淺析邵武市水北鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作的思考和建議

[摘 要] 農村改革主線是處理好農民和土地的關系，穩定土地承包關系就是落實好土地承包經營權頒證登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。農村土地承包經營權確權登記頒證工作的首要工作是如何做好確權工作，也是確權登記頒證工作的關鍵。本文淺析水北鎮農村土地承包經營權確權登記頒證的基本做法，提出確權登記頒證工作中遇到實際問題和解決問題的思考和建議。

[關鍵詞] 經營權確權登記頒證做法、思考和建議

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2016）09-0016-02

1 主要做法

根據福建省人民政府辦公廳關于開展《農村土地承包經營權確權頒證工作的通知》（閩政辦[2014]113號）文件要求，按照“二年擴大試點、三年全面推開、五年基本完成”的部署和要求，我鎮扎實有序推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年，我鎮確定在楊梅嶺村開展試點，組織人員駐村入點，按照程序，推進試點工作。2015年完成試點任務并在全鎮范圍內全面推開，其中耕地面積53448.98畝（邵武市國土資源局提供的“二調”土地數據），涉及農戶6755戶，通過統一航攝100%提交了正射影像圖數據。由技術公司打印了全鎮11個村、151個組的1：1000工作底圖，完成率為100%。2016年完成全部土地實地測量，清查核實等所有外內業及對外公開公示工作。認真總結試點村經驗，將好的做法在全鎮推廣，力求保質保量完成全鎮農村土地承包經營權確權頒證工作。

1.1 加強組織領導

一是成立了工作領導小組。以鎮長為組長，分管農業的副鎮長為副組長，經管、財政、土地、司法、林業、派出所等相關站（所）為成員的工作領導小組，各成員單位分工明確密切配合，并明確掛村領導與包村干部；二是制定工作方案。制定了工作方案，明確了工作目標、基本原則、主要任務、實施步驟和工作要求，鄉村兩級分別制定了具體的《實施方案》。

1.2 加大宣傳力度

農村承包地確權登記頒證需要做大量的工作讓老百姓了解、理解政策。為此，精心組織召開了由鄉（鎮）主要領導、分管領導、鄉（鎮）相關站（所）長、村主干參加的農村土地承包經營權確權登記動員暨培訓大會，對該項工作進行了部署安排。同時進行廣播宣講，貼制海報，多形式、全方位的宣傳發動。目前，發放《宣傳圖片》200余份、《政策宣傳手冊》400余本，分發致“農民朋友一封信”6755份。通過廣泛宣傳，加大農民對政策的理解力度，為確權工作奠定了群眾基礎。

1.3 注重流程規范

一是制作底圖。由村、組，組織實施并由作業技術單位根據航拍正射影象圖中地界清晰勾繪出相應的地塊，由村民或村小組代表，進行實地地塊指認，在圖紙上標注，對二輪延包權屬地界清晰的，以勾繪底圖指界為主，實地測量為輔。二是清查核實。根據二輪土地延包臺帳，承包合同、經營權證相關原始檔案資料，制作登記信息摸底表，與村民為主體，根據勾繪的工作底圖和農民承包地登記基本信息表，逐一對農戶的土地承包關系，地塊面積、空間位置進行清查核對后，由農戶進行指界、并在圖面上標繪承包地塊，標注地塊編碼的信息，最后由農戶確認并簽字。三是張榜公布。以村小組為單位，及時將清查核實的情況向村民公布。經公示無異議后，方可開展確權登記。四是登記發證。建立健全土地承包經營權登記簿，在此基礎上，由市政府統一核發農村土地承包經營權證書。

1.4 群眾參與保質量

土地確權工作既按時間節點循循推進，又依法依規把握政策有序推進。試點村在實施過程中大力宣傳“村村配合、人人支持”，對已不存在的戶主或指定新的戶主實行“戶主聲明書”、對已外出打工未能及時簽字的外出戶主實行“戶主授權委托書”、確保各程序上的合法真實，全鎮11個村151個村民小組全面進入權屬入戶調查摸底、公示歸戶、地界指界等程序，充分調動了廣大農民群眾積極參與農村土地確權工作的熱情，農戶的參與率達100%，對已確認的地塊由農戶在工作底圖上簽字公示。

1.5 耐心調解化糾紛

及時調解各種糾紛，才能保證確權頒證工作順利進行。因此，工作中高度重視此項工作，在工作隊員的職責分工中，明確由熟悉農村工作的德高望眾的同志擔任矛盾糾紛調解小組組長，在兼顧面上工作的同時，專門受理矛盾糾紛的調解處理工作，一旦發現矛盾糾紛，當場進行調解，使矛盾糾紛消滅在萌芽狀態。

2 存在問題及形成原因。

2.1 土地權屬爭議成為開展確權工作的瓶頸

（1）由于承包關系的不明確，而引起土地權屬爭議問題，直接影響著土地承包確權的落實，制約著農民土地權力的實現。主要表現為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地無人。（2）二輪延包已經執行18年，期間人口變動較大，在執行三十年不變的村小組最極端可能出現10個人種4個人的地，也有可能2個人種7個人地。確權時出現新增人口爭地現象。（3）由于土地價值的上升，特別是近郊征地較多的村民小組和近年來人口增長較多的農戶，不認可現有土地承包關系和保持穩定長久不變，要求先調整承包地再確權頒證。

