二戰結束以來美國軍事制度的歷史演進

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一、1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法修正案》與美國軍事機構的統一(杜魯門政府時期)

(一)《國家安全法》出臺的背景。美國軍事機構長期處于分立的狀態，戰爭部和海軍部是美國軍事制度的基本形式。自美西戰爭以來，隨著介入國際事務的增多，美國軍事機構慢慢出現了調整的必要①楊生茂等：《美西戰爭資料選輯》，238頁，上海，上海人民出版社，1981。。第一次世界大戰令美國的軍事力量迅速擴張，其軍事制度經受了極大的考驗。第二次世界大戰期間，美軍暴露出軍事體系不統一、決策程序不明、動員體制成本高昂而且速度緩慢等諸多問題。美軍絕大部分高層官員逐漸意識到必須改革組織形式，統一全國的軍事制度。二戰結束后，美國統一軍事機構的步伐逐漸加快，最終形成了統一軍事機構的陸軍方案和海軍方案。

陸軍方案，即“科林斯方案”， 1945年10月由勞頓·科林斯提出②[美]拉塞爾·韋格利著、丁志源等譯：《美國陸軍史》,165頁，北京，解放軍出版社，1989。。科林斯方案設想成立的統一軍事機構，分別設置部長和副部長各一位、助理部長三位，并設置陸海空三軍參謀長和美國參謀長。這個軍事機構包含陸軍、海軍、空軍、一個負責統一供應的部門和各戰區司令等，這幾個部門通過陸海空三軍參謀長向部長匯報工作。其中三個助理部長分別承擔不同的功能性職責。美國參謀長是美軍的戰時參謀長，其有權經過部長向總統提供僅限于軍事政策、軍事戰略和預算請求等三個領域的建議。陸、海、空軍的參謀長則是三軍的首席軍事顧問和行政主管。該方案具有以下特點：(1)遵守了文官控制軍隊的原則；(2)統一了軍事機構，并將指揮權集中到部長手中；(3)保證了各軍種的獨立性。

同年，海軍部長福里斯特爾也提交了一份方案，這就是所謂的“海軍方案”③左希迎：《美國軍事制度變遷的邏輯》，70頁，北京，社會科學出版社，2015。。海軍方案提議設置四個委員會，即國家安全委員會、國家安全資源委員會、參謀長聯席會議和軍需供應委員會。委員會制度成為海軍方案和陸軍方案在制度上的最大區別。該方案主要有兩個特點：(1)拒絕通過單一機構而是通過制度來控制、協調各軍種和各部門；(2)明顯的權力分散。

經過杜魯門的大力撮合，軍方內部的相互妥協，陸軍和海軍最終就如何統一軍事機構達成一致。1947年2月26日，杜魯門向眾議院和參議院遞交了統一軍事機構的議案。

(二)《國家安全法》的主要內容。1947年7月25日，國會通過了《國家安全法》，美國在歷史上首次統一了全國軍事機構，重塑了軍事制度。這一制度體系包括兩個核心部分：一個是國家安全的協調機構，通過委員會制度來協調各軍種和各部門間的關系；另一個是國家軍事機構，涉及國防部長以下各部門之間的關系，以及陸海空三軍的設置。

1.國家安全的協調機構。國家安全的協調機構是指國家安全委員會和國家安全資源委員會，國家安全委員會下設中央情報局。國家安全委員會是國家安全協調機構的核心部門，由總統、副總統、國務卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長、國家安全資源委員會主席組成，總統還可以指定各行政部門部長、軍需供應委員會主席和研究與發展委員會主席參加會議。*梅孜：《美國國家安全戰略報告匯編》，242頁,北京，時事出版社，1996。其職能主要是向總統提出有關國家安全的內政、外交和軍事政策的綜合建議。中央情報局是設置在國家安全委員會下的情報機構，除非有授權或指示，對陸海空各部及其他軍事部門不能有任何監督、控制的權力。此外，還要根據美國的國家安全，協調政府各部門之間的情報活動。*[美]約翰·蘭尼拉格著,潘世強等譯：《中央情報局》,183頁，北京，社會科學出版社,1990。國家安全資源委員會的功能是就軍事、工業和民眾動員等事務向總統提出建議。國家安全資源委員會是與國家安全委員會同等級別的機構，直接向總統負責，兩者共同構成了第一層次的國家安全機構。

