P2P網貸行業監管問題研究
——以《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》為視角

李 婧

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

P2P網貸行業監管問題研究
——以《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》為視角

李 婧

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

P2P網貸行業作為互聯網金融的重要形式之一，自其產生之初就存在諸多問題，服務平臺倒閉、跑路之聲不絕于耳，給借貸人造成重大損失，對整個經濟發展和社會穩定帶來了極大的負面影響。雖然銀監會牽頭發布了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》，彌補了很多方面的空白和不足，但在市場準入、監管部門和退出機制等方面依然存在問題，仍需商榷。

P2P網貸服務平臺；市場準入；監管部門；退出機制

2015年，P2P網貸行業呈現出井噴態勢。據網貸之家《2015年中國網絡借貸行業年報》的數據顯示，截至2015年年底，網貸行業運營平臺達到了2595家，相比2014年底增長了1020家。同時，網貸問題平臺的數量也大幅增加。全年問題平臺達到896家，是2014年的3.26倍。究其核心原因，是2015年新上線的平臺數量大增，因而導致各平臺之間的競爭更為激烈。同時，受股市大幅波動等因素的影響，眾多平臺面臨巨大的經營壓力，停業平臺數量亦不在少數。此外，在問題平臺的區域分布方面，主要集中在山東、廣東、浙江、上海、北京這五個省市，由于這些省市運營平臺數量較多，問題平臺數量占到了2015年問題平臺總數的60.16%。在網貸之家統計的29個省市（港澳臺除外）的平臺中，所有的省市都有問題平臺數量爆出。①

目前全國P2P網貸行業呈現如下特點：第一，注冊資本沒有明確的法律規定，注冊資本1000萬到5000萬的平臺約占一半，成為行業“標配”，注冊資本在1000萬元以下和一億元以上平臺的比例則相對偏少，整體呈倒U型分布；第二，全國平臺平均年齡一年左右，較為年輕，運營時長介于1-2年之間的平臺占比最多；第三，股東背景方面，銀行、國資、風投、上市公司齊涌入，但民營資本仍占主導地位；第四，高管人員受教育程度總體較低，與該行業的發展不相適應；第五，網貸平均期限短，根據第一網貸提供的數據分析來看，2014年2月份全國P2P網貸的平均期限為3.99個月，并且存在嚴重的“拆標”行為。我國P2P網貸平臺問題率逐年攀升，2015年全國問題率高達43.5%。P2P網貸行業在發展過程中產生的諸多問題飽受詬病。網貸業務對中小企業融資發揮了很重要的作用，也成為了銀行體系重要的補充，但因為疏于監管、疏于透明，帶來一系列風險，諸如法律合規風險、市場流動風險、中間賬戶監管缺失風險及信息披露信息安全風險等，給投資人、借款人造成重大損失，而該行業基本處于三無狀態：無門檻、無標準以及無監管。這導致其在井噴式的增長過程中出現網貸公司卷款跑路、非法集資等社會性事件，在這一背景下，亟需出臺相關法律法規予以規范。2015年12月28日，翹首以盼的有關P2P監管細則終于落地，銀監會牽頭發布了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對平臺的法律屬性給予了明確的定性，這意味著整個行業將從此告別監管真空狀態，為行業的健康發展提供制度保證。應該說，該《征求意見稿》亮點甚多，無論是“四不原則”（不得提供增信、不得設立資金池、不得非法集資、不得損害國家利益和社會公眾利益）、“十大義務”還是“十二條紅線”，大多切中P2P網貸行業時弊和要害但與此同時，依然存在一些問題需要加以完善。

