普惠金融理念下我國農村金融扶貧探析

石 勇

(中央民族大學經濟學院，北京 100081)

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普惠金融理念下我國農村金融扶貧探析

石 勇

(中央民族大學經濟學院，北京 100081)

在我國二元經濟結構突出的背景下，我國貧困現狀嚴峻，但現有的金融扶貧措施面臨困難較多，任由市場規律配置金融資源，使得農村貧困地區金融發展滯后，不利于脫貧目標的實現。本文提出普惠金融概念，并將這一理念深入到農村貧困地區的金融發展建設中，闡明了普惠制金融扶貧的作用機理，以及以往金融扶貧工作中的困境，在總結經驗的基礎上從而構建出科學合理的金融扶貧模式。

金融扶貧；普惠金融；金融抑制

一、金融扶貧作用機理

金融扶貧指的是在政策的支持和引導下，根據市場機制的作用，產生一種新的激勵機制和金融機制，能夠讓貧困人口用自身力量致富，通過各種金融手段，聯合政策性金融、商業性金融以及合作性金融的扶持活動，為貧困人口提供生產性和生活性資金需求，讓貧困人口產生內生動力，實現扶貧由輸血型向造血型的轉變。按levine的分類，金融業有五個基本功能。(1)便利風險的交易、規避、分散和聚集；(2)配置資源；(3)監督經理人，促進公司治理；(4) 動員儲蓄；(5)便利商品與勞務的交換。而這五種功能的核心最終都是有利于資本積累和金融創新，最終促進經濟增長，緩解貧困。完善的金融發展部門有利于緩和貧困家庭的信用約束，給貧困人口從事投資提供了機會，事實證明，金融中介更發達的國家貧困率下降得更快。因此，促進金融的發展，有利于貧困問題的解決，從而改善最低收入階層的收入，縮小貧富差距，降低貧困率。

二、 傳統金融扶貧存在的困境

(一)商業銀行重心向城市和大項目轉移

在農村貧困地區，由于經濟發展落后，基礎設施差，很多商業性金融機構大量撤并，縣域金融機構數量有縮減趨勢。一是撤并縣及縣以下分支機構和經營網點，這就為農業貸款提出了困難；二是全面上收縣域金融機構貸款權，許多分支機構多存少貸，壓縮了縣域信貸量投放，不能很好滿足農村居民的貸款需求。在青海省，商業銀行主要是中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行，這兩個銀行是金融扶貧的中堅力量。但是近年來，農業銀行和郵儲銀行的商業化步伐明顯加快，縣一級網點大量撤并，大城市網點卻在增加，其重點業務早已不在農村和農業方面，工作重心也轉向大企業、大項目和大中城市。這導致貧困區域的商業銀行在貧困區域資源投入不足、金融服務環境建設較落后、金融服務能力和渠道建設較差。截至2015年12月末，批準開業的全國農村金融機構共計3676家，其中農村合作金融機構(農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社)共計2303家，新型農村金融機構(村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社)共計1373家。農村合作金融機構總量減少。由于農村金融機構改革的不斷深入，農合行與農信社的數量在不斷減少，農村金融機構數量在總體上正在呈現下降的趨勢。

(二)貼息資金難以滿足需求

由于貧困區域地方政府財政有限，而且主要財源為上級政府轉移支付，往往沒有多余資金用于本地貼息，所以存在巨大貼息需求與有限財政支持之間的矛盾，貼息資金缺口較大。而且，扶貧貼息貸款一般存在不良率偏高、辦理成本高、農業生產保險體制不健全等特點，往往貼息不足以彌補運營成本，所以風險偏高，影響了金融機構放貸的積極性。截止2015年二季度末，內蒙古烏蘭察布市卓資縣下崗失業人員小額擔保貸款財政貼息資金缺口376.29萬元(歷年累計數)，其中：中央財政承擔75%，282.22萬元，自治區財政承擔10%，37.63萬元，市財政承擔5%，18.81萬元，縣財政承擔10%，37.63萬元。

