貧困山區易地扶貧搬遷存在困難及對策

[摘 要] 易地扶貧搬遷是新時期黨和國家扶貧開發工作的關鍵舉措，是國家實施西部大開發戰略和可持續發展的重要舉措，是切實保障和改善民生的客觀要求。如何有效推進易地扶貧搬遷工作？做到“搬得出、穩得住、有事做、能致富”，確保搬遷對象盡快脫貧，從根本上解決生計問題。這對貧困山區來說，既是千載難逢的機遇，又是一個嚴峻的挑戰。本文結合忻城縣在十年間易地扶貧搬遷工作實踐進行深入研究，并就存在的困難提出一些對策建議，為貧困山區做好新時期易地扶貧搬遷工作提供有益經驗啟示。

[關鍵詞] 貧困山區 易地扶貧搬遷 困難 對策

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2016）09-0042-02

當前，我國扶貧開發已經從以解決貧困人口溫飽問題為主要任務階段，轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距新階段。但是，目前農村貧困人口依然量大面廣，特別是還有相當一部分居住在深山、石山、荒漠、高寒、地方病多發等生存環境惡劣、不具備基本發展條件的地區，是我國扶貧開發工作中最大難點。尤其是一些貧困山區，貧困與生態環境、發展條件約束等問題相互交織、互為因果，就地加快發展、脫貧致富特別是改善教育醫療等基本公共服務的難度大、投入高。易地扶貧搬遷是解決這一最大難點的治本之策。

易地扶貧搬遷，是指將生活在自然條件和生態環境較差、缺乏生存條件地區的貧困群眾，搬遷到基礎設施較為完善、生態環境較好的地區，從根本上改變他們人居環境，改善他們生產生活，并通過產業扶貧和技能培訓，讓他們盡快脫貧致富奔小康。易地扶貧搬遷是新時期黨和國家扶貧開發工作的關鍵舉措，是國家實施西部大開發戰略和可持續發展的重要舉措，是切實保障和改善民生的客觀要求。實施易地扶貧搬遷，有利于改善搬遷群眾的發展環境、更好地提供基本公共服務，有利于優化人口與村鎮布局、調整改善產業結構，有利于加快脫貧致富步伐、提高扶貧投入效益，有利于遷出區生態環境恢復與治理、促進可持續發展，對于加快推進扶貧開發進程、促進區域協調發展、全面建成小康社會具有十分重要的歷史意義和現實意義。

1 忻城縣易地扶貧搬遷的基本情況

忻城縣位于廣西中部，屬于喀斯特地形地貌典型地區，素有“九分石頭一分土”之稱，自然條件極為惡劣，山多地少，易旱易澇，是新時期國家扶貧開發工作重點縣、滇桂黔石漠化片區區域縣、廣西28個貧困縣之一，曾被聯合國糧農組織一名官員稱為“不適合人類生存的地方”。全縣總人口41.05萬人，其中貧困人口15.87萬人，涉及13個鄉鎮130行政村1935個自然屯。因生產生活條件惡劣、受自然地質災害影響的需要搬遷的困難群眾有2.1萬戶5.4萬人。

從2005年開始，忻城縣積極響應國家實施易地扶貧搬遷試點工程的號召，積極探索適合本地實際的扶貧路子，走出一條易地扶貧搬遷、石漠化治理和城鎮建設“三位一體”的生態扶貧開發新模式。實踐證明，易地扶貧搬遷是一條讓貧困群眾從根本上擺脫貧困、走向富裕的有效捷徑。十年來，全縣先后實施易地扶貧搬遷工程21個，項目總投資14064萬元，其中：易地扶貧搬遷投資5431萬元，自治區配套資金100萬元，搬遷配套資金243萬元，群眾自籌8290萬元。涉及搬遷群眾1169戶8905人，其中已搬遷入住安置點14個，搬遷833戶3712人。實施的21個易地扶貧搬遷工程中，屬于無土安置項目有思練鎮加豪村高樓新村、思練鎮思練社區搬遷工程、安東鄉加益村搬遷工程、紅渡鎮紅渡社區易地搬遷工程4個項目，項目總投資869萬元，其中中央資金705萬元，計劃搬遷205戶1386人。易地扶貧搬遷項目的實施，極大地改善了貧困群眾的基本生產和生活條件，為群眾脫貧致富搭建了平臺，基本實現了搬遷群眾“搬得出，穩得住，有事做、能致富”的目標，易地扶貧搬遷是解決貧困山區困難群眾脫貧致富的有效途徑之一。然而，按計劃需要搬遷的困難群眾仍有5萬余人，要在十三五期間全面完成搬遷工作，任務極其艱巨，也將面臨前所未有的困難。

