深化依法治國實踐 推進法治兵團建設

[摘要]習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“深化依法治國實踐”，并且指出“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”。法治是現代制度文明的核心，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。立法的關鍵是要實現科學立法；執法的關鍵是嚴格，執法必嚴；司法的靈魂是公正；守法的關鍵是各級黨組織和全體黨員特別是領導干部要帶頭尊法學法守法用法。當前，兵團的法治建設不能完全適應深化依法治國實踐的要求，要從推進兵團立法工作、規范執法體系、提升司法公信力、運用法治思維、開展普法宣傳教育等方面入手深化兵團法治建設，為新時期兵團發揮好“三大功能”和“四大作用”筑牢法治保障。

[關鍵詞]依法治國；實踐；法治兵團

[作者簡介]劉瓊，女，兵團黨委黨校法學教研部講師，碩士研究生，研究方向：行政法。

一、深化依法治國實踐是新時代法治建設目標的科學定位

習近平總書記在十九大報告中提出，要“深化依法治國實踐”，并且指出“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養和道德素質”。從黨的十八大提出“全面依法治國”到十九大報告中提出“深化依法治國實踐”，既是對過去五年中國法治建設工作的總結和延續，也為面臨新形勢、新任務的法治建設工作樹立了目標。法治是現代制度文明的核心，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，深化依法治國實踐是一項長期、復雜的工程，習近平總書記在十九大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”這一要求既是對深化依法治國實踐的具體舉措，也是依法治國新階段工作成效的衡量標準。

從實踐層面上來說，立法的關鍵是要實現科學立法。科學立法本身就是一個決策的過程，要做到科學立法，首先要做好的就是認真調研，從實際出發，立廣大人民需要的法，立長遠的法。執法作為與人民的切身利益息息相關的環節，是國家形象最直接的體現，嚴格規范執法程序、公正文明執法是保障人民群眾權益的必然要求。司法的核心是要做到公正。司法是維護社會正義的最后一道防線，在各級行使司法權的時候，必須本著維護司法公信力的角度公正裁決。守法的關鍵是要尊法學法守法用法。尤其是廣大黨員干部及各類公職人員要帶頭做到，帶動廣大群眾自覺守法用法，切實實現法律面前人人平等，無論身份高低、官位大小，其第一身份都是必須守法的共和國公民。

二、推進法治兵團建設是深化依法治國的地方實踐

2014年6月，兵團黨委印發了《法治兵團建設綱要》，集中體現了兵團黨委的執政理念和執政方針，全面確立了兵團推進依法行政、建設法治兵團的行動綱領。2015年1月，兵團黨委六屆十四次全委（擴大）會議審議通過了《兵團黨委關于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進法治兵團建設的意見》，2016年兵團黨委六屆十五次全委（擴大）會議提出全面深入推進法治兵團建設。建設法治兵團是全面落實依法治國基本方略、建設法治中國在兵團的具體實踐，是兵團充分發揮“三大功能”的迫切需要，并為之提供法治保障。在新時期，隨著依法治國實踐的不斷深化，法治兵團的建設也應更加深入地推進。法治兵團建設是兵團事業邁上制度化、法制化、科學化的必由之路，是深入推進依法治國方略的具體實踐；以法治引領和保障兵團維穩戍邊特殊作用充分發揮，是兵團履行職責使命、維護新疆社會穩定和長治久安的本質要求。這是因為，法治化的基本內涵就在于用制度代替人治，實現治理模式的確定性、規范性和可預期性，將所有的主體放在同樣的標準下加以約束，是實現公平正義的最優選擇。“法律秩序已經成為一種最重要、最有效的社會控制形式，其他所有的社會控制方式，都從屬于法律方式，并在其審察之下運作”。兵團在轄區內自行管理內部事務，法治建設就顯得更加不可或缺，長期以來兵團法治建設相對滯后，法律地位不明、行政職能不健全、司法體系不完善等客觀因素都大大制約了兵團法治建設。用法治的手段保障兵團特殊作用的發揮，化解社會治理中的突出問題，其優勢主要體現在以下幾個方面：

第一，平等性。即以維護新疆社會穩定和長治久安為總目標，依據法治原則所制定的準則和程序具有普遍效力，需要全部社會成員不分民族、不分宗教信仰，無一例外的遵守，堅持法律面前人人平等，堅持各民族一律平等，用法律的手段保障和促進民族團結，堅持在各民族群眾中弘揚法治精神，積極倡導和強化國家意識、公民意識、法治意識，此種基于平等之上的法治管理，相較于帶有針對性的政策管理手段，更容易獲得社會成員的普遍認同。

第二，廣泛性。依法打擊“三股勢力”和其他各類違法犯罪活動、進行宗教事務管理，是建立常態化、規范化維穩戍邊機制的主要手段。同時，法律的普遍適用性能夠為各項社會治理工作提供相同的參照標準，對解決治理過程中各部門獨自履職、協作性不足的問題具有一定的效果。

