推進臺州市區融合發展改善農業管理機制

[摘 要] 臺州市在浙江省11個地級市鐘，GDP排名處中游水平。2016年伊始，臺州市委市政府決心推進下轄三區兩市融合發展，促進城市經濟發展。經濟發展是一個復雜的系統工程，怎么樣從地方職能管理角度出發，以促進融合發展為目標，改善管理機制，提升管理效率，以達到提升地方經濟水平的目的，將是本文的主題。在歸納分析了臺州在農業用地，農業環境治理，農業勞動力，農業基礎設施等發面發展不足，以及農業項目財政體制，基層農技人員管理體制，農業林業管理交叉等協調問題，在比較的基礎上有針對性的在農業產業化支農政策、農業財政資金、各專業協同協調發展上提出改進建議。

[關鍵詞] 城市 融合發展 農業 管理機制

[中圖分類號] F327 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2016）09-0035-02

浙江省臺州市下轄三區（椒江、黃巖、路橋）、兩市（臨海、溫嶺）、四縣（天臺、三門、仙居、玉環），2015年GDP在浙江排名.為了加快臺州經濟發展，提升人民生活水平，臺州市委市政府提出椒江、黃巖、路橋、臨海、溫嶺三區兩市協同發展的思路。臺州市委市政府，在《關于三區兩市協同發展的若干意見》（臺市委〔2016〕2號）、《關于補短板的實施意見》（臺市委發〔2016〕64號）兩個綱領性文件中對于近期的融合發展的工作任務也都有明確的要求，集中在交通、醫療、教育、城市行政管理、居民生活服務、產業建設等領域。根據歷史發展經驗，大城市群的集聚效應非常顯著[1]，成功的中小城市經濟依托大城市，必然有清晰的產業發展定位。臺州地處浙江中東部，屬長江經濟帶，受上海城市群的經濟輻射，具備了發展的外部條件，在政府主導的融合發展模式下，尋求產業發展定位，首先要探討政府在融合發展中的作用，以及如何改變當前政府產業管理中暴露的問題，以應對融合發展的要求。農業是基礎性產業，在臺州占GDP的比重已不足7%，臺州農業局對臺州農業發展負有直接的管理責任，結合當前我市農業發展的現狀，在市區融合發展中，政府對農業管理的重心在于充分發揮農業的基礎性功能。改善農業管理機制，適應市區融合發展。

1 現狀

臺州市現行的農業管理機制特征，符合轉型期中國政府管理的特征，在資源配置和利益分配中市場與政府雙主導，市場體系與管理體系都不十分的完善[2]。組織架構分市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）三級，各級農業主管部門只對當地政府主管機構負責，上下級農業部門是業務指導關系，績效以目標管理為核心，結合年中督查，年底考核的方式運行，市區之間相互聯系比較松散。從管理的內容來看，主要分為種植業與畜牧業發展、農村經濟、農產品質量安全、農業生態建設等四大方面。

三區兩市地處平原地區河網密集，具備了天然的農業自然優勢，在臺州的農業發展中居于最核心的地位，擔負著生產功能還兼具休閑、生態、文化的功能。“十二五”期間三區兩市的農業發展優勢顯著。農業兩區建設，實現了糧食生產功能區路相通、渠相連、旱能灌、澇能排，穩定了糧食生產面積，保障了糧食生產安全，溫嶺新河鎮更被農業部列入水稻高產創建“整鄉制”推進試點示范鄉鎮。現代農業園區內大量采用先進設施、技術，農業綜合生產能力得到了極大提高。比如溫嶺成功創建國家現代農業示范區，黃巖區水果產業全產業鏈被認定為全省示范性農業全產業鏈。特色產業發展勢頭強勁，臨海柑橘、西蘭花、黃巖茭白、溫嶺路橋葡萄，名氣大，產品優，生產技術先進，產值貢獻大。新型農業業態快速成長，休閑觀光農業、農家樂快速興起，以地方政府為主導的農事節慶活動，活躍了地方經濟，浙江長昌電子商務有限公司的開業，為臺州的農產品網絡交易開辟了新天地。在農產品質量安全監管中，建設市縣鄉三級農產品檢測網絡，強調事前監管，事后從重處罰，絕不容許重大農產品質量安全事件發生，開展農業標準化建設，提升農業工業化生產水平，提高生產管理質量，臨海還被評為全國農業標準化示范縣。農業生態管理逐年重視，尤其當前\"五水共治\"期間，畜牧業始終是關注的焦點。加強畜禽養殖污染治理，排查畜禽污染隱患，構建縣（市、區）—鄉鎮（街道）—村（居）三級畜禽養殖污染網格化防控網絡。種植業的“肥藥雙控“，減少農業面源污染。

在管理形式上，與業務部門之間，與地方政府之間就農業管理的協調管理非常重要。在實際的工作中，部門與部門的聯合檢查、聯合發文、聯席會議是工作中的常態，是解決農業產業發展問題，提升產業發展水平的關鍵一環。在與地方政府就農業管理的協調強調的是相關產業發展目標以及農業生態環境治理的落實。

2 問題

三區兩市融合發展的目標，強調的是解決民生問題，提升臺州市區的城市影響力。以此來評價臺州農業管理機制暴露的問題主要在管理內容上無法充分發揮農業的基礎性功能，在管理形式上部門聯結不順暢.