(三) 政府部門和金融部門缺少協調溝通機制

從地方政府方面看，統籌規劃金融工作的是金融辦，但是支持金融活動的資金卻掌握在財政局，具體扶貧工作又分配在扶貧辦。這幾個部門的責任和目標往往并不一致，如果沒有一個強有力的總體規劃，金融扶貧就很難實施。而且，政府部門的目標是社會效益最大化，而金融機構的目標是經濟利益最大化。扶貧貼息雖然是解決這一問題的有效途徑，但是銀行部門的貸款條件和扶貧部門的貼息條件往往并不一致，出現政府與機構之間的條塊分割，不利于貧困戶長期、方便地獲得金融支持。

(四)農民貸款難，扶貧資金落實受限

眾所周知，獲得貸款需要一定的擔保，但是對農民而言，擔保物卻是一個難題。因為，對農民而言，僅有的住房和土地都不能作為抵押貸款。除了房屋和土地，農民可供擔保的抵押物寥寥無幾，一旦農民需要大額資金，很難找到合適的擔保人，也就不能順利獲得貸款。總體而言，貸款門檻高、程序繁瑣、抵押物價值不足、貸款規模小、還款周期短，這些都是金融扶貧工作中面臨的問題。

三、金融扶貧困境的原因分析

(一)現有信貸運營體制脫離扶貧目標

其一，金融機構商業目標與政策性目標相互沖突。

金融扶貧工作的開展，離不開金融機構和地方政府的共同作用，但是，由于兩者的角度不同，導致各自的目標不一致，不利于扶貧工作開展。金融機構作為企業性質，追求的是利潤最大化，以商業利潤為目標，而地方政府和扶貧辦則更多的是以政績工程為出發點，強調扶貧資金的政策性。這樣就會造成扶貧資金在界定上存在模糊意識，對貸款人的還款意愿產生不好影響，給銀行造成損失。這樣就大大影響金融機構進行扶貧貸款的積極性，不利于扶貧工作的開展。

其二，尋租行為使資金流向非貧困群體。

扶貧貸款利率低，這就對權勢群體造成很大的吸引力，加上當前金融體系制度上的不健全，以及相關監管上的漏洞，必然會存在尋租行為，這不僅對貧困人口貸款造成不好影響，也對政府的公信力產生不利影響。扶貧資金并沒有完全提供給貧困人口，使得扶貧工作失去意義。

其三，地方政府干預造成金融扶貧資金財政化。

在扶貧過程中，一些地方政府往往只是考慮到扶貧的需要，而不考慮可行性等因素，只要是符合國家產業政策或者技術水平的項目進行支持，這也是低效的表現。金融機構有時候也只能按照扶貧名單進行發放貸款，沒有進行科學合理的審查，存在大量的壞賬等問題。同時，政府的行政性而非市場性行為導致對于扶貧貸款更是只強調發放，忽略了對貸款農戶的宣傳、管理，對發展生產的支持、教育，對按時還款的引導、鼓勵，導致道德風險和逆向選擇問題嚴重。

(二)缺乏風險防范機制造成效率缺失和不良資產

首先，基本社會保障的缺乏導致貸款變成救濟金。金融扶貧的本意本應該是為了農民增產增收服務的生產性貸款，但是，由于農村地區的社會保障體系不健全，使得很多貧困戶在醫療、住房和子女教育等問題上存在困難，這就造成很多農民進行貸款的目的是解決上述問題，對農民增產增收等問題并沒有起到很好的作用，這也違背了金融扶貧的本質初衷。

其次，即使一些貸款用于了農業貸款，但是，由于農業生產固有風險造成資金的低效率和難收回。農業本身對自然的依賴性極大，在目前我國農業發展階段而言，大部分是處在靠天吃飯的狀態，這就使得農業生產的結果具有極大的不穩定性，一旦遇到自然災害等問題，就會遭受巨大損失。除了自然風險，農業風險還包括資源風險、技術風險和市場風險，其中以自然風險和資源風險對農業的破壞力最大。這樣也造成農業貸款的風險很大，很多面臨收不回的危險。影響金融機構的貸款積極性。最后，配套措施缺乏導致扶貧資金的無效率。

最后，缺少市場競爭機制導致成本過高。扶貧貸款，尤其是到戶貸款有著比普通抵押貸款或消費貸款更高的交易成本，小額信貸扶貧的運行成本費用率應當在10%以上。因此，過高的交易成本大大降低了商業銀行的貸款積極性，加上近些年金融機構的撤并，很多銀行喪失了了維護和管理小額扶貧貸款的積極性。多種因素造成了金融機構的效益低下，對于扶貧貸款的發放也缺乏一定的支撐和動力。