2.2 土地承包政策法律落實難的問題

（1）外嫁女或離婚喪偶的承包權益難以保障。在三、五年一調的村小組，不論夫家是否分地，一調土地就將出嫁女地收回。既使通過起訴后也難以執行。（2）征地補償費實行單分的村小組，被征地農戶，本輪三十年承包期到期后，以只有三十年承包期的承包經營權被征用，且只享受有限的征地補償費為由，提出要享受下一輪的承包經營權，而未被征地的農戶以被征地農戶享受了征地補償費為由，不同意他們享受下一輪承包經營權。（3）頒證后再調整承包地。目前我鎮執行三十年不變政策的比例不足一半，大部分村民小組三、五年調整一次承包地，可能在本次頒證后還會三、五年調整承包地，導致本次頒出證書與二輪延包頒發的《農村土地承包經營權證》一樣出現證、地不符。

2.3 土地流轉不規范對確權的影響。

農村土地流轉是提高農業效益，增加農民收入有效途徑。由于現行土地承包經營權流轉登記制度不統一，部分流轉方式登記存在空白，因此，土地流轉缺乏有效的引導和管理，農民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，直接影響土地確權登記工作的進行。

形成原因：（1）由于執行“增人不增地，減人不減地”政策，非農身份人口仍保留原承包地，二輪延包后，當時有承包地的人有些已經進入國家機關、事業單位和國企工作，享受政府或國企福利，如果按原承包地繼續進行確權，同時享受國企福利和農村福利，顯失公平。死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數農民對該政策不支持。（2）二輪延包時，農民負擔較重，農產品價格低迷，種地效益不高，部分農民把二輪承包的土地轉給別人耕種，隨著農業稅的取消和政府農業補貼的發放，土地流轉收益的不斷上升。二輪承包的農戶開始收回原土地，要求土地確權。（3）部分農民二輪延包時承包土地后又退掉或撂荒承包，現在回來要地，但承包地集體又發包給其他農戶了。（4）土地承包關系經常調整。雖然按照現行法律不應該調整，但水北鎮各村組在實際操作中經常調整，或三年一調或五年一調。調整如何解決成為確權工作的難點。（5）由于水北鎮發展經濟的需要，征地規模不斷增加，部分失去承包地的農戶要求重新分配承包地。（6）部分農戶違規墾地并占用。（7）實測面積與原經營證面積不符。實測面積大于原經營權證的面積，且多出的面積各戶不等。因此，在現有法律制度的制約下，當土地權屬不明時，確權工作很難開展。

3 思考和建議

3.1 掌握確權原則尊重農民意愿

（1）依法規范、保持穩定。嚴格按照《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律、法規和有關政策開展工作。在保持現有土地承包關系穩定，保持農業生產正常進行前提下，開展確權登記頒證工作。（2）尊重歷史、民主協商、公平公證。堅持從實際出發、尊重歷史、實事求是，在不違反法律法規和現行政策的前提下，妥善解決遺留問題。動員農民群眾，尊重農民意愿，清查、確權、登記等重大事項均應由本集體經濟組織成員民主討論決定。農村土地確權登記工作要確保公開透明，充分保障農民群眾的知情權、參與權監督權和決策權。

3.2 發揮村組干部增強協調作用

按照市級指導意見，在堅持“還權賦能，讓民做主”的原則的基礎上，充分發揮村組干部的作用，指定專人負責跟蹤確權工作質量、聯絡和協調等事宜，充分發揮理事會、議事會作用，做好群眾思想工作，協調指導、化解調處各村、組在確權頒證過程中出現的矛盾糾紛。

3.3 保證確權質量循序漸近推進

要堅持進度服從質量，土地承包經營權確權登記頒證是長久大計，不能怕麻煩、圖省事，必須做細做實，確保質量。要及時發現問題，找到解決辦法，對有權屬爭議或遺留問題較多，待權屬爭議或遺留問題解決后再確權，矛盾少的村組先確權，村民難以達成一致意見的少數村待意見統一后再行確權。科學把握進度，積極穩妥推進，實現承包地面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”和承包地地塊、四至邊界、承包合同、承包經營權證書“四到戶”。

3.4 妥善處理各種矛盾與糾紛

對確權過程中出現的糾紛和異議糾紛村、組調解解決（1）新增人口要地。在執行三十年不變的村小組，可用機動地，退包地及增減掛鉤的新增土地予以解決。（2）外嫁女承包權益保障。嚴格執行《農村土地承包法》第三十條承包期內，婦女結婚在新居住地未取得承包地，發包方不得收回其原承包地。婦女離婚或喪偶仍在原居住地生活或在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回原承包地。（3）實測面積與原經營權證面積不符。按照實測后的面積計標，如村民無異議則維持現狀，有糾紛通過民主協商或調解達成一致后再確權。（4）頒證后承包地的調整。國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》（國發1995年7號）規定，在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”。2003年《農村土地承包法》規定，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定，承包期內發包方不得調整承包地。2013年中央十八屆三中全會再次強調穩定農村土地承包關系并保持長久不變，頒證后承包期限仍為二輪延包30年期限。