財政預算績效管理存在的問題及對策

文/李蘇敏 劉麗波

財政預算績效管理存在的問題及對策

文/李蘇敏 劉麗波

2015年我國全面實施新預算法。政府首次以立法形式管理績效預算。但是，新預算法實行以來，我國財政預算還存在效率低下、資源浪費、政務不公開透明等問題需要改善。

財政預算；績效管理

20世紀70年代末，西方國家經歷了全球性的經濟衰退和石油危機，導致經濟增速放緩，通貨膨脹和失業率不斷加劇，政府財源枯竭，出現了嚴重的預算赤字。西方國家紛紛推行績效管理改革，強調以結果為導向的預算績效管理，建設服務型政府。新型的財政預算績效管理在提高公共資金使用效率、建設服務型政府等方面取得了明顯效果，并被很多國家效仿，逐漸成為財政管理改革的發展方向。

建國以來，我國一直實行計劃經濟體制，實行以指令性的計劃來配置資源的經濟政策。20世紀90年代，我國各級財政部門也嘗試著進行了一系列的預算改革。直到2015年新預算法頒布，我國政府才正式以立法形式管理績效預算，此后我國政府全面實行預算績效管理制度。

一、財務預算績效管理的特點

以結果為導向的預算績效管理調強的是預算資金所達到的產出和結果。傳統的預算以財政經費為使用依據，而新型的績效預算以預算的結果為依據，績效預算顛覆了傳統的預算模式，是一種全新的以結果為導向的預算模式。

傳統預算管理是只強調事前預算，忽視事中、事后的管理方式，預算績效管理是對預算全過程進行事前、事中和事后相結合的監督管理。預算績效管理的基本流程包括事前的績效目標管理、事中的預算控制管理、事后對預算結果的績效評價考核，以及對預算評價結果的運用。

二、我國財政預算績效管理存在的問題

新預算法在地方政府債務、轉移支付、預算公開方面進行了許多改善，但是還是有很多問題存在：

（一）財政預算控制機制薄弱

我國財政預算偏向于制定宏觀預算計劃和編制詳細的分部門預算，而沒有實行有效的事中、事后控制機制。這樣很容易使政府機構經費僅為使用原因依據，而沒有考慮經費使用的效果，沒有把財政費用支出效果和預算撥款掛鉤。有媒體批評政府“花錢不辦事”，這實質上反映了政府沒有注重花出去的錢產生的效果。導致財政資金使用效率不高。

（二）缺乏有效的激勵機制

對于財政預算實施效果，我國缺乏一套有效合理的獎懲制度。有些單位設置預算考核，也只是領導對于工作完成進度的考核，而忽視財政資金使用的效果。換句話說，政府高效利用財政資金沒有什么獎勵，不合理使用財政資金也不會帶來直接懲罰，導致預算管理流于形式。

（三）對債務的預算軟約束

中國政府資產負債表2015顯示：地方政府總資產108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產77.92萬億元。目前政府呈現出對債務預算軟約束管理的局面。以高校財務狀況為例，我國公辦高校貸款規模高達2000億-2500億元，幾乎所有的高校都有貸款。高校債務老大——吉林大學對于欠下30多億的巨額債務，絲毫沒有半點擔心和憂慮。更有吉大的教師職工表示“政府應該為吉大買單”。每當公辦高校出現負債情況，地方政府便會向上級政府幫助，政府不會坐視不理，使得高校和地方政府隨意舉債，最終形成了預軟約束局面。

（四）現有審計模式的弊端

長期以來，我國審計機關和紀檢監察部門工作的一個重點就是查違法亂紀和腐敗問題。傳統的政府審計工作，偏重于對財務報表的審查，強調對預算的事后，也就是年度決算審計。目前我國的政府審計更多的是對財政資金的合法性審計，忽視了財政資金事前、事中實行效果的審計。政府沒有真正的引入以結果為導向的績效審計理念。

三、我國預算績效管理的建議

（一）對財政預算實行全程監控

新型的財政預算績效管理應該更多地關注財政資金的使用狀況和財政資金投入所產生的效果。也就是說，政府應該更多的關注財政資金帶來的整體效益的提升，而不僅僅只是看“上級政府撥了多少錢，錢用完了沒有”。政府應該全過程跟蹤資金全過程的使用，來提高財政資金的投入效率。

（二）引入合理的獎懲制度

在責任追究方面，我國政府沒有一套針對預算資金使用合理的獎懲制度。比如加拿大的《預算透明度和責任條例》中規定：各部部長應對其部門的預算行為負責，如果超支的行為影響到整個政府的預算平衡就會被削減相應的工資。我認為，我國可借鑒加拿大的經驗，將責任或獎勵制度落實到個人。提高政府工作人員徹底貫徹新預算法的積極性。

（三）對債務實現預算硬約束

在美國，地方不謹慎的舉債行為的后果只能由地方自食其果，城市也可能破產。2013年，美國“汽車城”底特律，因政府負債比例過大，最終破產。我國政府也可以適當的在政府某些部門中引入“優勝劣汰”的市場機制原則。政府要利用硬預算約束力來約束各個部門的舉債行為，將責任落實到個人，杜絕“新官不理舊賬”的行為，實行與領導績效掛鉤的獎懲機制。不能任由地方政府和事業單位隨意舉債，最后卻讓政府來買單。要讓政府和事業單位意識到，政府的預算軟約束力是有限的，減少事業單位對政府財政撥款的依賴。

（四）推行績效審計

現今我國不論是審計局還是政府機構的內部審計，都以財務審計為主。即主要審核政府的查違法亂紀和腐敗問題。其所關注的主要是政府財務資金的使用合不合法，有沒有出現做假賬、虛報憑證的情況。但卻沒有將政府財政資金使用效果納入審計范圍之中。在西方發達國家的政府審計，80％以上是績效審計，真正的財務審計占的比例不到20％！我國政府在關注資金使用合法性的同時，也應該關注資金使用的效果，這樣才能更好的建設服務型政府。

（作者單位：華東交通大學）