖業普遍存在養殖規模小、污染治理能力差、布局分散的特點，尤其在貧困地區，由于養殖戶盈利能力差，無法安排資金用于污染治理，大部分的畜禽養殖糞便未經有效處理而直接排放，給周圍環境造成嚴重污染[9，10]。據統計，目前我國畜禽糞便污染物年產量約55億t，是工業有機污染物的4.6倍；到2020年，我國畜禽糞便污染物產量將增加至100億t左右，將給環境造成巨大壓力[6]。近年來，隨著人們環保意識的增強，由畜禽養殖污染引起的群眾環境投訴和污染糾紛案件也不斷上升，嚴重威脅著社會和諧穩定，已成為目前亟待解決的社會問題。

2.3 產業發展過程中工業企業污染

大力發展鄉鎮工業企業是農村脫貧的重要推動力量，也是精準扶貧產業扶持的重點內容。然而，現階段的鄉鎮工業企業，大部分存在產業規模小、技術含量低、經營管理粗放的特點，污染治理能力弱，企業污染點多，難以監管和治理，對環境污染較大[11]。特別是在部分貧困地區，過分追求短期的經濟效益，盲目引進以水泥、磚瓦、石材、小化工、小制藥廠、小電鍍廠等高能耗、高污染的企業，對本地區的環境質量造成嚴重污染。據統計，從2000到2008年間我國農村工業固體廢棄物排放占全國的比例由57%上升到61%，廢水COD排放量占全國的比例由53%上升到58%，工業企業污染對農村居民健康造成嚴重威脅[12]。因工業污染引發的民事糾紛事件呈上升趨勢，環保糾紛已成為繼征地、拆遷之后又一影響社會穩定的新問題。

3 精準扶貧中環境問題形成的主要原因

3.1 環保認識不足

長期以來，農村地區對于環境保護的認識整體不足。一方面，政府部門重經濟發展輕環境保護的思想仍根深蒂固。由于農村地區經濟發展滯后，發展經濟成為各級部門的首要任務，也是上級部門考核官員政績的主要依據。尤其是當下中央提出實施精準扶貧，要求到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會，時間緊、任務重[1]。因此，大力發展產業經濟，帶領群眾脫貧致富成為各級政府的當務之急。當經濟發展與環境保護發生沖突時，犧牲環境而保經濟發展，成為當地政府的首要選擇。另一方面，農村地區，尤其是貧困地區，由于生產技術落后、信息資源匱乏、科學文化素質不高，農民養成了許多污染環境和破壞生態的不良生產、生活習慣，如濫用化肥和農藥、隨意丟棄生活垃圾、亂排生活及畜禽養殖廢水等。農民環境意識的淡薄，進一步加劇了農村的環境污染[13]。

3.2 環保投資滯后

環保投資是控制環境污染和改善環境質量的重要保障，我國環保投資主要依靠國家財政支出。雖然中央政府對環保投入不斷加長，但環保投資占GDP的比例約為1.5%，遠遠低于發達國家 2%～3%的投資水平。我國環保投資占財政支出的比重也僅達到 6.5%～8.5%，遠遠低于其他基建項目的投資[14，15]。長期以來，我國環保投資也主要用于城市環境保護基礎設施建設，而用于農村地區的環保投資更少，不足城市環保投資的20%[16]。特別是貧困地區，由于財政收入少，原本用于環保投資的資金經常被挪用，甚至為了減少工程總投資，肆意的削減甚至是取消環保設施建設資金。由于環保投資的嚴重滯后，導致農村地區，尤其是貧困地區，環境保護基礎設施嚴重缺乏，生活污水和垃圾處理率較低，即使已建成的環保設施，由于運行管理費用缺乏，大多處于停運或半停運狀態，難以發揮實際處理效果。

3.3 環境監管乏力

導致農村地區環境監管乏力的原因是多方面的，主要表現在以下三方面：一是農村環境管理體制落后。我國現行的環境監督管理體系主要實行屬地管理，環保部門隸屬縣（市）地方政府，接收上級環保部門業務指導和領導，縣（市）級環保部門主要對地方政府負責，致使各級環保部門不能對本地政府環境決策行為進行有效監督，削弱了環境監管力度。此外，環境污染的區域性決定了環境管理需要區域協調、聯動，而屬地管理制度使得跨界污染問題成為監管盲點，不利于環境問題的統籌解決。二是環境管理法制缺位。突出表現在缺少針對農村農業面源污染和非規模化畜禽養殖污染的專門法律法規，導致對農村環境污染最重的農業面源污染和非規模化畜禽養殖污染面臨無法可依的局面[17]。三是環境監管隊伍薄弱。基層縣級環保部門管理人員不足，尤其是具有環保專業技術的人員嚴重不足，環境執法、監測設備落后，鄉鎮一級雖設有環保所等環保機構，但沒有專職的環保人員，很難發揮有效作用[18]。

