弱排名激勵視域下的環境政策執行分析

[摘要]環保問題越來越受到政府的關注，而環境政策執行過程中出現的偏離現象也日漸突出，本文從弱排名激勵的形成過程，即完成任務邏輯、激勵邏輯、政治聯盟邏輯三個方面進行分析。發現從完成任務邏輯的角度來看，在環境政策執行的過程中存在拖延執行、機械式執行的情況；而從激勵邏輯的角度分析，因為地方政府注意力分配不均衡，“數字漂亮、環境問題依然存在”的現象突出；政治聯盟邏輯則揭示了地方環保部門以合謀的方式應對國家環保部門的各項檢查。最后，本文提出從以問題為導向、提升環境政策的可操作性，建立合理有效的激勵機制，拓寬地方政府及利益相關者的利益表達渠道這三個方面來矯正環境政策執行偏差。

[關鍵詞]環境政策；執行偏離；弱排名激勵；矯正措施

[作者簡介]周佳，女，華僑大學政治與公共管理學院2016級碩士研究生，研究方向：環境政策執行。

2017年初的兩會上環保問題被列為政府的關注重點和工作重點，這體現出政府在環境工作方面的責任擔當。同時，地方政府的環境政策執行力度不達預期這一事實也引起了中央政府的高度重視。面對日益嚴重的環境問題，中央政府既出臺了一系列的環境政策，積極鼓勵非政府組織參與環境治理，同時，地方政府作為執行機構，也獲得更大的主動權。但根據環境政策的實際執行情況，部分地區的環境問題得到一定程度的改善，可是環境污染的趨勢依然很嚴重。環境政策的執行存在著偏離，執行過程中依然存在著執行不力、政策扭曲等問題。本文試圖基于弱激勵排名的社會學分析，從完成任務邏輯、激勵邏輯和政治聯盟邏輯分析環境政策的執行力問題。

一、弱排名激勵的社會學分析

根據新制度經濟學中的“委托一代理”理論，激勵可分為弱激勵和強激勵。關于強激勵的研究最核心的有周黎安的晉升錦標賽理論，他強調相對績效決定了官員晉升。而關于弱激勵的研究則比較少見，練宏對于弱激勵的邏輯和作用研究則是從政府內部政治過程的角度展開，指出弱排名激勵的形成過程就是激勵邏輯、完成任務邏輯、政治聯盟邏輯三者相互沖突、相互妥協的過程。由于環保領域處于條塊雙重關系中，面臨外在科層考核和內在權威支配，而弱排名激勵兼具適應性和自主眭，所以得以在環境政策過程中長期存在。

完成任務邏輯即保證所有下級完成任務，其背后存在著合作機制、責任連帶機制、激勵強度機制。由于上下級環保部門之間是一種委托代理關系，存在委托代理鏈條，在目標責任制中，委托代理方被納入到同一責任共同體中，在此情況下，上級為了規避風險，會采取措施保護下級，責任連帶機制發揮著重要作用。與此同時，由于環保部門上下級之間利益共存，如果上級部門否決下級部門的努力，則下級部門也擁有“準退出”的權利，這種方式會導致兩敗俱傷，影響政策的有效執行。激勵機制發揮作用的方式表現在如果負向激勵過重，則會降低激勵強度，代理方則會尋找替代目標，從而放棄委托方為其設立的目標。這三種機制相互作用，構成了完成任務邏輯。激勵邏輯則強調在考核過程中，在完成任務的基礎上體現差距。這背后的機制是相對績效考核，周黎安在晉升錦標賽中提到，相對績效影響晉升概率，可見，相對績效對于政府官員的重要性。晉升錦標賽發揮作用的前提條件包括以下五個方面，第一，上級政府有人事任命權；第二，錦標賽標準是明確的；第三，績效可以衡量；第四，官員能對經濟增長產生影響；第五，參與人之間可以進行比較，但是不易形成合謀；第六，中央政府給出的承諾是可信的。因此，在滿足上述條件的情況下，環保部門官員受到一定的激勵，就會努力完成上級下達的任務目標。政治聯盟邏輯使得上下級環保部門在執行任務過程中，不得不對與其相互依賴的部門進行妥協，其核心機制是互惠機制。因為政治聯盟邏輯的存在，組織的決策便摻入了非理性的因素，國家環保部與地方環保局在執行環境政策的過程中，由于利益的牽連，便出現討價還價、相互妥協的情況。