2 忻城縣易地扶貧搬遷的困難挑戰

易地扶貧搬遷是扶貧開發工作中最大難點，忻城縣要在十三五期間全面完成易地扶貧搬遷工作，將面臨著不少困難挑戰，主要有以下幾個方面。

2.1 資金整合難度大。易地扶貧搬遷是一項系統工程，工作量大，資金需求量大，農戶建房資金壓力大。按照上級有關政策，搬遷補助為：住房補助貧困戶1.2萬元/人，非貧困戶0.8萬元/人，基礎設施0.5萬元/人，征地等前期費0.1萬元/人。而實際上上級落實的資金僅有：屬于貧困戶的可申報易地扶貧搬遷資金0.6萬元/人、扶貧辦扶貧發展資金0.3萬元/人、自治區配套資金約0.15萬元/人。其余資金由當地政府自行整合落實，整合資金近50%，這對一個貧困山區縣來說，難度之大。據統計，僅2015年度，忻城縣易地扶貧搬遷項目的缺口資金達3564.5萬元。

2.2 建設征用土地難度大。建設用地直接關系到搬遷成功與否的前提條件，如果沒有建設用地，易地搬遷無從談起。尤其是對于山多地少的大石山區，建設用地指標遠遠不夠，且征用土地難度非常大。2015年度，忻城縣搬遷項目早已下達投資計劃，只因征地工作未能如期完成，導致年度搬遷項目無法按計劃開工建設。另外，實際征地補償費超出征地標準，安置點征地難度異常加大，而且已征用土地因指標未落實，土地招拍掛無法進行。

2.3 貧困人口搬遷難度大。按上級要求貧困搬遷人口和生態搬遷人口比例為7：3，而根據忻城縣的摸底調查情況，有計劃搬遷的貧困搬遷人口和生態搬遷人口比例為3：7，大部分貧困家庭戶因自籌資金困難不得不放棄搬遷指標。2014年之前，忻城縣搬遷對象建檔立卡在冊的貧困人口較少，特別是2013年度農民家園項目均按3萬元補助，其補助標準低，房價高，以致計劃搬遷的貧困人口較少。

2.4 搬遷人口就業難度大。由于忻城縣是一個山多地少的貧困大石山區縣，自然條件惡劣，經濟基礎薄弱，工業企業少，上規模的企業不多，且發展水平低，工業化程度不高，增加就業難度相當大。而且安置地一般距離遷出地都比較遠，又缺乏土地耕種，以致搬遷人口無法就近從事生產活動，嚴重制約了易地扶貧搬遷工作的開展。

3 加快推進易地扶貧搬遷的對策建議

易地扶貧搬遷是打好新時期扶貧開發攻堅戰的重要舉措。針對易地扶貧搬遷工作面臨的困難挑戰，筆者認為，地方黨委政府必須堅定信心，凝心聚力，發動群眾，著重抓好以下幾方面工作。

3.1 因地制宜，創新搬遷模式。結合本地實際，因地制宜，積極探索適合本地實際的易地扶貧搬遷新模式。忻城縣從實際出發，大力實施易地扶貧搬遷、石漠化治理和城鎮建設“三位一體”的大石山貧困地區生態扶貧開發“無土安置”新模式，充分發揮重點鄉鎮的資源優勢和區位優勢，依托城鎮化、工業化、農業產業化發展，將貧困山區特別是“三不通”山區群眾易地搬遷進城鎮，優先在縣城城區周邊、工業集中的大鎮及工業園區建設易地安置區，將“村民”變為“市民”。為他們就地從事加工運輸、商貿服務或外出務工創造條件，使搬遷群眾的收入明顯提高。在項目規劃上，始終堅持“五個統一”，即統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理、統一模式，在項目建設上嚴格按照“五個統一”要求實施，從而確保項目建設進度和質量。