2.國家軍事機構。其由一個文職國防部長領導，下轄陸軍部、海軍部、空軍部，以及由國防部長直接控制的戰爭委員會、參謀長聯席會議、軍需供應委員會和研究與發展委員會。國防部長作為總統在國家安全政策方面的首席助手，負責協調各部門形成統一政策，控制各部門和機構，監管后勤系統，以及軍費預算的評估和協調問題。

戰爭部改名為陸軍部，陸軍包括地面戰斗部隊以及與之密切相關的飛機和水上運輸工具。維持海軍部，明確規定海軍陸戰隊和海軍的空中力量是海軍不可分割的一部分。另外，將陸軍的空中力量、陸軍航空兵、空軍司令部轉移到新成立的空軍部，成為獨立的軍種。

戰爭委員會，以國防部長為主席，成員包括陸軍部長、海軍部長、空軍部長、陸軍參謀長、海軍作戰部長和空軍參謀長。其可以向國防部長提供政策建議。參謀長聯席會議，包括陸軍參謀長、海軍作戰部長、空軍參謀長和陸海空三軍參謀長。參謀長聯席會議僅僅是一個規劃、協調和咨詢部門，并不具有指揮和執行功能，其下設聯合參謀部作為輔助機構。軍需供應委員會負責向國防部長提供關于軍需生產、軍需采購和軍需分配方面的政策建議。研究與發展委員會則是基于軍事科學技術方面向國防部長提供政策建議。*[美]約翰·加迪斯著,時殷弘等譯：《遏制戰略:戰后美國國家安全政策評析》,304頁，北京，世界知識出版社，2005。

1947年《國家安全法》統一了美國的軍事制度，其重要意義主要表現為：(1)成立了統一的國家軍事機構；(2)在制度上確立了文官控制軍隊的原則；(3)法案致力于通過建立委員會制度促進合作，奠定了不同部門間合作的基礎。然而也存在一些缺陷：(1)國防部長的權力有限，缺乏文官控制軍隊的權威；(2)各軍種間的競爭并未有實質性的緩解；(3)使美國長期籠罩在“堡壘國家”的陰影之下，并最終導致美國采取一種外部導向的軍事戰略。

(三)《國家安全法修正案》對美國軍事制度的調整。針對1947年《國家安全法》暴露出來的問題，1949年8月，杜魯門簽署了《國家安全法修正案》，主要在五個方面調整了美國軍事制度。(1)成立國防部。將國家軍事機構改組為行政部門的國防部，并規定陸軍、海軍和空軍三個軍事部門替代原先的陸軍部、海軍部和空軍部三個行政部門。這就解決了陸、海、空軍在行政級別上的錯位。(2)提升國防部長權力。a.給予國防部長對陸、海、空軍軍事部門清晰的領導、指導和控制權。b.設置一個國防部副部長和三個助理國防部長，分擔國防部長職能，幫助其管理控制國防部。(3)設置參謀長聯席會議主席，并規定其接受總統和國防部長的領導和指導。(4)消減軍事部門的權力。將陸、海、空軍部長排除在國家安全委員會之外，由國防部長全權代表。(5)調整國防部長同軍需供應委員會、研究與發展委員會的關系。由原來僅僅接受國防部長的“指導”更變為“服從于國防部長的權威和指導”，這有利于提升國防部長在這兩個委員會內的地位。

通過1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法修正案》，美國最終建立了統一的國防部，國家安全政府的制度體系最終形成。統一的軍事制度，一方面重塑了美國政府制度和社會結構，另一方面也為其與蘇聯的競爭奠定了基礎。

二、1953年《第6號國防重組計劃》和1958年《國防部重組法》與美國軍事制度的變遷(艾森豪威爾政府時期)

