反市場的特大城市規劃

■劉 亭/文

反市場的特大城市規劃

■劉 亭/文

上海是國際大都會，是全國的經濟中心。讀到8月份聶日明、徐馭堯對正在公示的《上海市城市總體規劃（2016-2040）》的意見，覺得很有道理，于是再拿來說上幾句。

意見是針對規劃中上海欲成為“全球城市”的定位，本應堅持開放、包容的政策取向，卻倒行逆施地推出了一個極其封閉、極其僵化的人口控制目標。歷史上，上海市曾在1959年、1986年和1999年制訂過三部城市總體規劃，其中人口控制規模分別為600萬、1300萬和1600萬。但實際執行的結果，卻分別為1000萬、1600萬和2400萬以上。這說明，歷次規劃的目標，都是大大偏于保守了，都是“明知不可為而強為”，結果噼里啪啦地給自己掌臉。

最新規劃的人口規模還是2500萬（2020年2500萬以下，2040年控制在2500萬左右），幾乎就是個“零增長”的概念。俗話說：“吃一百顆豆不嫌腥”，都什么時代了，還想再作這樣蚍蜉撼樹、螳臂當車的努力，難道這一次就能不被“打臉”嗎？我覺得不大可能。但若要問為什么一再二、二再三地重蹈覆轍？我想理由主要有兩條。

一條是“對上”。無論是國家的新型城鎮化規劃還是“十三五”規劃，當寫到大城市的人口規模，從來都是“嚴格控制”這一基調。人口城市化是中央倡導的，但中央希望農業轉移人口最好還是分流到中小城市乃至小城鎮去。大城市的人口還是要合理控制，而像“北上廣深”這樣的特大城市，那更是要嚴格控制！

記得當初國家計委的官員在起草“十五”計劃時，曾試圖將執政黨從未認可的“城市化”寫入文本草案。具體負責起草工作的溫家寶總理開明地表示了認可，但建議還是需要做一點小小的“修正”——即對“城市化”改一個字，微調為“城鎮化”。這是因為中國的國情和特色使然：農村人口太多，而足以承載農業轉移人口的城市又太少，一窩蜂地涌入大城市特大城市去，那個城市病又怎么受得了？再說，記得那時還有一個流行的官方說法，叫作“小城鎮、大戰略”的。

一條是“對下”。大量外來人口尤其是農民工涌入大城市，確實對城市既有的基礎設施和公共服務來說，是一場嚴峻的挑戰，有時甚至是一場“災難”。城市原住民和大量外來及“農業轉移人口”，事實上成為了兩大利益群體。在城市管理者眼里，原住民是真正的“子民”，而后者畢竟是邊緣化生存的人口。原住民會對他們的政績作出直接的評判，而“邊緣人口”的呼聲畢竟間接了一些。按照中國的戶籍管理制度，這樣的想法也是理所應當的。我有崗位，你來就業，大家不過就是這一層關系。其他的社會保障，特別是住房保障，那都是應該隨著戶口和身份走的，我沒有責任也沒有這個義務來“埋這個單”。

記得當初城市在空間擴張過程中，曾因政策的不完善，全國造成了多達四、五千萬的“三無人群（種田無地、就業無崗、社保無份）”，即那些土地已被城市化，而其它未能配套納入城市公共服務的城市拆遷人口。如今這些“要地不要命”的問題基本解決了，但僅限于這些城市周邊的農民。其它從外地外省來的農業轉移人口，并非可以同日而語、一碗水端平。應當承認，不少城市的管理者還是盡了很多的努力，來改善外來人口的境遇，但這大多出于財政的余力、人的良心，或是利己的博弈考量，而非什么制度性的安排。一直到黨的十八大明確了“推進農業轉移人口市民化”，“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”兩大目標之后，情況才有了轉機，但進展也很不平衡。

