積極推進政府和社會資本合作的幾點建議

摘 要：近年來，我國政府不斷在推進城鎮化建設。在此期間，各級地方政府存在著大量的資金需求。另一方面，我國存在著大量的社會資本，但是沒有找到可靠的投資渠道，只能閑置在銀行。因此，為了架起資金需求與供給之間的橋梁，PPP作為一種吸引社會投資的投融資管理模式，被我國政府大力的推廣。文章根據PPP模式在發展中普遍存在的問題，從項目推介與實施時滯性、投資收益吸引性等角度分析，提出推廣PPP模式的具體對策。

關鍵詞：建議；問題；政府；社會資本

引言

2014年，我國出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）模式相關的政策，試圖解決地方政府性債務問題。但是，從實際情況來看，在政策強力刺激的同時，社會資本由于顧慮的因素較多，參與政府與社會資本合作（PPP）模式的積極性并不高。因此，如何有效推進政府與社會資本合作（PPP）模式，成為了當前亟待解決的問題。

1 我國地方政府城建資金籌措現狀

在我國各級地方政府大力開展新型城鎮化建設時，對于資金的需求量逐漸增加。然而，各級地方政府每年可支配財政收入是有限的，能夠支持基礎設施建設的資金也比較少。在此期間，各級地方政府為了解決資金缺口問題，利用融資平臺進行舉債融資。我國地方政府債務的主要包括：中央代發地方債、上級財政借款、信托、政策性銀行貸款、其他借款和地方政府融資平臺融資。但是隨著舉債融資的次數逐漸增多，我國地方政府性債務的規模急劇增大，債務風險也隨之增長。為了有效降低我國地方政府性債務風險，國家規定對于地方政府性債務要實行分類的限額管理制度，控制地方政府的舉債融資行為。

改革開放以后，我國社會經濟飛速地發展。與此同時，創造了大量的社會財富，并積累了大量的社會資本。我國的一些行業盡管發展良好，能夠獲得大量的經濟效益。但是，受到行業壁壘的影響，大量的社會資本要進入這些行業是很困難的，而且還會面臨巨大的風險。因此，這些社會資本中，風險偏好強的資本只能選擇進入房地產、古玩等熱錢領域；而風險偏好低的資本只能選擇存入銀行等領域，獲取較低的收益。社會資本的投資結構不合理，成為了影響我國經濟健康發展的不穩定因素。因此，為了解決資金需求與供給問題，有效利用我國的社會資本來支持地方政府的基礎設施建設工作，我國出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）模式相關的政策，以支持PPP項目在我國的推廣與應用。

2 PPP項目難以推廣的原因分析

自20世紀90年代中期以來，我國的部分地方政府就開始在一些公用事業中適當引入社會資本進行投資，并獲得一定的收益。這些公用事業主要包括：城市給排水、城市綠化、市政設施、垃圾處理、城市公共交通、路橋工程等。隨后，在2003年左右，我國掀起了公私合作的浪潮。在我國政府與社會資本合作（PPP）模式推廣期間，由于存在某些問題，導致PPP項目難以推廣。