(一)《第6號國防重組計劃》出臺的背景。雖然1949年《國家安全法修正案》對美國軍事制度做出了一些改進，但仍遺留有諸多問題。

一是文官的權威不足。一方面，軍政關系仍然處于緊張狀態。在朝鮮戰爭中，麥克阿瑟反對杜魯門“打一場有限戰爭”的政治主張，并在國會公開指責杜魯門的政策。這深刻影響了艾森豪威爾政府時期的軍政關系。特別是在艾森豪威爾的“新面貌”戰略出臺后，因害怕過于倚重核武器而影響常規力量，李奇微等陸軍將領與艾森豪威爾也存在了長時間的緊張關系*[美]保羅·博勒：《形形色色的美國總統》，82頁，北京，文化藝術出版社，1989。。另一方面，盡管《國家安全法修正案》給予國防部長對陸、海、空軍等軍事部門清晰的領導、指導和控制權，但是在現實中國防部長的權威仍存在諸多不足。

二是戰略規劃的機制存在缺陷。美軍的戰略制定主要由參謀長聯席會議承擔，但這一機制存在三個方面的不足：(1)參謀長聯席會議主席的權力有限，極大制約了這一職位發揮作用的空間。(2)由于歷史慣例的影響，參謀長聯席會議不僅是作為總統和國防部長的政策規劃部門，也是協調各部門的指揮部門，職能比較混亂。(3)參謀長聯席會議的權力比較廣泛，與國防部長形成了職能交叉。

三是軍隊的效率偏低。二戰后，美軍軍備力量龐大，國防組織復雜，耗費了過多的戰略資源。這與艾森豪威爾提出的以降低戰略成本、控制國防開支、提升國防部效率為核心的“新面貌”國家戰略不相符。

因此，1953年，艾森豪威爾任命查爾斯·威爾遜為國防部長，命其研究重組國防部的可行性。隨后，威爾遜成立了洛克菲勒委員會，起草國防部重組的政策方案。1953年4月30日，艾森豪威爾在審視了洛克菲勒委員會報告后，給國會寫信，要求重組國防部，這就是所謂的1953年《第6號國防重組計劃》。

(二)《第6號國防重組計劃》的主要內容。首先，提升文官的權威，厘清國防部內的權力體系職責。(1)將軍需供應委員會、研究與發展委員會、防務供應管理局等部門的功能轉移給國防部長。這就使國防部長在后勤體系和動員體系中擁有了更大的權力。(2)參謀長聯席會議選擇聯合參謀部主任必須通過國防部長確認。這就使國防部長對聯合參謀部的控制能力迅速上升。(3)設置另外六個助理國防部長。這有利于增強國防部長控制國防部的能力。

其次，改革軍事制度，提高國防部的效率。(1)裁撤冗余機構，將其功能轉移給新增設的六個助理國防部長。這一舉措是增強國防部效率的關鍵。(2)厘清陸、海、空軍部長與國防部長、參謀長聯席會議等機構的職權關系，提高組織的效率。(3)改進文官和軍方的人事管理系統，為提高國防部的效率提供保證。

第三，改進國防部的戰略規劃體系。(1)嚴格遵守1947年《國防安全法》的規定，將參謀長聯席會議的職能限定在戰略規劃領域。(2)提升參謀長聯席會議主席的權力。其有權力管理聯合參謀部和聯合參謀部主任。另外，參謀長聯席會議選擇聯合參謀部成員，需要經過參謀長聯席會議主席的確認。(3)國防部長要指導參謀長聯席會議主席協調聯合參謀部、參謀長聯席會議下屬機構與國防部部長辦公室等部門之間的合作。

由此可見，《第6號國防重組計劃》在一定程度上解決了美國軍事制度面臨的問題，提升了國防部的效率，對與蘇聯進行對抗，服務于“新面貌”戰略有重要意義。但也存在不足：(1)統一指揮并沒有實現，國防部仍疲于應付不同部門之間的沖突；(2)軍種之間和軍種與國防部之間的競爭和緊張關系仍然存在，運轉成本上升；(3)參謀長聯席會議主席的權力仍有待上升，無法協調各部門之間的戰略合作。這些問題的存在也正是1958年《國防部重組法》出臺并再次推動國防體系重組的原因。