第三，參與性。法治兵團的建設過程，也是保護職工群眾合法權益、增加職工群眾福祉的過程，通過法治不斷強化兵團廣大職工群眾的主體地位，使深化依法治國實踐通過法治兵團的不斷完善發展在人民群眾的生活中得到鮮活的體現，使每一名基層職工群眾都成為法治兵團建設的推動者、深化依法治國的實踐者。

第四，穩定性。法律的穩定性有助于解決社會治理中注重短期效果而忽視治理系統性、長遠性的問題，通過將社會管理所應遵循的準則及程序制度化，以長效規則確定而非應對性策略暫時解決社會問題。

三、當前法治兵團建設不能完全適應深化依法治國實踐的要求

（一）立法缺失

實現法治的重要前提就在于有明確的法律可供執行。在推進依法治國的實踐中，兵團存在的首要問題就是立法缺失。就外部而言，兵團的自身法律地位不明，憲法和法律沒有明確條文界定兵團的性質、權利和義務，相關定位及闡述多來自于黨中央和政府發布的相關文件中，缺乏憲法和法律依據，兵團的特殊歷史使命和職責使其組織結構具有一定的特殊性，但這種特殊性并不應當成為不明確兵團法律地位的理由。事實上，兵團并不是唯一特殊的地方組織，我國憲法和法律已經對民族區域自治制度、特別行政區制度等特殊政權組織形式予以了確認。因此，明確兵團法律地位既是對現實需求的回應，也是維護我國法治統一的必要。

就內部而言，兵團在其自身的管理過程中也存在立法不完善的問題，從一定程度上阻礙了兵團的發展。具體而言，體現在以下兩個方面：首先，兵團作為省一級準政府機構，在接受中央領導的同時還要接受自治區“統籌、服務、協調、監督”等方面的領導，當兵團和地方在資源權屬、公用設施歸屬等方面產生分歧時，往往處于弱勢地位。而且兵團本身不具備稅收權力，換而言之就是兵團沒有財政收入，而是靠中央財政轉移支付、補貼、撥款等予以扶持。造成了這樣的矛盾：在轄區范圍內，承擔建設管理職能的兵團沒有財政權，而掌握財政權的自治區政府又沒有建設的必要和動機。管理權和財政權的分離很大程度上造成了兵團轄區發展相對滯后，行政管理不到位等問題。其次，兵團屬于國家計劃單列的單位，在人員編制、經濟建設中均由國務院直接統籌領導，但是由于自身缺少立法機構，就使相應的經濟發展等事務缺少具有法律意義上的整體規劃，也無法從自身的實際出發制定相應的地方性法規，使得現有的社會管理工作缺乏針對性，導致效率低下、缺乏活力。

（二）執法不嚴

嚴格規范的執法體系建設是推進依法行政、加快建設法治政府的重要內容。《法治兵團建設綱要》中設定了如下目標“到2020年……公正文明執法能力顯著增強……建立責權統一高效的行政執法體系”，而就目前情況來看，執法不嚴、選擇性執法等現象在一些地方、一些領域中仍然存在，廣大職工群眾對執法腐敗問題反映仍比較強烈。2017年11月29日，自治區人大常委會通過授予兵團行政執法權的決定，兵團在保證國家法制統一的前提下，依據憲法和法律、法規的規定，在兵團范圍內可依法行使行政執法權，這對于推進兵團深化改革，壯大綜合實力，更好履行維穩戍邊職責使命具有重要意義，但同時，也對兵團進一步規范執法、公正執法、文明執法提出了更高的要求和挑戰。

（三）司法公信力不強

司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，健全權責明晰的司法權力運行機制，提高司法透明度和公信力是司法體制改革的目標，也是建設法治兵團的應有之義。2016年9月召開的兵團司法體制改革推進會明確要求，要統籌推進司法責任制改革和相關改革，全面推進各項司法體制改革任務落實，提高管理監督科學化水平，積極穩妥推進以審判為中心的訴訟制度改革。但是在現實中，仍然存在群眾“信訪不信法”的問題，從本質上來說，“信訪不信法”是“信權不信法”，許多群眾認為“只要領導過問，事情就能得到解決；而通過法院解決問題，耗時長不說，最后還不一定能夠解決”。這是過去個別黨政機關領導隨意干預司法、以權壓法造成的后遺癥，極大程度損害了司法公信力，而公信力的恢復并非一朝之功。此外法院判決法官業務能力不強、法院判決得不到有效執行等也是造成司法公信力不強的重要原因。