一、有關P2P網貸行業市場準入門檻問題

誠然，我國正處于轉換政府職能、簡政放權的寬松環境。但簡政放權顯然不等于簡單放權。尤其是對于金融等涉及社會公眾利益的特殊行業，市場準入上顯然應有別于一般的工商企業。有關P2P網貸的互聯網金融本質上仍屬于金融范疇，沒有改變金融風險隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發性的特點。因此把好準入門檻是根本改變P2P網貸行業“三無”狀況、實現規范發展的第一步，而絕非是無足輕重的。從國際慣例看，對P2P網貸行業設置必要的市場準入門檻是在保護消費者（投資人）利益方面設置的第一道安全屏障。作為P2P網貸鼻祖的英國，在政府沒有出臺相關P2P法律法規之前，為獲得公眾信任，由Zopa等三家P2P網貸公司于2011年主動成立了行業自律協會（P2PFA），制定了包括對P2P借貸公司的規模、風險管理手段、合法性、網絡平臺建設等共十項規定。明確協會的成員平臺至少有一名董事會成員是英國金融行為監管局（FCA）認可的代理人，協會的成員平臺必須保有足夠覆蓋三個月的運營資金，且最低不得低于2萬英鎊。英國政府審核后認可了其合法性，并要求P2P行業嚴格遵守P2PFA所制定的運營法則。英國金融行為監管局（FCA）在此基礎上于2014年4月發布了全球第一部P2P網絡借貸行業法案—《關于網絡眾籌和通過其他方式發行不易變現證券的監管規則》，對P2P平臺的最低資本要求、客戶資金管理、投資標的的流轉、信息披露、合格投資人等各方面都進行了細致的規定。而美國的Lending club 則有著更為詳細具體的要求，例如，在投資人方面，要求是特定地區，收入在7萬美元以上，凈資產25萬美元以上，投資于該平臺資金不超過個人財富的10%；在借款人方面，指定42個州居民，年滿18周歲美國公民，債務對收入比率低于35%，至少有三年信用記錄，過去一年內沒有拖欠、最近破產（七年）、開放的稅收留置權，撇賬或非醫療集合賬戶，不可透支其所有信用卡、信用卡循環使用率小100%，借款人分為7個等級，每個等級中又分為5個子等級，主要取決于信用報告中的數據。基準利率在5%左右。不同的信用等級，利率不同，不同的借款額度、期限利率也不同。②

反觀我國P2P網貸行業，一直以來處于“無準入、無標準、無監管”的野蠻生長狀態，平臺“跑路”已成行業常態，引發大規模資金安全問題，不利于金融和社會秩序的穩定。要消除P2P網貸行業“三無”狀況，規范行業發展，第一要義當是設立市場準入門檻。無論是從P2P網貸行業自身凈化的需要，還是從規范市場運作、保護消費者權益出發，對P2P網貸行業設置必要的市場準入門檻是建立健全P2P網貸行業監管的基礎，是監管規制必不可少的組成部分，其重要性不言而喻。然而，此次《征求意見稿》除了要求P2P平臺向地方金融監管部門備案登記外，未設置任何準入門檻，而且明確“備案登記不構成對機構經營能力、合規程度、資信狀況的認可和評價”，這一規定意味著P2P平臺“三無”狀態仍難以有根本改變，勢必使P2P網貸行業繼續處于魚龍混珠的境況。另外需要指出的是所謂的市場準入門檻并非僅僅指平臺的注冊資本，它還包括組建平臺的公司資信狀況、擬任平臺的高級管理人員資質（如有無不誠信記錄）等。關鍵是要通過市場準入，對行業進入者進行篩選，在國務院最近出臺的《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》中已得到充分體現。該《規劃》明確指出，要促進互聯網金融組織規范健康發展，加快制定行業準入標準和從業行為規范。因此《征求意見稿》在市場準入方面不能缺失。相關部門應當在注冊資本、發起人資質、組織結構、平臺治理等方面對P2P平臺設置準入標準，例如，在資質上，P2P平臺應符合工信部對平臺技術審核和信息審核標準的要求。在準入上，可以區分為純信息中介平臺和準信用中介平臺，純信息中介平臺可以寬松，只要在行業協會注冊或備案即可，而準信用中介平臺相當于準金融機構，采用銀行金融監管的審慎監管，采取嚴格的審批準入制度，內容應包括平臺的注冊資本、風險備付金、風險保障金、服務范圍、高管資質、征信情況以及專業能力等內容。③所有有關準入方面的細則在立法和政府部門統一出臺尚存在困難時，可由我國互聯網金融協會率先頒布行業統一標準，逐步再以立法的形式予以確認。