(三)《國防部重組法》的出臺。為了推動改組國防部，1958年8月6日，國會通過了《國防重組法》。這一法案主要從三個領域對國防部做出了調整。

第一，增強國防部長的指導、領導和控制權。(1)賦予國防部長控制武器和武器系統的全權。限制了相關研發部門和裝備部門的自主權，極大地增強國防部長的權威；(2)提升了國防部長在軍需供應事務中的權力；(3)再次確認國防部長對各軍事部門的權威。各軍事部的部長需要對國防部長負責；(4)國防部長需要每年向總統和國會提交一個覆蓋國防部軍費開支、工作和成就的報告。這在客觀上提升了國防部長在這些領域的話語權。

第二，劃清軍事行動的指揮體系。對陸、海、空軍的指揮體系進行了調整：(1)陸軍部長有權對其組織和成員進行監管，這一監管將以與整個作戰指揮相一致的方式進行。(2)在海軍部長的指揮下，海軍作戰部長監管海軍部長任命的，包括海軍陸戰隊在內的整個組織及其成員。(3)空軍部長有權對其組織和成員進行監管，其監管方式與陸軍完全一致。通過調整，國防部長和各軍事部部長對指揮體系的權威大為提升，職責也從分散逐漸走向統一。

第三，劃清聯合參謀部的組織和職責。聯合參謀部的成員分別來自陸、海、空軍，由參謀長聯席會議挑選，并經過參謀長聯席會議主席的確認。聯合參謀部主任由參謀長聯席會議主席與參謀長聯席會議協商選定，并經過國防部長的確認；在組織形式上，聯合參謀部不能以參謀本部制度運轉或者組織，沒有行政權威，其職能是協助參謀長聯席會議主席。這極大地提高了參謀長聯席會議主席的權力，有助于其協調參謀長聯席會議和聯合參謀部的工作。

綜上所述，此次重組對國防部的調整非常具有針對性。在此之后的近30年內，美國一直保持著這一體系，沒有做出大規模的調整。但是此次國防部重組并非十全十美，也深刻地影響了未來美國的外交政策，并反過來成為影響美國軍事制度的重要事件。

三、1986年《戈德華特-尼科爾斯改組法》與美國國防部重組(里根政府時期)

(一)《戈德華特-尼科爾斯改組法》出臺的背景。從越南戰爭抽身之后，戰爭失利的陰影就一直籠罩著美軍。在里根上臺之時，隨著蘇聯的威脅日益加大，美國在競爭中也處于劣勢。*丁幸豪：《里根政府制訂新的軍事戰略》，載《國際展望》，1984(24)。

第一，指揮體系難以應對國際危機。一方面，蘇聯的挑戰迫使美國進行軍事制度改革。在20世紀80年代前半期，蘇聯的攻勢咄咄逼人，美軍實力相對下降。另一方面，美國在一系列軍事行動中的挫折則是推動其進行軍事制度改革的最重要內部因素。美軍的糟糕表現暴露出美軍指揮體系和作戰體系的一系列問題，究其癥結就在于美國的軍事制度上，即陸、海、空軍和海軍陸戰隊之間是獨立的，很難統一行動。

第二，軍種至上主義興起。20世紀80年代初，陸、海、空軍和海軍陸戰隊的影響力非常強大，各軍種主導著五角大樓。軍種至上主義主要存在三個問題：(1)由于各軍種都秉持利己主義的原則，對資源和職能的爭奪日趨激烈。(2)軍種至上主義的巨大影響極大地削弱了參謀長聯席會議的地位和職能。(3)造成文官和軍方之間的沖突，威脅到文官控制。

在此背景下，重組國防部的呼聲越來越高，改革軍事制度成為當時大多數高層官員的共識*[美]羅納德·里根：《里根回憶錄》，20頁，北京，新華出版社，1991。。1986年10月1日，里根簽署《戈德華特-尼科爾斯改組法》，實現了對美國國防部的重組。