3.2 科學規劃，樹立典型示范。堅持尊重群眾意愿，注重因地制宜，搞好科學規劃。統籌謀劃好搬遷方案、資金安排和政策體系，處理好時間進度和工程質量的關系，合理確定標準，不脫離實際提高建設標準，防范因搬遷而舉債、因搬遷而脫不了貧。同時，發揮典型示范作用。忻城縣在廣泛調研、科學論證的基礎上，把思練社區、縣城南新區搬遷點作為開展易地扶貧搬遷新模式示范點工作來抓，按照“三高四結合”進行規劃建設。“三高”即高起點規劃、高標準建設、高速度推進。“四結合”即與小城鎮建設相結合、與市場建設相結合、與新農村建設相結合、與產業開發相結合。同時，堅持科技引路，扶持示范戶，培養致富帶頭人，帶領搬遷農民轉變觀念。

3.3 多措并舉，解決征地困難。落實易地搬遷建設用地是項目實施的關鍵。忻城縣主要采取三種方式：一是通過整理荒地取得。把安置區居民在山外或山下符合安置條件的荒地或坡地連片收回，進行連片整理，統一規劃建設，解決安置區建設用地問題。例如，果遂鄉北丹村弄里屯利用本村的閑置荒地，在山腳下連片整理荒地進行安置。二是采取兌換方式獲取。即將搬遷農戶承包地和安置區農戶承包地進行兌換。三是由政府無償劃撥解決。如：忻城縣將城南新區“農民家園”易地搬遷、思練社區二期搬遷工程、紅渡渡江搬遷工程的建設用地依托城鎮化、工業化建設，由政府無償劃撥解決。

3.4 統籌協調，多方籌措資金。按照“統一規劃、共同投入，渠道不亂、用途不變，各負其責、各記其功”的原則，多渠道籌措資金。忻城縣在保持原有項目管理渠道不亂、資金使用性質不變的前提下，對項目資金進行有效整合。在縣財政、住建、農業、畜牧、林業、交通、水利、國土、教育、衛生、扶貧、文體等部門上報項目前，均由縣易地扶貧搬遷工作指揮部辦公室統籌協調，優先將項目整合安排在易地扶貧搬遷項目實施點，加大對移民群眾的扶持力度。縣住建局給予搬遷戶安排危房改造補助資金以解決群眾住房建設資金困難問題；縣環保部門在上報和實施環境整治建設項目時，將全縣移民安置點全部納入項目建設范圍；縣林業部門將“綠滿八桂”綠化項目涵蓋所有的搬遷安置點；縣文體部門將全民健身運動項目列入易地搬遷建設內容之一。通過有效整合部門資金，既發揮了項目資金整體效益，又減輕了群眾自籌資金的壓力。

3.5 以人為本，充分發動群眾。群眾既是實施易地扶貧搬遷的最大受益者，也是易地扶貧搬遷項目順利實施并發揮效益的主體。忻城縣始終把群眾“滿意不滿意、贊成不贊成、答應不答應”作為決策的依據。在項目前期，充分聽取項目所在地群眾意見，使易地扶貧搬遷項目建設最大限度解決群眾最關心、最迫切、最現實的問題；充分利用報紙、電視、廣播等多種形式進行大力宣傳，按“一公開、兩參與、一測評”的要求對搬遷原則、搬遷對象、補助標準、資金來源以及項目建設要求等進行公示，廣泛接受群眾監督；充分尊重搬遷群眾的選擇權、知情權和監督權，讓他們根據自身條件和實際情況自主選擇搬遷方式，討論確定分配方案。在項目建設中，積極吸收搬遷群眾參與基建，自己給自己打工，既增加搬遷群眾的收入，又讓搬遷群眾對工程進度和質量進行監督，充分調動搬遷群眾的積極性。

3.6 優化服務，配套政策措施。“搬得出、穩得住、有事做、富得起”是搬遷工作的目標。忻城縣十分注重搬遷區后續產業健康發展，配套出臺了“兩不變”、“三優先”、“四減免”系列政策措施。“兩不變”即移民搬遷后，原居住地山林經營權、已享受的退耕還林補助政策不變，原承包土地經營權不變。“三優先”即優先安排就業、優先安排子女入學、優先享受民政低保。“四減免”即免交建房有關辦證手續費等費用、免交戶籍遷移手續費和辦證費，免交子女就讀轉學和借讀費用，入住廉租房的群眾減免房租費。同時，實施技術培訓服務與推薦就業相結合，在提高就業能力的基礎上切實解決好搬遷群眾的就業難問題。

參考文獻

[1]《國家發展改革委關于做好新時期易地扶貧搬遷工作的指導意見》

[2]廣西壯族自治區《支持易地扶貧搬遷的有關政策》

[3]《來賓市“十三五”易地扶貧搬遷實施方案》