四、普惠金融理念的提出

聯合國于小額信貸年(2005)明確提出普惠金融的概念，將其定義為：能有效、全方位地為社會所有階層和群體(尤其是貧困低收入群體)提供服務的金融體系。其核心理念就是每個人都應該有獲得金融服務的權利。國內學術界也對普惠金融提出了不同的觀點，其中可以歸結為兩個特點，即“普”與“惠”。所謂“普”，就是指受益面廣、受眾群體多。與傳統的金融服務對象不同，普惠制金融的主要服務對象是被傳統金融機構排斥在外的小微型企業、城鄉低收入群體、待業人員，強調的是金融產品和服務的可接觸性，旨在為城鄉弱勢群體提供金融產品和服務機會，目標是實現社會所有階層和群體的金融全覆蓋。所謂“惠”，指的就是低成本獲取資金的使用能力。

普惠金融理念下的金融扶貧，借鑒國際經驗，如孟加拉鄉村銀行模式、印度尼西亞人民銀行鄉村信貸部模式、拉美的村銀行模式以及印度的“正規金融機構+農民互助組織模式”，我們可以得出經驗啟示：第一，金融發展要有良好的外部環境，政府支持是普惠金融獲得成功的前提，這就要在今后的金融扶貧中突出政府的作用，政府為金融扶貧提供良好的外部環境。第二，金融扶貧的對象要有精準，小額貸款明確服務對象，這樣活在管理安排上降低成本。第三，創新擔保體系，是金融扶貧成功的關鍵。由于農民缺乏必要的正式抵押品，如何成立小組織擔保，是一個重要的創新點，也是金融扶貧的重要工作內容。在普惠金融理念下，在今后的扶貧政策中，要有更加明確的目標。一是增強金融服務的競爭性，為貧困農民提供多樣化的選擇；二是家庭和企業能以合理的成本獲取較廣泛的金融服務；三是金融機構穩健運行，接受市場監督和審慎監管；四是實現金融業的可持續健康發展，確保長期提供金融服務。本著這樣的目標，普惠金融在今后的發展中，要突出其特性，不斷改進在以往實踐中存在的不足，與農村貧困地區的實際情況接軌，為貧困地區的貧困居民提供更加實際的金融服務，滿足貧困居民的資金需求，為農村貧困地區產業發展提供資金支持，提升農民的自身素質奠定基礎，保證扶貧動力的充足。

五、金融扶貧的對策

(一) 推進貧困地區金融改革創新，促進信貸資金惠農

扶貧金融創新工程主要是通過貧困區域地方政府對金融的介入，促進貧困區域的各類金融機構(以銀行類為主)進行金融創新。扶貧金融創新工程通過多元化的渠道籌集資金，建立融資擔保平臺公司，此平臺公司與銀行類金融機構合作開發創新型金融產品，由平臺公司進行風險兜底，以創新型金融產品的形式向貧困區域的中小企業、貧困農戶發放貸款，以貼息資源進行貼息，解除傳統金融扶貧中商業銀行、政府性銀行、合作性銀行和新型農業金融機構中貧困區域中遇到的困難，并使這些機構都有所作為。融資擔保平臺公司還可以與風險投資金融、信托投資基金等金融機構合作，吸引社會資金投資與貧困區域有前途的產業，實現跨空間的價值交換。地方政府還可以撮合融資擔保平臺公司與互聯網金融平臺合作，通過發行互聯網理財產品、票據理財、定期理財之類的固定收益產品或者推薦眾籌產品，進一步擴大對貧困地區企業的融資渠道。此外，融資擔保平臺公司還可以幫助政府與保險機構合作，擴大農業保險范圍和保險深度，增加保險資金再投資與本地的比例，增強貧困區域抗風險的能力，改善貧困區域的金融生態環境。