2.1 農業產業發展管理問題。工業生產與城市建設對農業用地的需求還是存在的，環境污染對農地的影響也是要重視的，這在很大程度上制約了農業產業的發展，特別是糧食、蔬菜的保障性用地，迫切需要農業的精細化管理。在規模化生產的趨勢下，土地、勞動力成本的過快上升，對業主擴大生產產生了負面影響。農業發展面臨巨大人才缺口，農村實用型人才青黃不接，季節性、區域性用工短缺，農技基層隊伍缺乏。農業基礎設施依然薄弱，農業灌溉水利用系數、旱澇保收農田面積比重遠低于全省平均水平，設施農業發展也落后于全省平均水平。受關停養殖場及新建困難等影響，畜禽養殖與牧業增加值將持續下滑，養殖設施落后及主體意識等問題畜禽養殖污染隱患短期難以全面消除。

2.2 農業條塊管理問題。這集中體現在資金和人才管理上。因財政管理體制的關系，市財政農業產業化專項資金只能扶持市本級三區農業龍頭企業和現代農業園區建設項目，縣（市）一級基本上不能申報項目，無法立項扶持，我市財政農業專項扶持資金總體來說額度太少，每年只有3000多萬元，而且由于財政管理體制的問題，市本級農業專項資金只停留在三區，市級財政與縣級財政之間沒有資金撥付關系，致使市本級下撥的專項補助資金無法進入縣（市區），市一級對縣市區的獎勵補助無法到位，對縣市區的產業扶持政策落不到實處，出現了不融合發展的一種管理現狀。縣級以上推廣機構一直比較穩定，人員素質較高，但縣以下情況較為復雜，全市鄉鎮站大部分實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，年齡老化、學歷層次低、待遇不均等歷史遺留問題較多。部分縣（市、區）改革后的農科、農機等農技推廣人員易崗、兼崗現象仍然存在；另外由于種種原因，定編到位的人員偏少，遠難滿足技術推廣的需要。由此產生的一系列問題，如基層農技推廣機構承擔的公益性職能如何履行；農技人員的業績如何考核；農技人員的職務任免、職稱聘任、工資待遇等全部在鄉鎮，農業主管部門業務指導工作能否順利開展，在一定程度上會影響融合推進農業現代建設的發展水平。

3 建議

按照市委市政府提出三區兩市協同發展的理念，為整體推進全市現代農業建設平衡、協調、快速發展，農業局在職能范圍內加快彌補產業發展的短板，優化功能布局。除此之外，我們在上述問題的基礎上提以下幾點建議。

3.1 建議市委市政府對現已出臺實施的有關扶持現代農業園區建設和關于扶持農業龍頭企業發展的若干意見等農業產業化專項資金等扶持政策進行調整，建立全市融合發展的管理體制和政策體系，市本級三區和縣市都能申報市農業產業化專項資金扶持項目，有利于全面整體推進我市農業現代化建設。

3.2 建議財政逐年增加現代農業發展專項資金，重點支持糧食生產、畜牧業為代表的農業主導產業轉型升級、農業產業集聚區和特色農業強鎮建設、生態循環農業、農產品質量安全體系、農業科技與現代種業、農產品營銷與信息化等七個方向，并適當向縣（市區）撥付，有利于各縣市區均衡發展，也有利于面上工作全面推進。同時創新專項資金扶持方式，建立市級農業產業發展基金。通過融資擔保、股權投資等方式，發揮財政資金的引導和放大作用，帶動社會資本和金融資本投向“三農”，有效解決農業產業化發展和農民生產經營中的投資難、融資難問題。

3.3 推進特產生產服務體系的一體化。目前臺州特產生產服務體系，市里在農業局，各縣市特產站、果樹站在林業、林特局，存在工作職能職責不清、不利工作開展，目前已有6個縣市區農林完成合并統一，還有玉環、天臺、仙居三地仍存在這種現象。建議通過農林合并或將特產部分劃分到農業局，便于工作的開展。

3.4 開發農業多種功能，推進農業生產空間與城市生態、居民生活相互融合。目前我市的休閑果、茶園的基礎設施多以生產為主，休閑觀光的配套設施不足。建議地方行政主管部門在城市綠心、綠廊、椒江流域等，推進觀光休閑果業園區、觀光帶建設，支持建設融品牌果生產、科技信息服務、生態旅游、科普教育為一體的現代果業園區。可采用的模式有現代集約栽培型、生態科技休閑型、設施栽培型、“名、特、優、新、稀、淡、缺”品種的品比和觀光攬勝型、果園“超市”型、現代園藝科普型等。營造出有別于一般公園的現代都市田園風光，滿足市民、游客采摘體驗和休閑觀光需求，推進果茶業一二三產業融合發展，推進城郊融合發展。對當前畜禽產業，要慎重對待，既考慮環境的消納能力，又考慮市民畜禽產品的需求，在三區二市山地緩坡地帶，適當發展具有多元成分、配置防污設施的家庭牧場。

3.5 創新協同機制，綜合考慮根據當地產業特點、承受能力和實際需要制訂切實可行的配套政策和方案，包括農技基層隊伍建設政策，市區融合最好形成以“條塊結合、以條為主”的管理體制，創新考核體系，為跨行政范圍協調農業生產要素創造條件。建議由農業主管部門審定、考核基層農技隊伍，實行職業年金、工資獎金與考核結果掛鉤等傾斜政策，千方百計吸引高層次農業技術人員，激活農技推廣工作活力。

參考文獻

[1]吳懷志，武漢城市圈與長江中游城市群融合發展研究，《城市觀察》，2016（3）：40-44

[2]王衛東，轉型期我國政府經濟職能的分析與定位，《浙江萬里學院學報》.2005（10）：41-44

作者簡介：高健，男，漢族，工作單位臺州市農業局區劃委員會辦公室，經濟師職稱，管理學學士，目前從事農業經濟管理工作。