(二)《戈德華特-尼科爾斯改組法》的主要內容。第一，加強文官權威。(1)重新界定國防部長的權力和職責。法案規定：“國防部長在聽取參謀長聯席會議主席的建議并在其協助下，應每年向國防部各部門領導提供書面政策指南，以便他們準備與審查各自部門的計劃建議和預算申請。另外，“國防部長在得到總統的批準，并與參謀長聯席會議主席協商后，應該每年向參謀長聯席會議提供書面政策指南，以便其準備和審查應急計劃。”這就通過提供書面政策建議的方式，提升了國防部長影響各軍事部和參謀長聯席會議的能力。法案還規定設置一個負責政策的國防部副部長，協助國防部長。(2)調整國防部長辦公室。各軍事部部長應該與國防部長辦公室密切合作，以有效地實施國防部長的指揮、指導和控制。(3)加強對國防部的審計。設置一名審計長，增強文官對涉及審計事務的影響力*美國國會眾議院法律修訂咨議局編：《美國法典：軍事法卷》，25頁，北京，中國社會科學出版社，1994。。

第二，提升參謀長聯席會議主席的權威。這是此次軍事制度改革最為核心的議題。(1)直接提升參謀長聯席會議主席的權力。法案首次以法律形式規定，“參謀長聯席會議主席是總統、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問”。這極大地提升了參謀長聯席會議主席的權力，使其能夠直接影響到總統和國防部長的政策選擇，這改變了美國安全政策制定的固有模式，開啟了強勢參謀長聯席會議主席的時代。法案還對參謀長聯席會議主席在制定計劃、提供咨詢和制定政策方面的職能做了詳細規定。通過提升參謀長聯席會議主席的權力，大大地降低了各軍種之間的競爭。(2)增設一名參謀長聯席會議副主席。由于各軍種擔心這一職位的設置可能打破各軍種在權力結構上的平衡，故法案對這一職位做出了嚴格限制。法案規定，參謀長聯席會議主席和副主席不得是同一軍種的成員，但是總統可以在有限的時間內避免這一限制，以便實現主席和副主席的平穩交接。從整個參謀長聯席會議制度來看，這一職位的設置無疑增加了參謀長聯席會議主席的權力。(3)調整聯合參謀部。進一步提升參謀長聯席會議主席對聯合參謀部的控制。法案規定，“參謀長聯席會議主席負責管理聯合參謀部及其主任。聯合參謀部應履行主席規定的職責并按主席規定的程序履行其職能”*左希迎：《美國軍事制度變遷的邏輯》，138頁，北京，社會科學出版社，2015。。國防部長應該確保聯合參謀部的獨立性，使其能支持參謀長聯席會議主席完成其職能。

1.偏好參數。家庭偏好參數β，依據楊源源[20]等，將其取值設定為0.98；家庭消費中非耐用品的權重γ1，依據李江一和李涵[14]、孫巍和楊程博[21]以及吳瑾[15]的研究結論，我國居民在食品、教育、醫療服務和文化娛樂等非耐用品消費方面的消費支出相對較大，因此本文將這一參數的取值設定為0.6。這一參數的取值僅影響穩態而無法影響外生沖擊下各變量的動態特征。耐用品與非耐用品的替代彈性ν，依據Barsky et al.[17]，將其取值設定為0.6。耐用品的折舊率δ，我們首先參考楊源源(2017)關于物質資本折舊率的取值，將其設定為2.5%。

第三，提升作戰司令部的權力。(1)對作戰司令部與各軍種之間的權力關系做出規范。法案規定，“各軍種部長應把其所轄的一切部隊都配屬給聯合和特種作戰司令部，以執行分配給這些司令部的任務。……除非國防部長另有指示，聯合作戰司令部轄區內的一切軍隊都應該歸屬于司令部司令，并由其指揮”*李文：《美國聯合空中作戰研究》，172頁，北京，國防大學出版社，2003。。這極大地提升了作戰司令部的權力，使其獨立于各軍種的管轄而執行具體的軍事行動。(2)調整作戰司令部與參謀長聯席會議的關系。一方面，參謀長聯席會議主席成為聯合作戰司令部和總統或國防部長溝通的重要渠道。總統不僅可以通過參謀長聯席會議主席來溝通文官和作戰司令部之間的聯系，還可以“給參謀長聯席會議主席分配職責，以協助總統和國防部長履行其指揮職能”。另一方面，加強參謀長聯席會議主席的監督職能。國防部長可以委派參謀長聯席會議主席監督各作戰司令部的活動。這有利于提升總統或國防部長通過參謀長聯席會議主席對作戰司令部的控制，同時有利于加強參謀長聯席會議與作戰司令部之間的溝通，增進各部門之間的合作。(3)調整作戰司令部與文官之間的關系。一方面，作戰司令部司令對所屬司令部和部隊的指揮、指導和控制有充足的權威，“國防部長應該保證作戰司令部司令對該司令部所屬司令部和部隊擁有足夠的指揮、指導和控制權，以便對其進行有效地指揮”。另一方面，作戰司令部司令直接向國防部長負責，并在總統的指導下，在國防部長的指揮、指導和控制下履行自己的職責。這就明確了作戰司令部司令與國防部長、總統之間的權力關系，加強了文官對作戰司令部的控制。