(二)促進扶貧資源整合，提高財政助農資金支出額度，充分發揮其支撐和兜底作用

扶貧資源整合工程是整個綜合扶貧金融工程的基礎，其基本指導思想是將貧困區域的各類資源(如扶貧資源、財政資源、土地資源、社會資源等)進行有機的整合，以便于支持綜合扶貧金融工程其他模塊的運行。在此模塊中，貧困區域的地方政府首先要將本級政府的所有資產和負債進行重新核算，同時對本區域的農戶部門的總資產和總負債進行總體評估，以此掌握本區域的宏觀資產與負債。然后在此基礎上分離出一部分資金建立各類產業發展基金或風險資金池，以便和金融機構合作扶貧。此外，扶貧資源融合工程要求動員貧困區域政府各職能部門的資源，主動參與綜合扶貧金融工程，實現政府部門和金融部門的高效溝通。此外，利用市場化的資金來源建立扶貧基金，并對扶貧基金進行市場化的管理。在整個過程中，政府官員不參與扶貧項目的審核，杜絕權力尋租的現象，提高扶貧基金的利用效率，實現“精準扶貧”。

一是充分發揮財政支農資金的作用，使其能夠更好的發揮作用，尤其是在引用體系建設、支付結算體系建設和信貸支農中的支撐作用，更好的發揮其在這些體系中的兜底作用；二是在涉農貸款中加大補貼獎勵，增加涉農貸款增量獎勵、定向費用補貼和農村金融業務稅收優惠等政策扶持的力度；三是加大財政和稅收等政策支持機制，在普惠金融理念下，創新財稅政策、貨幣政策和監管政策等，挖掘和注入更多的貧困地區金融資源，保證貧困地區金融需求。

(三)加強金融風險管理，提升金融扶貧的效益

金融風險管理通過宏觀和微觀兩個層面實現立體金融風險管理。在微觀層面，綜合扶貧工程通過縣域金融工程信息系統建立企業和個人信用數據庫和風險評估體系，實現全國聯網可查。在宏觀層面建立公共部門、金融部門及企業部門資產負債表，在此基礎上對各部門的期限錯配、貨幣錯配、資本結構以及清償能力等問題進行計量，以此揭示在各部門存量結構中所表現的宏觀金融風險問題。通過資產負債表矩陣分析不同部門間資產、負債、權益間的關系，研究各部門間的金融風險傳遞問題。在結合存量和流量分析的基礎上，對金融風險影響各資產負債表的表現和程度進行研究，同時根據歷年各部門資產負債表變動情況，建立反映區域經濟金融運行的考核指標，由此實現宏觀金融風險的控制，同時還可以對扶貧金融績效進行評估。按照縣域金融工程的思想，貧困區域可以建立要素交易市場，如農村三權交易市場和大宗商品場外交易市場，從而解決貧困區域大宗農產品的市場銷售、規避市場風險、引進新型金融機構、完善投融資體系。扶貧要素市場建設對于提高貧困區域的金融理念、進一步完善擔保抵押機制、擴大新型農村金融機構的業務范圍都具有重要的意義。

(四)拓展金融扶貧的政策內涵，提高金融扶貧政策的實施性，努力將金融扶貧準確落實

一是建立對貧困戶、扶貧企業信貸在政策上的支持，并完善相應的跟蹤管理制度，從整體上解決各地區之間存在的再貸款、再貼現限額等問題，實現貧困地區金融機構的信貸資金的充足供應，保證資金鏈的穩定。二是促進產業扶貧與政策扶貧政策的推廣并失之與金融扶貧盡快精準對接。建立信息化溝通平臺，將農戶、涉農企業及扶貧項目有效的結合起來，保證在貧困地區、貧困農戶能夠享受最優惠信貸資金。三進一步加強“精準扶貧”的信息化水平。一方面，促進農戶信用信息系統的全面提升，進而完善整個系統各項功能，為精準扶貧提供更好的信息支持。另一方面，完善扶貧項目庫，并構建扶貧項目庫網絡實現信息共享，實現金融機構與扶貧項目、扶貧企業和扶貧對象戶的對接，使資金信貸的投放更加合適。同時，也要執行好相關金融資金政策，積極發展貧困地區的農業生產，提高農戶及農業企業在信貸方面的需求。構建完善的涉農貸款風險補償機制，可以適當補償扶貧貸款等高風險領域貸款，建立貧困戶和可以帶動扶貧的能人大戶以及專業合作社等多方面的資金扶持體系。增加農業保險的發展，構建相對完整的農業保險服務站點，完成農業保險品種的創新，分擔涉農信貸帶來的風險。

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