（四）個別領導干部法治觀念淡薄

守法的關鍵是各級黨組織和全體黨員特別是領導干部要帶頭尊法學法守法用法。受軍墾文化的長期影響，高度的集權觀念和對行政權力的極度推崇仍然在個別領導干部的意識中根深蒂固。事實證明，對權力崇拜越強，法律意識就越淡漠，在現實當中，行政命令優先于法律規定的現象還時有發生，這顯然與正在不斷推進的法治兵團建設背道而馳。②另外，許多領導干部在學法用法的過程中僵化于法律條文的表面含義，沒有真正領會法律條文背后的法治精神和法治內涵，結果引發了許多形式上看似合法實質上背離法治初衷的治理亂象。

四、推進法治兵團建設的主要措施

（一）全面推進兵團立法工作

鑒于兵團的特殊性和各類歷史遺留問題，兵團的法治建設工作一直處于滯后狀態。關于兵團自身黨政軍企合一體制，我國立法機關并沒有專門法律為兵團定位、性質、職能、權利、義務等方面作出明確規定，可由全國人民代表大會立法機構針對兵團具體Jf青況開展專項調研，啟動并制定《兵團法》，解決歷史遺留的法治問題，為兵團行使各項政治職能提供法律依據，營造建設法治兵團的優良環境。

（二）規范執法體系

推動兵團法治建設，在上層建筑層面要嚴格規范執法體系，兵團的維穩戍邊使命首先要求自身嚴格依法行使職權，做到依法行政。實現政府決策法治化、行政執法法治化、行政責任法治化，將法治貫穿到行政活動的全過程，通過無差別地適用法律，將全體社會成員的利益公平地置于法律的保障之下，才能真正取信于民。同時，加強執法隊伍建設，建立起執法人員資格準入和持證上崗制度，進一步規范行政自由裁量權的運用，細化標準、出臺指南，從根源防止“自由裁量”變為“任意裁量”。

（三）提升司法公信力，健全多元化的糾紛解決機制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“要構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，保證公正司法，提高司法公信力。”《法治兵團建設綱要》也提出，積極推進審務公開、檢務公開，增強司法執法公信力。簡而言之，就是要通過公開，使司法活動的過程能夠被廣大人民群眾所了解，從而更好地接受廣大人民群眾的監督，真正實現“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”目標，使司法程序、結果都能夠真正取信于民。

要本著為人民解決矛盾的出發點，最大限度的化解各類矛盾尤其是涉及少數民族成員的矛盾，靈活掌握工作手段與技巧，爭取在法律范圍內把各項矛盾運用協商、疏導等方法化解在基層，化解在萌芽狀態，防止社會關系的失衡和矛盾的激化，健全信訪工作機制和矛盾糾紛排查機制。同時，堅持法治統一和司法兜底原則，法治是維護社會公平的最后一道防線，應當明確宗教規范和民族習慣只能在國家律法未作規定的領域發揮作用，兵團肩負著維護社會穩定的重要作用，維護國家法律和人民法院判決的權威性是建設法治兵團的應有之義。

（四）提高領導干部的法治思維

“家長制”的軍事管理方式已經不能適應發展和改革的需求，隨著兵團改革的不斷深化，越來越多的地區逐步建立起人民代表大會制度，一方面要充分發揮人大的監督作用，另一方面各級領導干部也要樹立起自覺接受監督的意識，讓法治為改革的順利進行保駕護航。

提高領導干部的法治思維，確實需要各級領導干部認真學習基礎法律知識和法律文本，而更重要的是要掌握法律文本背后的法治精神和法治理念，這些法治精神和法治理念往往是作為指導性的規定被寫在憲法中。因此，提高領導干部的法治思維，對憲法精神的學習尤為重要。習近平總書記在十九大報告中提出要加強憲法實施和監督，憲法作為國家的根本大法，并不對具體事務作出明確的規范，而是通過提供制度性的、原則性的規定從整體上為所有的法律活動提供指導，要加強憲法實施，最為關鍵的就是學習憲法精神，通過憲法學習加強對法律的敬畏，弄清楚各項法律規定背后的價值取向。這樣，才能夠避免僵化的法律主義，使社會治理工作沿著符合法治精神的道路健康開展。

（五）大力推行普法宣傳教育

《法治兵團建設綱要》中指出，兵團在新疆地區遍布南北疆，由37個民族成員構成，但部分職工群眾尤其是南疆少數民族職工群眾法治意識較為淡薄，加上宗教信仰等因素，致使國家法律普及程度較低。因此，要大力推進普法宣傳教育工作，加強領導，把文化程度低、法治意識弱、信仰宗教習慣的職工群眾從思想上統一到國家法律法規上來。推進法律進連隊、進家庭工作，充分發動連隊的組織性和教育功能，在生產生活中普及法律意識，從根源抓起，教育各族職工群眾牢固樹立法治意識，在法律規范內行為、做事，提升信法守法的自覺性，以促進維護兵團乃至新疆地區的社會公平正義。

責任編輯：楊偉民