（1）PPP項目推介與實施存在時滯現象。PPP模式作為完整的融資模式之一，具有較強的專業性特點。一般來說，PPP項目的投資金額比較大，組織形式非常復雜，要經過很長時間的項目可行性研究。與此同時，為了保證PPP項目能夠獲得預期收益，最大限度降低投資風險，政府和社會資本對于PPP項目的處理比較慎重，要經過較長時間的項目篩選、評估與談判過程。最后，為了政府與社會資本合作能夠實現收益與風險的合理分配，還需要在項目實施過程中采取有效的監督措施。對我國地方政府與社會資本在法律、金融和財務等方面的知識儲備與應用，提出了更嚴格的要求。這些都為PPP項目的推廣與應用帶來了難度。（2）政府在PPP項目中占主導地位。受基礎設施建設特殊性的影響，我國地方政府在整個建設項目的過程中，通常集投資者、運營者和監督者這三種角色于一身。因此，我國地方政府在工作中容易產生職能混淆。而PPP項目要求我國地方政府應當具備較豐富的專業管理知識和較強的監督管理能力。受職能混淆的影響，我國地方政府即使具備較強的監督管理能力，也難以對PPP項目實施有效的監管、獲得預期收益。（3）PPP項目可能存在低效和尋租問題。在基礎設施建設的過程中，由于地方政府在自身運行、向公眾提供公共產品等方面都存在交易成本。如果在政府的管理系統中，缺乏科學合理的績效評估體系，對于地方政府的行為進行準確考核與評價，那么在此期間，就容易降低PPP項目的收益，出現“政府失靈”的現象。另外，在政府作為基礎設施建設的投資主體時，有時也會存在部分特殊利益集團的“尋租”現象，增加的PPP項目的投資成本，降低PPP項目的總收益。（4）PPP項目的投資收益相對較低。由于PPP項目的主要投資范圍是基礎設施建設，受公共服務屬性的影響，社會資本在投資PPP項目的過程中，只能獲取一般水平的收益，而難以獲得超額利益。另一方面，大部分PPP項目的投資周期比較長，在這期間存在各種各樣的不確定性因素。在我國社會資本與政府之間的博弈過程中，社會資本相對來說，通常處于弱勢地位。因此社會資本在投資PPP項目之前擔心會存在政策風險，難以獲得預期收益。綜合以上兩方面的原因，PPP項目難以吸引社會資本的大量投入，加大了PPP項目的推廣難度。

3 推行PPP項目發展的具體對策

3.1 建立協調推進機制

PPP模式比較多，從理論方面來說，PPP模式在多數公益性事業投資中都能夠發揮積極的作用。然而，并不是對所有的公益性事業投資，都可以采用PPP模式。因此，為了進一步促進政府和社會資本合作，各地方政府應當轉變觀念，對PPP項目的全過程實行“聯審制”。各地方政府可以組織多個部門成立專門的PPP項目聯審小組。該小組直接負責對PPP項目的審查，探討PPP項目的可行性，并定期召開聯席會議。另外，還可以組織各咨詢中介機構，成立PPP項目的專家咨詢組，以便于提供專業的意見，有效降低PPP項目的投資風險。“聯審制”的建立，能夠積極協調各部門的意見，有利于PPP項目的推廣。

3.2 構建完善的利益與風險分擔機制

由于PPP項目的投資金額較大、周期較長，因此，為了保護投資者的合法利益，應當降低PPP項目的投資風險。從本質上來講，PPP模式是一種基于合約的政府和社會資本合作形式。因此，首先要完善對PPP合同的制定，明確政府和社會資本各自的權利與義務。其次，還應當根據PPP項目的具體實際情況，建立公平、有效的利益與風險分擔機制，這樣才能實現“多贏”。如果社會資本從PPP項目中獲得的利潤較少時，運用該機制，政府可以保證投資者獲得合理的投資收益。利潤很高時，政府同樣可以利用該機制進行適當的調整，以保護我國社會公眾的利益。

3.3 有效利用PPP綜合信息平臺

2016年1月1日，我國財政部“政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺”正式開始運營。PPP綜合信息管理平臺主要包括：信息發布平臺、信息管理平臺兩個部分。該平臺的建立有利于PPP項目全過程的信息公開，能夠讓社會公眾參與到監督工作中，有效減少“權力尋租”現象的產生。

4 結束語

綜上所述，我國為了有效解決基礎設施資金短缺與社會資本缺乏投資渠道的問題，正在積極推進PPP模式。但是，盡管它在某些方面能實現“多贏”的發展，但是并不適用于所有的基礎設施建設，并且在其推廣過程中，仍然存在許多問題。文章在分析我國地方政府城建資金籌措現狀的基礎上，探討了PPP項目難以推廣的主要原因。最后提出推行PPP項目發展的具體對策。以供有關人員進行參考。

參考文獻

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