遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制困境及對策

徐 飛，張文挺，田 田

（沈陽理工大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110159）

遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制困境及對策

徐 飛，張文挺，田 田

（沈陽理工大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110159）

基于食品安全規(guī)制體制改革，對遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制機構(gòu)整合存在的問題、規(guī)制過程中的困境進行分析，提出所存在的問題，給出相應(yīng)的解決對策。認為應(yīng)適度調(diào)整遼寧省縣區(qū)級食品安全執(zhí)法隊伍的年齡結(jié)構(gòu)并加強培訓(xùn)，提高檢驗檢測能力，細化執(zhí)法工作。

食品安全；規(guī)制；縣區(qū)級；檢驗檢測能力；機構(gòu)整合

一、食品安全規(guī)制機構(gòu)改革進展情況

為解決我國食品安全多頭監(jiān)管、分段監(jiān)管的現(xiàn)狀，國家于2013年大部制改革中組建正部級直屬機構(gòu)——食品藥品監(jiān)督管理總局，整合原質(zhì)監(jiān)局生產(chǎn)環(huán)節(jié)、工商局流通環(huán)節(jié)、食藥局（衛(wèi)生部下屬副部級國家局）餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，并加掛食安辦牌子。

各省級政府深入貫徹中央文件精神，將工商、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)由原來的省以下垂直管理體制改為屬地管理，并在2013年年底前將各市工商局、質(zhì)監(jiān)局劃歸各地級市政府，各縣區(qū)局劃歸縣區(qū)政府。管理體制調(diào)整后，隨即啟動職能劃轉(zhuǎn)工作，由各省市級政府率先啟動，將工商、質(zhì)監(jiān)、食品相關(guān)處室（科室）、衛(wèi)生局下屬食安辦職能及人員劃入食藥局。各市工作于2014年上半年均大致進展到位。由此中央、省、市三級食藥監(jiān)管體制基本形成。

縣區(qū)層面，遼寧省政府于2014年上旬出臺了關(guān)于縣區(qū)級食藥監(jiān)管部門進一步整合的方案，要求縣區(qū)級工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥局整合為市場監(jiān)督管理局，加掛食安辦牌子，要求于4月底前完成。因受到進一步消化管理體制調(diào)整障礙及一系列其他工作影響，實際推進過程較為緩慢。但最終于2014年底前基本完成了機構(gòu)組建，三定方案下發(fā)，正式宣告遼寧省食品監(jiān)管體制改革順利完成。

二、遼寧省縣區(qū)級機構(gòu)整合過程中所存在的問題

在遼寧省各級食品安全規(guī)制機構(gòu)改革中，縣區(qū)級機構(gòu)改革力度最大。遼寧省在充分吸收深圳、西安等地市場監(jiān)管機構(gòu)整合經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，成立了縣區(qū)級的食品安全市場監(jiān)督管理局（個別省份單獨成立了政府直屬的食藥局、個別省份成立了市場監(jiān)督管理局下屬食藥分局）。但在實際運行過程中，由于時間緊、任務(wù)重，不少縣區(qū)改革工作存在滯后的情況。比如，部分縣區(qū)在2014年底僅僅完成單位掛牌和下發(fā)三定方案等工作；有的縣區(qū)由副縣長兼任市場監(jiān)管局局長，原三局局長任副局長；有的縣區(qū)雖然任命了領(lǐng)導(dǎo)，但三局依然分散辦公、獨立作業(yè)，這些問題直到2015年下半年才基本得以解決。但就撫順清原局來講，截至2014年底，就已經(jīng)完成了機關(guān)及事業(yè)單位三定方案下發(fā)、領(lǐng)導(dǎo)任命等工作，并組建了20個內(nèi)設(shè)科室，實現(xiàn)了科室間人員較大幅度流動，保障了2015年監(jiān)管工作的順利開展，這在兄弟縣區(qū)中屬于改革步伐較快的。

三、遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制的困境

1、監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理

就縣區(qū)級整合現(xiàn)狀來看，各縣區(qū)局監(jiān)管人員數(shù)量約在80-130之間，其中原質(zhì)監(jiān)局人員占10%左右，食藥局人員占10%左右，其余均為原工商局人員。而原質(zhì)監(jiān)局、食藥局中具備食品監(jiān)管工作經(jīng)驗的人員數(shù)量只有其總數(shù)一半，因此為數(shù)不多的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管（質(zhì)監(jiān)）、餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管（食藥）工作人員基本擔(dān)任縣區(qū)級機關(guān)對應(yīng)科室職務(wù)。而街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管管理分局基本由原工商分局（所）翻牌成立，其工作人員對生產(chǎn)環(huán)節(jié)、餐飲環(huán)節(jié)專業(yè)知識極度缺乏，在監(jiān)管和執(zhí)法過程中往往力不從心。更有甚者，部分縣區(qū)原不存在質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局等部門、轄區(qū)業(yè)務(wù)由市局直接管理，本次改革中直接由原工商局翻牌成立市場監(jiān)督管理局，其工作人員面對陌生業(yè)務(wù)可謂一籌莫展。

