美國全球知名智庫考察報告*

中國國際經濟交流中心赴美考察團

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美國全球知名智庫考察報告*

中國國際經濟交流中心赴美考察團

建設中國特色新型智庫需要充分學習借鑒發達國家智庫建設的經驗，特別是研究智庫思想品生產中的一般規律和好的做法。作為一家具有較強政策影響力和較高國際化程度的國家高端智庫試點單位，中國國際經濟交流中心今年設立專門課題比較國外智庫體制機制，研究如何推進中國特色新型智庫建設，并于2016年4月下旬組織專門人員赴美考察交流，對美國知名智庫籌資、內部分配、人員獎勵、日常管理等進行了系統考察，并提出了未來中國智庫建設的方向性建議。

中國特色 新型智庫 體制機制 運營模式

2016年4月，中國國際經濟交流中心(下文簡稱：國經中心)以副理事長張大衛同志為團長的代表團，赴美國就美國全球知名智庫的內部管理機制和運營模式進行了實地考察，此行是國經中心承擔“國際著名智庫機制比較研究”重要課題的調研任務?？疾靾F在美期間走訪了卡內基國際和平研究院、布魯金斯學會、彼得森國際經濟研究所、傳統基金會、國際戰略研究中心、皮尤研究中心、大西洋理事會等美國全球知名智庫，就美國智庫發揮作用的總體情況，特別是智庫內部管理體制和運行模式進行了充分交流。結合當前國家推進中國特色新型智庫建設的新要求，課題組成員進行了深入思考，形成了一些建議。

一、美國智庫管理與運營的特點

智庫作為現代社會科學化、民主化、復雜化條件下政府決策的專門參與機構，是現代社會治理體系的重要組成部分。美國可以說是當今世界智庫數量最多、類型最完整、對決策影響力最大的國家，智庫其以自稱非政府性、非營利性、非黨派性等特征，在美國政府內外政策方面發揮巨大的影響。美國智庫管理與運營有幾個主要特點。

(一)有相對穩定的經費來源，形成了以社會捐助為主的多樣化融資機制，用大量經費支持研究工作

融資能力是智庫可持續發展的根本保證。美國稅法規定，企業或個人捐款數額超過應繳稅收的一定比例，可以減免或全額抵扣應繳稅款。美國幾個主要智庫形成了社會捐贈、政府資助、市場化運作收益、國外捐助、個人捐助、PPP(公私合營)模式以及委托研究項目經費等多樣化的籌資渠道。從走訪的各家美國知名智庫來看，其都有相對穩定的經費來源，經費籌集是智庫的一項重要的經常性工作，不少機構有規模較大的工作團隊。布魯金斯學會已擁有3億美元資產，20個研究中心和3家海外機構，有400名工作人員和200名不駐會的客座研究人員，還有60～70名訪問學者。學會每年預算0.91億～1億美元，其中80%來自捐助，10%來自理財收入，其他則來自培訓和出版收入。在捐助資金中80%來自私人，5%來自基金，15%來自政府(美國政府占1個百分點，其他為阿聯酋、丹麥、挪威等國)。使用政府資助資金常常受到社會批評，認為會影響獨立性。學會預算資金中約7500萬美元用作項目研究經費?？▋然鶉H和平研究院則有45%來自捐贈，每年研究經費占50%以上。

美國傳統基金會現有300余人，其中研究人員80人左右，年預算7500萬美元。傳統基金會的經費來源既有專門的基金支持，也有廣泛的社會捐款。傳統基金會代表保守黨政府，捐款者主要為共和黨人，個人捐款者多達60萬人，捐款額度多少不等，多的捐款100萬美元，少的也有捐款20美元的。美國戰略與國際關系研究中心，每年經費在4400萬美元，其中公司資助占32%，基金會捐贈占29%，政府捐贈占19%，有相對固定的70～80家企業給予經費資助，勞斯萊斯和蓋茨基金會是捐資最多的兩家企業。該機構有專職研究人員300余人，另有250余人為與中心有合作關系的網絡化專家。此外，該機構也做一些培訓項目，如培訓阿聯酋外交官項目，但這方面收入不多。

皮尤研究中心是一家在全球以公眾觀點、態度和行為調查著稱的智庫機構，該機構年經費2800萬美元左右，主要來自社會捐助。皮尤中心目前有60余名研究人員，有40名負責報告數字整理、圖表設計以及與讀者交流的專門人員。