二、監管機構問責問題

監管機構的問責問題直接影響著監管標準的有效實施。一項制度能否真正落地，關鍵是有無嚴格的、明確的追責機制。從法律的角度看，就是要明確相關監管規定中監管主體的法律責任。而這一點卻是《征求意見稿》的軟肋所在。盡管該意見稿對P2P網貸平臺設定了嚴厲的“四不原則”、“十大義務”和“十二條紅線”等，但在法律責任部分卻缺乏相應的、可操作的違規處罰條款，取而代之的是“有關監管規定”、“有關法律法規”等模糊性質的措辭。

在涉及監管機構責任方面，僅規定了對地方金融監管部門的問責，對P2P監管框架中的其他監管主體并未涉及；另外對地方金融監管部門的責任追究方面，也僅列舉了未依照本辦法規定報告重大風險和處置情況的以及未依照本辦法規定向國務院銀行業監督管理機構提供行業統計、行業報告等相關信息這兩種輕微的違規情形，其他情形則以兜底的形式一筆帶過。而《征求意見稿》中明確賦予地方金融監管部門有關P2P網貸行業的諸多具體監管職能，包括建立網絡借貸信息中介機構及其股東、合伙人、實際控制人、從業人員的執業記錄，建立并管理行業有關數據信息的統計，開展風險監測分析，并按要求定期報送國務院銀行業監督管理機構；有關統計數據與中國人民銀行及網絡借貸行業中央數據庫運行機構共享；對網絡借貸信息中介機構業務活動中的信息披露進行監督，制定實施信息披露、風險管理、合同文本等標準化規則，促進機構信息披露和增強經營管理透明度；受理有關投訴和舉報，自主或聘請專業機構對轄內網絡借貸信息中介機構進行現場檢查和非現場監管；對網絡借貸信息中介機構及其從業人員違反本辦法和相關監管規定的，視情節輕重對其采取相關措施；建立輿情監測制度，對網絡借貸信息中介機構業務活動中可能涉及非法集資等違法違規行為進行監測，并及時報告省級人民政府，涉嫌犯罪的，依法移交公安司法機關查處等職能，存在著監管機構權責不統一問題，追責機制明顯偏弱。

此外把監管權力下放至地方金融監管部門，其效果如何也有待商榷。《征求意見稿》在監管結構方面確立了各部門相互配合監管以及分階段（風險事件發生前、違法行為發生后等階段）監管與行業自律相結合：國務院銀行業監督管理機構負責對網絡借貸信息中介機構業務活動制定統一的規范發展政策措施和監督管理制度，指導地方金融監管部門做好網絡借貸規范引導和風險處置工作；工業和信息化部負責對網絡借貸信息中介機構業務活動涉及的電信業務進行監管；公安部牽頭負責對網絡借貸信息中介機構業務活動進行互聯網安全監管，打擊網絡借貸涉及的金融犯罪工作；國家互聯網信息管理辦公室負責對金融信息服務、互聯網信息內容等業務進行監管。地方金融監管部門負責本轄區網絡借貸信息中介機構的規范引導、備案管理和風險防范、處置工作，指導本轄區網絡借貸行業自律組織。由此看來，我國銀監會主要負責頂層設計，地方各金融監管部門則負責具體監管事務。此番制度設計的合理性在于銀監會主要職責是監管上千家銀行，如果再要求其監管近三千家網貸平臺，顯然力不從心。因此，需要地方金融監管部門加入進來，形成監管合力。各省（市）金融辦（局）的職責之一是應對本地非法集資等行為，而非法集資當前正出現在一些網貸平臺中。但我們也應當看到，如果由地方金融監管部門具體執行網貸監管事務，可能會存在一定的難處。通常而言，地方金融監管部門監管的對象主要包括小額貸款公司、場外交易場所、融資租賃公司、民間融資管理公司、典當行、融資性擔保公司等。目前有的省已將上述機構全部整合進金融辦監管，有的省還存在分散狀態，如融資租賃公司、典當行歸商務委員會管，融資性擔保公司歸經濟和信息化委員會監管。此外，地方金融監管部門或類似部門的性質各有千秋。如有的部門納入行政序列，有的則是事業單位，性質為金融服務中心，行政處罰缺乏法律授權。特別是許多地方金融監管部門存在無足夠編制、無人手、亦無有效技術手段，受限于此，地方金融監管部門是否能根據《征求意見稿》的要求履行監管職責，恐怕存在很多的問題，其實施效果更無從得知。④另外一個必須解決的問題就是根據我國政府體制的設置，地方金融監管部門屬于地方政府領導，與中央金融監管部門不存在直接的上下級關系，為使監管落到實處，需要中央金融監管部門與各級金融監管部門進行有效協調，進一步明確職責范圍，劃清權力邊界，建立有效的協調配合機制，切實保障對網貸平臺的監管質量。