(三)《戈德華特-尼科爾斯改組法》的歷史意義。《戈德華特-尼科爾斯改組法》作為美國軍事制度變革歷史上具有劃時代意義的法律，它深遠地塑造了美國的軍事制度，并深刻影響了其后幾十年的防務政治。第一，法案極大地提升了參謀長聯席會議主席的政策影響力，產生了強參謀長聯席會議主席模式。第二，各軍種聯合作戰成為新趨勢，空軍的影響力空前提高。第三，美軍特種部隊的地位獲得正式認可。

綜上所述，《戈德華特-尼科爾斯改組法》是美國國家軍事機構統一后最為徹底的軍事制度改革。在這次改革中，美國軍事制度被重塑，其影響一直延續到今天。

四、克林頓政府時期的新軍事變革

在克林頓政府時期，美國積極推動軍事變革，采用最新的信息技術提升美軍戰斗力。然而，這場革命更多的是軍事技術層面的，軍事制度的變革非常有限。

(一)克林頓政府時期的新軍事技術變革。1993年，時任國防部長的阿斯平就出臺了《自下而上的審查報告》。他在報告中認為，冷戰結束和蘇聯解體使得美國的國際安全環境發生了巨大的變化，美國國防部需要自下而上地審查，重新評估國防理念和國防計劃，以維護美國國家利益。*翟曉敏：《冷戰后的美軍軍事戰略》，218頁，北京，國防大學出版社，1999。為了實現這一戰略目標，需要提升軍事現代化的水平。這份報告對美國軍事現代化提出了詳細的建議，進而塑造了冷戰結束后美國的戰略和力量。隨后，威廉·佩里(William Perry)接任國防部長后，美國繼續推進軍事現代化的進度。美軍推動軍事事務革命，旨在發展改進型信息、指揮和控制的能力，以提升聯合行動的水平。在這一時期，美軍建設了一批高技術的作戰平臺和武器裝備。經過克林頓政府的推動，美國軍事現代化取得了顯著的成就，一大批新式武器和作戰平臺被研制出來，在科索沃戰爭中，這些新式武器大顯身手，美國取得了舉世矚目的成功。

(二)為何美國軍事制度沒有大規模變革。冷戰后美國軍事制度沒有發生大規模的變革，就在于美國作為一個“孤獨的超級大國”，在國際體系中已經難以找到敵手。美國在冷戰后發動的戰爭中取得了壓倒性的勝利，這提升了美軍的自信心。更為重要的原因是，東歐劇變和蘇聯解體讓其失去了昔日的對手，其安全壓力驟減，大大降低了美國進行軍事制度調整的壓力。*喻舒曼：《冷戰后美國軍事戰略思維評析》，153頁，北京，國防大學出版社，2001。(1)蘇聯解體后，繼承蘇聯衣缽的俄羅斯長期低迷，難以再現雄風。俄羅斯冷戰結束后的國家經濟結構被打亂，經濟力量受到巨大的影響，國民經濟塌陷。(2)美國自身仍然維持超強的國力。在經濟上，美國進行了信息技術革命，經濟實力大為增強。在軍事上，美國的軍費開支常年占據全球軍費開支的40%以上，大約是排在其后10個國家的軍費開支的總和。同時，美國的軍事技術一直領先于世界，在常規武器和核武器上，其他國家并不具備挑戰美國的軍事基礎。*柯春橋：《美國軍事力量分析》，284頁，北京，軍事科學出版社，1999。(3)盡管新興大國獲得了巨大的發展，但是仍然沒有國家能夠挑戰美國。由此可見，冷戰后美國在國際體系中獲得了巨大的優勢，使其可以不用進行軍事制度調整就能傲視群雄。