(二)核心研究人員是國家頂級學者或學術帶頭人，在智庫中具有較高地位，有完備的支撐與保障體系

美國知名智庫研究人員大部分是國家頂級學者或學術帶頭人，布魯金斯學會對研究人員的要求標準極高，一般要達到3個標準：是所在領域的“學術領頭羊”、具有前瞻性視野和在公共領域里有影響力。其錄用過程和學術標準與哈佛、耶魯大學等頂尖高校極為接近。學會現有高級研究員100名，研究人員助手100名，普通研究員20名。他們的研究人員均有較深厚的學術背景和學位，大多數人有政府背景，有些人還有國外背景，如澳大利亞前女總理、土耳其前財長等。他們不但是過去的專家，更是未來的專家，具有前瞻性思維和視野，具有參與公共政策對話和影響未來政策走向的能力，能夠影響未來政策走勢。

布魯金斯學會非常重視自己的影響力。為此要不斷地為政府提供咨詢，經常參加政府的聽證活動，每天都要在媒體上發聲，用舉辦各種會議、出版圖書的辦法申明學會的觀點。國際戰略研究中心也非常重視對國家和政府的影響，他們在選擇項目課題時，一定要設立目標，明確自己的項目想對政策發生什么影響。其理念是“我們的產品，是改變公共政策?！笨▋然鶉H和平研究院在提出與政府不同的政策主張時，往往舉辦有政府人員參加的研討會，并會通過網絡、大型會議等發出自己的聲音。在美國，智庫都會利用媒體和網絡平臺發揮自己的影響力。

我們走訪的幾家智庫，大多設有理事會作為決策保障機構，組織機構傾向于扁平化管理，為研究留出充足寬松的空間。研究人員在智庫隊伍當中具有較高地位。我們走訪的幾家智庫中，一個共同特點是，每家智庫的研究人員都有完備的研究保障支撐體系。美國智庫采取總裁負責制，布魯金斯學會在總裁之下有學術研究和行政管理兩大機構，學術機構包括外交政策、全球經濟與發展、經濟政策、城市政策、治理研究5個研究部門，行政管理則包括財務、運營、聯絡、發展和出版5個部門。

美國智庫人員包括行政領導人、研究專家、助理研究員、資料員、行政秘書以及服務人員等，普遍注重研究人員與非研究人員的合理配置，認為智庫出思想品的研究人員是核心競爭力，設置合理的非研究人員是提高研究人員工作效率和成果質量的關鍵。布魯金斯學會、彼得森研究所為每位資深研究人員配備助手。布魯金斯學會的研究助手為新畢業的年輕研究人員，一些人在智庫工作一段時間后可以從這里做“旋轉門”轉到政府做公務員，在工作一段時間之后再回來成為智庫研究人員。

(三)研究人員收入水平較高，沒有繁雜的行政工作和填報各種報表的干擾，主要精力用于研究工作

通過深度訪談，我們了解到美國全球知名智庫研究人員與非研究人員收入差別較大，當然各家情況不一。據卡內基、布魯金斯學會介紹，其內部行政人員的年收入大抵在研究人員的1/3～1/4。彼得森研究所研究人員與行政人員收入差別更大。行政人員大多由年輕人員擔任，其工資收入雖然不高，但有轉入政府部門和其他機構的可能性。布魯金斯學會研究人員的年薪平均在15萬美元左右，但經濟學背景的高一些，社會學、政治學教育背景的低一些?？▋然J為，在吸引研究人員上，智庫間是有競爭的，但其中最重要的因素不是錢，而是智庫的名望。

美國很多智庫研究人員自主性強，時間安排基本由自己掌握，但是其研究任務非常飽滿，有的智庫研究人員可以自己設定研究題目。大部分智庫、研究人員都在辦公地點加班，工作時間往往超過“朝九晚五”。給我們感觸很深的是，研究人員沒有繁雜的行政工作和與研究不相關的會議，也沒有各種需要填報的表格，以保證充分的研究時間。不僅如此，研究人員大多數不陪會，可以選擇參加自己的專業領域和感興趣的問題的會議或討論，對于與自己研究無關的問題隨時起身退出，不把時間浪費在一些無謂的事情上。

此外，在我們走訪的幾家智庫中，其內部工作空間布局給我們留下很深印象。主要是私人工作空間和公共空間的分離，一般說來，研究人員每人都有一個屬于自己的工作空間，相對封閉獨立，面積不大，陳設比較簡單。重要的是設有具有交流和服務功能的公共空間，這樣的空間通常在辦公空間的中間區，備有熱水、茶和咖啡，有的備有電視(如大西洋理事會)，用于研究人員隨時休息、交流。

(四)形成了獨特的人才“旋轉門”流動機制，成為美國政要的重要“儲備池”