無論是“對上”還是“對下”，說到底最終還是要“對己有利”方可。這表明，我們的政策激勵和約束，都還遠遠沒有到位。至于其背后，我想更重要的是一種反市場的思維方式在作怪。這也就是說，城市的人口規模，應當讓市場對資源配置起“決定性作用”，而不能特大城市作為一個例外，變成了“計劃”對資源配置起“決定性作用”。

人口集聚于城市，是工業化時代規模經濟發展的必然。雖然人類社會發展到今天正逐步過渡到信息社會，人口在城鄉的分布及城市人口密度的高低，都會發生一些變化。但沒有事實證明，市場對資源配置起“決定性作用”的規律有何改變。人們為了“讓生活更美好”而集聚于城市的步伐不停止，城市就只能順應這種現實的需求，去增加承載力的供給而不是相反。基于現有城市承載力而人為限制外來人口的流入，是典型的削足適履、本末倒置，究其根本，正是一種要不得的“反市場”思維。

之前我曾為陸銘先生的《大國大城》新書推介“站過臺”，最近讀到他三論“中國經濟不能以周期為托辭”雄文，更以為然?；剡^頭去看中國經濟工作中的失誤，往往都發生在常識領域。譬如搞了30年的計劃經濟，就是不認市場化的“理”；搞了半個世紀的城鄉分割，就是不認“（人的）城市化”的“理”?，F在在特大城市發展上搞得“嚴格控制”，還是一回事——有本事讓“活人被尿憋死”，但就是沒有能耐順應國際上市場經濟國家大都市連綿帶、大都市圈的發展趨勢和經驗，搞好中國的特大城市發展。

整整十五年前（2000年5月9日），我在參加《北京·中國城市化戰略國際研討會》論及城市的規模時，曾有這樣一番表述：“在市場經濟的總取向之下，城市發展的實質是它的競爭力，是它資源配置的總體效率和效益。政府意愿往往可能‘有心栽花花不發’，而市場推動則有可能‘無心插柳柳成蔭’”?！霸诔鞘泄δ苡行л椛浞秶鷥?，只要資源配置有效益，有競爭力，小城鎮不嫌其?。煌?，在獨立的城市功能范圍內，只要資源配置有效益，有競爭力，大城市不嫌其大。”

政府和市場的關系，說起來也就是一個常識性的問題。只要是真正確立市場對資源配置起“決定性作用”的基本立場，那如何順勢而為地“更好發揮政府作用”，其實是毋庸置疑、不言自明的事情，又何至于冒出來那種反市場的特大城市規劃呢？

2016年12月22日成稿

上海規劃2040：全球城市需要什么樣的人口政策？

近日，《上海市城市總體規劃（2016－2040）》（下稱《上海規劃2040》）向全社會公示，最令人注意的是，《上海規劃2040》顯示上海將在2020年將人口規?？刂圃?500萬以下，在2040年控制在2500萬左右。

且不談《上海規劃2040》離多元包容、全球城市相隔十萬八千里，上海市民的覺悟也未必有這么高，最本質的原因還是《上海規劃2040》根本沒有洞察到市民的需求。上海居民的日常生活的重點、焦慮所在，同樣也是孩子教育、住房、就業機會、身體健康，但《上海規劃2040》回應的很少，并且可以預見，這些問題的解決方案重點也不會是增加供給，而是排斥外來人口以減少需求。

試圖用量化的標準去考核、選擇城市的居民，是一種過于自負的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，則需要以更加開放的胸懷來面對和接納城市的居民。人類選擇群居、選擇城市生活，本身就是一種用腳投票的行為，因為大家相信人們因聚集而帶來的規模效應。作為曾經以“城市，讓生活更美好”為口號舉辦世博會的上海，應該更深知城市規模能給人帶來的幸福。

很明顯，《上海規劃2040》是一份不合格的答卷。我們希望，上海關于“2500萬人”的人口控制目標設置，是基于對“嚴格控制特大城市人口”政策的回應，而非真的以此為限度提供公共服務。不然，一場可以預見的、關于公共服務稀缺的災難，或許會在不遠的將來等待著我們。

（來源：和訊網，作者：聶日明、徐馭堯，有刪節）