五、新世紀初的美國軍事制度改革(從拉姆斯菲爾德到蓋茨)

進入新世紀以后，恐怖主義威脅凸顯，成為美國的頭號敵人；中國等大國的軍事實力快速發展，給美國帶來一定的沖擊。在此背景下，美國進入了長達十余年的軍事改革階段。

2.國防部組織結構調整。首先，加強文官對軍方的控制。a.提升文官在戰略制定中的地位，并積極介入軍事事務。b.通過將領的任免和調防加強對軍方的控制。c.通過制度調整理順文官和軍方之間的關系。其次，改革國防部組織機構，包括設置戰略影響辦公室、部隊改革辦公室和商業自主委員會。另外，對國防工業進行重組，組建巨大的國防承包商，并且推動國防工業軍民一體化。*何奇松：《冷戰后美國國防工業的重組》，載《美國研究》，2005(4)。

總之，拉姆斯菲爾德在其主持國防的5年時間內，對軍隊和國防部進行了大刀闊斧地改革。但是也存在欠缺：首先，在軍事制度改革上，僅僅推動軍隊更加輕便、致命、靈活，缺乏戰略性。其次，由于他的強勢，造成與國會、參謀長聯席會議的關系緊張。*劉永濤：《美國國會和總統關系》，55頁，上海，上海人民出版社，2010。最后，拉姆斯菲爾德是阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的堅定支持者和推動者，但是隨著美國陷入這兩場戰爭的泥潭，他卻無法找到合適的對策。

(二)蓋茨的軍事改革。與個性強勢的拉姆斯菲爾德相比，蓋茨則是一名技術官僚，他努力與軍隊保持良好的關系，力圖做一個“士兵的國防部長”。

1.對軍隊的改革。蓋茨把軍事改革的重心放到陸軍上，以求建立一支能夠在非傳統戰爭中作戰的陸軍。一方面，調整陸軍的官僚體制。為了讓政令暢通，著手理順陸軍的官僚機構。a.晉升新一代陸軍領導人，特別是不僅掌握平叛理論，同時還在伊拉克戰爭中擁有實戰經驗的將領。b.增加獨立的作戰旅和旅長的數量，給予中層軍官更多成長和鍛煉的機會。通過這兩方面的努力，陸軍的流動性大為增強，在機制上壓制了缺少實戰經驗、固守冷戰時期戰爭思維的將領。另一方面，革新陸軍文化。a.要求中層和基層軍官以及普通士兵善于利用網絡和社會媒體處理戰爭中面臨的復雜問題。b.要求軍事將領具備創造性思維，形成根據經驗和現實促進自身進步的文化。c.最為重要的一點是推動陸軍形成新的晉升文化。

2.調整國防部。在戰略規劃上，蓋茨致力于對常規戰爭和非常規戰爭進行再平衡。首先，改革國防部的商業模式。一是取消和縮減部分武器項目。2009年取消和削減了30多個運轉不佳或現實需求過剩的主要武器項目，價值3330億美元。再就是大幅裁撤國防部的私人承包商。國防部雇傭的大量私人承包商耗費了大量的軍費，成為國防部臃腫的一個重要原因。其次，協調軍政關系。為了加強文官控制，并更為有效的推進軍事改革，蓋茨努力在文官部門和軍方之間扮演一個平衡者的角色，協調兩方之間的矛盾，使之形成合力。

總體看來，蓋茨一方面繼承了拉姆斯菲爾德的軍事改革，解決了其遺留的諸多問題；另一方面他面對伊拉克和阿富汗戰爭結束后的局面，對美軍進行調整。從蓋茨的策略來看，它提出了“再平衡”的戰略，對美國的安全戰略和國防力量進行再調整；從其工作來看，他雖然服務于小布什和奧巴馬兩個不同黨派的政府，但保證了美國軍事變革的連續性和統一性，其軍事改革對美軍而言非常重要。