三、有關P2P網貸行業退出機制

網絡借貸涉眾性很強，一個平臺可能有眾多項目、橫跨多個地區、涉及成千上萬投資人，而我國P2P行業的發展現狀較為混亂，許多平臺不具有很強的專業技能，高管素質良莠不齊，抗風險能力較低，一旦平臺出現問題，跑路成為多數的選擇，引發諸多社會問題。由于P2P平臺的特殊性，其市場退出機制的科學合理性直接關乎到借貸雙方的利益能否得到有效的保護，影響金融市場的秩序和社會穩定。因此，為P2P行業設置一個合理的退出機制尤為重要。⑤但我國目前并沒有關于P2P行業退出市場的啟動、退出方式、退出程序等方面內容的法律法規規制。在退出時如何最大程度地保護交易主體的合法權益是我們亟需解決的問題。首先，應當明確有關平臺處置的區分原則。應當對平臺予以一定的區分，監管機構根據在監管過程中監測的不同風險及程度對平臺采取不同的處置措施。對于那些確實無法通過措施予以改善經營狀況的平臺勒令退出。對于需要退出市場的P2P網貸服務平臺，應依據法定的破產程序退出市場。其次，賦予監管部門破產決定的權利。一般情況下，破產申請可以由P2P網貸平臺根據自身經營狀況提出，如果平臺經營狀況惡化、混亂不堪，甚至出現資不抵債的情形，此時向監管部門提出破產申請，監管部門則可以直接做出啟動破產程序的決定。但在特殊情形下，如果出現上述類似情形，平臺存續已經沒有實際意義，只會損害更多債權人的利益，而該平臺沒有主動提出破產申請的，監管部門也可以依職權主動啟動破產程序。因此，該破產決定權對于監管部門來說既可以依申請提出，也可以依職權提出。如此制度設計，不僅可以防止監管部門過早干預P2P網貸平臺的退出，給予平臺更多的發展機會，也可以防止平臺在出現破產情形仍舊經營給債權人造成更多的損失。此外，在啟動破產程序后，相關監管部門要通過各種媒介及時公示公告，提醒相關放貸人申報債權，為保護放貸人的合理權益，平臺在成立之初應設立風險準備基金，以保障平臺倒閉后，未到期的借貸項目仍然有效，并可得到有序的管理，直至借貸雙方資金結清為止。⑥最后，平臺破產之后要注意對平臺掌握的相關信息進行保護，不得用于盈利或其他不正當目的，否則平臺相關負責人需承擔法律責任。

P2P網貸服務平臺是金融方式上的創新，它的本質仍然是金融，所以有關金融方面的規制和監管要求應同樣適用于網貸服務平臺。與此同時，完善與之相關的征信體系建設，加強行業自律，充分發揮其在促進民間借貸陽光化、補充中小信貸資金需求、健全我國金融服務體系等方面的重要作用，完善P2P網貸服務平臺的法律監管，使其走上規范發展的道路。

注釋

①數據來源：整合自網貸之家和壹零財經平臺統計數據庫。

②張永亮、張蘊萍：P2P網貸平臺法律監管困局及破解：基于美國經驗，廣東財經大學學報，2015年第5期。

③楊東. 互聯網金融風險規制路徑［J］. 中國法學， 2015， 3：006.

④鄧建鵬：網貸監管規則實際效果有待檢驗，證券日報，2016年1月30日，第A03版。

⑤伍堅：我國P2P網貸平臺監管的制度構建，法學，2015年第4期。

⑥黃震，鄧建鵬，熊明等：英美P2P監管體系比較與我國P2P監管思路研究，金融監管研究，2014年第10期。

（責任編輯：戴國際）