同時，在我國逐步進入老齡化的大背景下，基層政府老齡化問題尤為凸顯。特別是目前公務(wù)員逢進必考的體制，使得近十年來進入基層政府的年輕公務(wù)員數(shù)量占整體比例較低。以XX局為例，45周歲以下公務(wù)員占比不到兩成，35周歲以下僅接近一成。監(jiān)管隊伍中60后占絕大多數(shù)比例，這部分人員年齡較大，知識結(jié)構(gòu)相對老化，對計算機、信息系統(tǒng)、新修法條等掌握程度較低，學(xué)歷和專業(yè)化程度不高，缺乏年輕的食品、生物、化學(xué)等方面的專業(yè)人才。

2、檢驗?zāi)芰Φ拖?/p>

（1）檢驗機構(gòu)不完善。遼寧省縣區(qū)級食品檢驗機構(gòu)大多是差額撥款的事業(yè)單位或自收自支事業(yè)單位，在實際開展工作中往往帶有創(chuàng)收的工作性質(zhì)，因此其檢驗結(jié)果的獨立性和公正性就難以保證。從現(xiàn)實情況來看，由于很多縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，特別是民企數(shù)量較少，導(dǎo)致縣區(qū)級檢驗機構(gòu)業(yè)務(wù)量無法保證，從而形成資金缺乏、設(shè)備陳舊、人員老化的惡性循環(huán)。據(jù)了解，大多縣級檢驗機構(gòu)都存在檢驗水平低、人員嚴重老化、業(yè)務(wù)量小的問題，個別嚴重的還存在檢驗資質(zhì)到期后達不到新資質(zhì)驗收標(biāo)準(zhǔn)、拖欠職工工資等情況。

（2）快速檢驗?zāi)芰θ狈Α?zhí)法人員檢查手段較為單一，在檢查過程中因缺乏常用快速檢驗設(shè)備往往只能眼看手摸，對于一些肉眼無法識別的食品加工原料、輔料只能帶回本級檢驗機構(gòu)或者上級部門所屬檢驗機構(gòu)進行檢驗，實際操作費時費力，缺乏普遍適用性。

3、執(zhí)法工作面臨問題復(fù)雜多樣

（1）監(jiān)管對象多且復(fù)雜?？h區(qū)級市場監(jiān)督管理局整合原三局全部職能，食品安全雖是重要領(lǐng)域，但卻不是唯一領(lǐng)域，其他諸如藥品安全、特種設(shè)備安全、化妝品、醫(yī)療器械、商標(biāo)廣告、企業(yè)登記等等領(lǐng)域也需要大量人力物力。在食品安全領(lǐng)域又分為生產(chǎn)單位（酒廠、面包廠等）、流通經(jīng)營單位（商城、小賣部等）、餐飲服務(wù)單位（飯店、食堂等）及小作坊（蛋糕店、烤鴨店等現(xiàn)做現(xiàn)賣單位），監(jiān)管對象往往數(shù)以千計。因此無論從縣區(qū)局全局、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局還是食品監(jiān)管科室來看都存在著工作量較大的問題，即使能掌握監(jiān)管對象底數(shù)，也難以時刻洞察違法行為。特別是小作坊方面，其業(yè)主文化水平普遍較低，法律意識較為淡薄，經(jīng)營形式上存在散亂差、流動性強的特點，是監(jiān)管的難點。

（2）上級部門不統(tǒng)一。縣區(qū)級市場監(jiān)督管理局的上級業(yè)務(wù)主管部門為市級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局，市級三主管部門之間互不隸屬。在布置業(yè)務(wù)工作，組織開展培訓(xùn)或者考核時各行一套，使得下級疲于應(yīng)對。食品監(jiān)管工作方面，雖然市級層面已經(jīng)統(tǒng)一劃歸市食藥局，縣區(qū)局也存在相應(yīng)科室，但在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局層面因人員數(shù)量問題往往需要一人身兼數(shù)職，比如某執(zhí)法人員既要負責(zé)食品安全、又涉及特種設(shè)備安全和藥品安全，可能在同一時期要接受食藥局的培訓(xùn)任務(wù)、質(zhì)監(jiān)局的檢查任務(wù)，工商局的考核任務(wù)等。上級主管部門不統(tǒng)一使得縣區(qū)級食品安全監(jiān)管存在困境。

四、遼寧省縣區(qū)級食品安全規(guī)制的對策

針對縣區(qū)級食品安全規(guī)制困境，筆者認為應(yīng)采取以下對策。

1、調(diào)整隊伍結(jié)構(gòu)