美國政府每四年換屆一次，換屆時有4000多個聯邦政府里的位置需要更替，其中大約有60%以上來自智庫和高校。我們走訪的幾家智庫，都保持了獨立性、公開性和非營利性，不為黨派“站臺”。布魯金斯每年與研究人員簽約，要求其承諾不為某一個黨派“站臺”，如果要去“站臺”需要先辭職。在參與競選過程中，不得使用工作時間，甚至不可以使用布魯金斯的電話和復印機。布魯金斯與民主黨關系密切，但其實在“非黨派”這方面要求嚴格，如果邀請民主黨希拉里演講，也會邀請民主黨的桑德斯和共和黨的特朗普。訪問中，布魯金斯告訴我們，雖然普通研究人員和作為研究助手的行政人員，工資水平比研究人員低很多，但是他們有機會旋轉到政府工作，還有機會歷練后回到布魯金斯，成為高級研究人員，這是對這些人最大的吸引力。另外，如果民主黨執政，會從智庫選用大量有民主黨背景并對國家重大戰略與政策有研究的智庫研究人員，這時候剩下的和新進入的研究人員大部分是共和黨的人。當共和黨執政時，大部分有共和黨背景的研究人員進入政府，智庫則有較多具有民主黨傾向的研究人員。

(五)內部管理與分配機制健全，管理人員中一半以上的職位是籌資和運行智庫，純粹的行政人員為數很少

從走訪的幾家智庫看，布魯金斯研究人員和非研究人員各占50%，其中非研究人員的一大半都在負責籌資工作，另外一部分負責國際交流工作，只有極少數人做純粹的行政工作。行政工作圍繞智庫研究工作提供強有力的服務與保障。國際戰略研究中心一年籌辦2600個會議，搭建國際化交流平臺，經費中很大一部分用于此項工作。布魯金斯注重收支平衡，使資金狀況能夠適應當前及長期研究項目的經費需求，并通過高效的資金管理運作，確保各個研究項目順利進行。其他幾家智庫也堅持經費支持者不能干預研究題目和研究結論，智庫簽訂與政府委托的非保密研究項目，保留發表這些成果的權力。資助方不論是政府還是企業，理論上都不能干預智庫研究的觀點和結論。智庫在管理方面，堅持經營與研究分開，日常運行遵循企業管理的方式，由總裁負責運營。在經費使用上，最大限度區分研究經費和行政等雜費，將主要經費用在研究項目上，在研究項目支出中，用于生產思想品的研究人員經費占50%以上，按照預算制直接撥付給研究人員，課題收入計入工資收入打入個人賬戶，不再進行繁雜的報銷手續。研究課題收取30%的行政管理費。學者在外每次講演達到5000美元，都要向主管副總裁進行申報備案。國際戰略研究中心的研究課題則交28%的行政管理費。

二、美國智庫管理體制和運營模式給我們的啟示

此次國經中心代表團近距離走進美國知名智庫，詳細考察其內部管理體制和運行機制，通過反復參驗比對，我們得出如下啟示。

第一，發達的智庫體系是現代國家治理體系的重要組成部分，是國家治理能力的重要體現。美國智庫作為第四種或第五種權力，在國家政治生活中發揮著不可替代的作用。當前全球化的快速發展，決策環境和條件非常復雜，社會利益分化多元，政府決策面臨過去時代不曾有過的挑戰?，F代社會智庫以其寬闊視野、高度專業化和對復雜問題的建構能力，成為政府決策質量和效能的基本保證。建設中國特色新型智庫是大國崛起參與全球競爭，爭奪國際話語權的需要，也是中國社會急劇轉型中的內在需要。我國推進社會治理體系治理能力現代化，必須要建設體現當代社會決策發展要求的智庫，應該說這方面我們才剛破題，前面還有很長的路要走。

第二，借鑒美國國家智庫實踐，深入研究智庫發展一般規律與特殊要求。智庫的特殊性體現為智庫與政府間的互動關系，這是各國不同國情和政治制度決定的。中國特色新型智庫其“特色”就在于我們的智庫必須堅持黨的領導和社會主義制度，堅持走中國特色社會主義道路，服務和服從于民族復興大業和實現“兩個一百年”戰略目標。美國智庫發展有其自身特殊政治制度的因素，當然不能照抄照搬。但是應該看到，智庫作為現代社會思想產品生產的專門性機構，它顯然不同于一般物質生產組織，也不同于具有行政職能的政府機構，它具有一般社會組織不具有的規律與特征。人作為思想品生產的主體，研究人員是智庫最核心的資產和財富，而對人的管理、監督、激勵和評價，必須體現思想品生產的要求和特點。美國智庫之所以形成強大國際影響力，就在于尊重和適應了現代社會思想品生產的規律，其智庫運行管理的先進經驗值得我們學習借鑒。