3.4 技術及專業人才缺乏

技術和專業人才的缺乏也是造成農村環境污染難以有效治理的關鍵原因。雖然目前環保技術日新月異，在污水處理、垃圾處置、土壤修復等方面的新技術層出不窮，但普遍存在技術不成熟、效率低、投入大、運行成本高等問題，不適合用于農村污染治理。尤其是針對農村農藥污染、白色垃圾污染、畜禽養殖污染等方面的處理技術十分缺乏。此外，由于工作環境、薪資待遇以及上升渠道差等原因，農村地區很難吸引環保專業人才就業，環保專業人才極度缺乏，使得已有的環保治污設施不能有效運行甚至停運，無法發揮環保設施的治污效益。

4 農村環境污染治理對策

4.1 提高思想認識，樹立綠色發展理念

相對于傳統的粗放發展模式，綠色發展是以效率、和諧、持續為目標的經濟增長和社會發展方式。當今世界，綠色發展已經成為重要趨勢，許多國家把發展綠色產業作為推動經濟結構調整、促進經濟可持續發展的重要舉措。我國改革開放30多年來的社會實踐證明，“先污染后治理”的發展模式是行不通的，必須走綠色發展的道路。

農村地區，經濟發展落后，環境污染嚴重，生態環境脆弱，更應該牢固樹立綠色發展理念，不斷加大生態環境保護力度，促進綠色產業發展，實現經濟和社會的可持續發展。因此，在農村精準扶貧實施過程中，要把環境保護放在突出位置，全面落實黨委政府的屬地生態環境保護責任，堅持綠色發展，守住環境底線，嚴格環境保護準入門檻，杜絕盲目上馬高污染、高能耗的項目，積極引導綠色產業發展，注重易地搬遷過程中的生態環境恢復和產業扶持過程中的環保配套設施建設。要把環保宣傳作為農村環境保護工作的重要內容，通過媒體廣播、科普下鄉、教育培訓，切實提高全民對農村環境污染的認識和自覺參與防治污染的意識，引導和規范農民的生產生活方式，鼓勵企業和農民采取環境友好技術以實現減少農業面源污染，促進農業農村可持續發展戰略的實施。

4.2 積極籌措資金，加大環保資金投入

環保資金投入是農村環境治理的源頭活水，要積極籌措資金，進一步加大環保經費投入力度。一是要提高環保投資在國民生產總值中的比例，提高環保資金投入總量。國際經驗表明，當污染治理投入占國民生產總值的比例達到2%～3%時才能有效改善環境質量，而我國目前這一比例僅為1.5%左右，有待于進一步提高。二是要擴寬環保資金融資渠道，積極引導社會資本參與環境保護基礎設施建設。目前我國的環保投資融資渠道較為單一，主要靠國家財政投資，難以滿足巨大的環保投資需求。只有使環保投資市場化，通過征收環保稅、排污權有償交易、發行債券、上市融資、環保基金等等新的融資渠道，積極引導社會資本參與環保投資，才能切實提高環保投入。三是要規范環保資金使用程序，嚴禁挪用環保資金。通過完善法規制度，規范環保資金使用程序，嚴格禁止環保資金挪用。要嚴格落實環保資金審計制度，建立責任倒查機制，對挪用環保資金責任人嚴格處罰。四是優化環保資金投資效益。避免大水漫灌式投資，著重支持重點項目建設，尤其是農村飲用水源地保護、畜禽糞便資源化利用、生活污水及垃圾處置等項目建設。五是要保障治污設施日常運行管理費用，確保已建治污設施發揮治理效果。

4.3 完善法規制度，提高環境監管能力

完善農村環境保護法規制度，提高環境監管能力是治理農村環境污染的有效手段。一方面，要制定出臺與農村環境保護需求相適應的專門法律法規，尤其是針對農村面源污染、非規模化畜禽養殖污染的法規制度。積極探索農村環境區域協調的管理體制，打破屬地環境管理制約。建立環境目標考核機制，將農村環境保護和綜合整治納入各級領導干部責任目標中，尤其是要納入“精準扶貧”工作考核中。要嚴格環境污染責任追究制，對于在環境監督管理中不作為、亂作為的領導干部要嚴格懲處。另一方面，要加強農村環保監管能力建設，探索建立農村環境監測、環境執法、環境宣傳“三下鄉”制度。進一步壯大農村環境監管力量，要在鄉鎮和村一級設專門的環保管理機構，并配齊專門環保人員。更新基層環保監測執法設備，提高監測執法能力。

4.4 鼓勵技術創新，搭建人才引進平臺

鼓勵環境污染治理方面的技術創新，積極引導高效、成熟、低成本的污染治理新技術在農村環境治理中的應用。指導農民科學施用化肥、農藥，鼓勵使用新型有機肥、生物農藥、可降解地膜等環境友好型農資產品的使用，減少農業面源污染。搭建環保專業技術人才引進平臺，開辟引才“綠色通道”，通過提高薪資待遇、解決住房、安排落戶等方式，大力引進具有專業技術特長的環保專業人才參與農村環境管理。同時，要大力培育本土人才，通過技術培訓，提高本地環境管理人員的專業技術能力。

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