調(diào)整食品安全規(guī)制機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)，并加大在職培訓(xùn)力度。針對機構(gòu)改革過程中縣區(qū)級食品安全規(guī)制人員結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中所存在的具備食品監(jiān)管工作經(jīng)驗人員數(shù)量少的問題，通過調(diào)整人員崗位的方式困難重重，最有效的方式就是加大在職培訓(xùn)力度，重視對全體監(jiān)測員工的食品安全監(jiān)測技能教育?？梢圆扇‖F(xiàn)場培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、經(jīng)驗講堂等相結(jié)合的方式?，F(xiàn)場培訓(xùn)不僅可以請食品安全方面相關(guān)專家進行培訓(xùn)，同時也可以充分利用好縣區(qū)局內(nèi)有經(jīng)驗的工作人員進行講解。而網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)則需要省市級食藥監(jiān)機構(gòu)定期進行。同時，為避免網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)虛設(shè)，可采用培訓(xùn)之后進行考試的形式來鞏固和強化對網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)知識的理解。建立經(jīng)驗講堂，將體驗式學(xué)習(xí)與市場抽檢相結(jié)合，定期邀請食品安全專家或者有經(jīng)驗的老員工帶領(lǐng)經(jīng)驗較少的員工現(xiàn)場檢測并傳授經(jīng)驗，鼓勵檢測員工在日常抽檢工作中總結(jié)提出新式檢測方法，建立有效合理的激勵機制，以此提高檢測人員對食品安全關(guān)注程度和工作積極性。

同時，吸納年輕力量加入到食品安全規(guī)制隊伍中來，設(shè)計對外具有競爭性的機制，吸引和留住具有專業(yè)知識的食品、生物、化學(xué)方面的優(yōu)秀人才。在編制允許的情況下，積極錄用公務(wù)員和事業(yè)編，充實監(jiān)管隊伍和檢驗隊伍，打造專業(yè)化隊伍。

2、提高檢驗?zāi)芰?/p>

加大財政投入，完善檢驗設(shè)備，為執(zhí)法人員配備常用的快速檢驗設(shè)備。堅持食品安全監(jiān)測設(shè)備定期更新，根據(jù)國家規(guī)定的指標(biāo)嚴格核定。加強信息化建設(shè)，開發(fā)電子檔案數(shù)據(jù)庫，做到轄區(qū)監(jiān)管對象及時更新，聯(lián)網(wǎng)管理，信息共享。

3、細化執(zhí)法工作

首先，培養(yǎng)執(zhí)法人員主人翁意識。“民以食為天”，食品安全是關(guān)系到日常生活至關(guān)重要的問題，在對執(zhí)法人員進行檢測技能培訓(xùn)時還要加大力度對其主人翁意識進行培訓(xùn)，培養(yǎng)執(zhí)法人員主動意識。與此同時完善評估機制，可以通過增加獎金或者晉升來驗證評估的效果，防止規(guī)制俘獲的出現(xiàn)。

其次，將監(jiān)管對象具體化。對生產(chǎn)單位（酒廠、面包廠等）、流通經(jīng)營單位（商城、小賣部等）、餐飲服務(wù)單位（飯店、食堂等）及小作坊（蛋糕店、烤鴨店等現(xiàn)做現(xiàn)賣單位）加強普法宣傳。積極開展各類監(jiān)管對象培訓(xùn)工作，提高安全主體責(zé)任人主觀意識。還要拓寬群眾投訴舉報渠道（特別是網(wǎng)絡(luò)舉報和新媒體舉報），提高案源發(fā)掘能力。

最后，根據(jù)縣區(qū)級食品安全規(guī)制機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實情況，建立與縣區(qū)級機構(gòu)所完全對應(yīng)的省市級機構(gòu)的做法有些不切實際，那么，積極開展省市級的監(jiān)督抽檢，特別是市級以上抽檢就非常重要。通過自上而下的監(jiān)管與推動，督促縣區(qū)級食品安全規(guī)制部門的工作。

［1］徐飛.日本食品安全規(guī)制治理評析——基于多中心治理理論［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2016（03）：26-37.

［2］龔強，張一林，余建宇.激勵、信息與食品安全規(guī)制［J］.經(jīng)濟研究，2013（03）：135-147.

［3］龔強，雷麗衡，袁燕.政策性負擔(dān)、規(guī)制俘獲與食品安全［J］.經(jīng)濟研究，2015（08）：4-15.

［4］李中東，張在升.食品安全規(guī)制效果及其影響因素分析［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2015（06）：74-84.

（責(zé)任編輯：李 ?。?/p>

1.2015年度遼寧省教育廳人文社會科學(xué)一般研究項目：遼寧省食品安全規(guī)制績效與路徑研究——基于多中心治理理論，項目編號：W2015331。

2.2014年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目：遼寧省食品安全規(guī)制現(xiàn)狀及對策研究，項目編號：L14BJY034。