第三，美國智庫和中國智庫的發展路徑不同，目前已形成各自優劣勢和特色。美國智庫產生于三權分立、兩黨競選這一制度大環境之下，很多智庫起始于基金會、財團等組織，如卡內基研究院等。還有如蘭德公司起始于與軍方合作，具有很強的技術背景。美國的智庫人員流動較大，研究的國際化程度高，專業背景深。中國智庫大多還是現行體制下的行政事業單位，行政管理特點鮮明，目前研究總體來看國際化程度有限，研究視野有限，專業性不強。結合當前中國特色新型智庫建設的實際，我們覺得以下幾個關系需要特別重視。一是智庫與政府的關系。智庫服務于政府決策是其存在的前提，這是無可質疑的。但從智庫的特點與定位來說，亦應該有所區別，現有完全行政體系內智庫可以實現為政府決策“貼身”服務，而行政體系外智庫可以以“近身”服務為主。二是研究目標不同時段設定問題。立足于中華民族崛起這一偉業，中國智庫不僅要研究“短時段”問題，關注短期內的“新聞事件”，還要研究“中時段”甚至“長時段”問題。要對未來更長時期我國面臨的總體國際環境和國內政治、經濟、人口、環境、社會等因素有預判。目前國內有些智庫過于看重短期輿論效應，熱衷于抓“眼球”，有些已成為噪音。三是智庫工作中的服務與研究之間的關系。智庫的研究在于服務政府決策，其服務的關鍵在于其以思想品和專門化知識服務于決策本身，而不是陷于日常性、一般業務工作性質的服務?，F行體制下服務與研究關系處理不好，不僅不利于智庫知識產品質量的提高，而且會造成不該有的浪費。四是研究的對策性、應用性與專業性之間的關系。智庫不同于純學術研究，要講求研究的對策性和應用性，但智庫研究同樣要建立在專業性基礎上。缺乏專業性支撐，其應用性不僅大打折扣，也失去了國際一流智庫在更高層面深入交流的基礎。

三、推進中國智庫建設的建議

第一，在智庫與政府關系上可以考慮智庫類型的多樣化設計。為更多地在國際舞臺上維護我國權益，體現我國的主張，爭取持不同立場和觀點的國際智庫、媒體、社會民眾的理解、同情和支持至關重要，應形成多元化、多樣化、多層次的智庫體系，更多地體現智庫的獨立性和鮮明特色。

第二，應從立法和制度方面為智庫發展創造良好的社會環境。我國智庫主要脫胎于行政機構或事業單位，在管理理念、管理方式等方面行政化色彩濃厚。目前我國智庫的官僚氣息濃厚，社會公信力和認可度不高，公眾對智庫服務的信任度低，缺少對智庫捐贈優惠支持政策。可以考慮研究制定智庫的社會籌資、捐贈等方面相配套的政策支持。

第三，盡快解決當前約束智庫發展的突出矛盾和問題。目前我國智庫在研究人員出國、經費報銷、職稱評定、業績考核等方面，基本上還等同于現有體制下一般事業單位，沒有體現智庫作為思想品生產機構的特點。建立符合智庫發展規律的社會智庫，更需要整體設計，分步實施。建議從25家試點單位開始，抓緊出臺政策逐步解決這方面的問題。

第四，加快打通智庫人才的“旋轉門”?！靶D門”是智庫發展的源泉活水，智庫人才既要有扎實的專業知識和開闊的視野，又要有對國情的充分了解和豐富的實踐經驗，可以說是特殊的專門人才。要盡快建立機制化渠道，推動智庫人員到政府、企業和其他社會組織任職。同時進一步暢通渠道，使社會各領域優秀人才有機會參與到智庫工作中來。

第五，建立智庫人才專門的培養渠道和機制。未來5～10年培養出一批高水平智庫人才對中國特色智庫建設至關重要。要抓緊制定智庫人才發展規劃。要明確發展目標，制定個性化的培養方案，可從現有智庫中，選拔政治素質好、研究能力強的研究人員進行重點培養。根據需要安排到經濟綜合部門、駐外機構鍛煉或到國外智庫機構進行交流，并根據需要輔之以外語學習和專門的交流技術訓練，逐步形成梯隊，促其盡快成長。

責任編輯：艾 冰

*本文為中國國際經濟交流中心2016年基金課題《國際著名智庫機制比較研究》的調研成果。課題組赴美考察團團長：張大衛；考察團成員：陳文玲、王軍、徐占忱、劉向東；執筆：徐占忱。