（一）從完成任務邏輯分析環境政策執行偏離

完成任務邏輯背后存在著責任連帶機制、合作機制和激勵強度機制，這三個機制在環境政策執行的過程中共同作用。環保部門在政策執行過程中遵循一個“高位推動+層級治理+多屬性治理”的模式和路徑。國家環保部門的高位推動，以及在政策執行過程中的巡視、監督和檢查是環境政策得到有效執行的關鍵所在。為了提高政策執行力度，上級環保部門開始采用目標責任制的方式分配任務，并且對政策的執行程度進行量化。與此對應的是“一票否決”制度，即如果有關項目中的一項沒有完成，地方領導干部其他所有的成績都將被否定。因此，地方領導干部為了能夠成功通過考核，必須要達到這些指標。

在完成任務邏輯的主導下，地方環保部門負責人為了自身的晉升發展，這就導致在環境政策的執行過程中出現機械式執行的問題。國家環保部當時在制定目標責任書時，是希望降低政策的模糊性，與此同時，政策的執行也更具激勵效果，但是，當國家環保部在向地方環保部門以目標責任書的形式傳達環境政策時，事實上，環境政策的執行并不如國家環保部門所預料的那樣。如果中央所下達的政策對地方環保部門的財政激勵和晉升激勵都很低時，地方環保部門則會采取觀望的策略。一方面，在環境政策頒布之初，地方環保部門并不是采取積極執行的策略，而是先觀察上級環保部門以及同級環保部門是如何行動，再來決定自己的行為，這就導致政策執行滯后現象突出。另一方面，由于有些地方的環境政策雖未能得到執行，導致環保規劃目標難以實現，但是，這一部分的環保局并未被追究責任，這就助長了地方環保部門的拖延心理。但是，由于環保部門之間存在著責任連帶機制，上級環保部門為了讓下級按規定完成任務，往往會在后期的任務檢查階段睜一只眼閉一只眼，允許下級部門與其討價還價，降低任務標準，最后使其能夠避免因為環保任務不達標而對晉升造成影響。

（二）從激勵邏輯分析環境政策執行偏離

激勵邏輯是在完成任務邏輯基礎上的進一步“升級”，環保部門的相對績效考核影響著官員的晉升，因此，地方環保局會有強烈的動力去完成上級環保部門的任務。根據中國政策執行的經驗，中央在制定政策時，偏向于將重要的政策執行目標進行量化，這就導致環境政策的執行與具體的污染物排放數字密切相關，伴隨而來的是“數字造假”現象。例如，一些官員將環境政策當成一場“數字游戲”，只關注統計數字是否完成得漂亮，而對環境政策是否真實的執行則置若罔聞，這就形成所謂的“中國式”環保。與執行相關的便是合理有效的監督，環境政策的監控一直是一個難題，由于中央將大量的精力投放在與經濟、政治等相關的方面，而對于環境政策的監控力度則十分有限，這就導致政策制定者在制定政策目標時便采取了十分簡單的政策目標和績效指標。在激勵邏輯的引導下，這就會導致地方環保部門在完成任務的過程中，會采取各種各樣的手段、不計成本的來達到績效指標。而且，在這個過程中，上級環保部門對下級的獎勵或懲罰都是根據下地方政府所提供的信息進行績效考核，在利益的驅逐下，就導致統計的數字越來越好看，而實際的環境問題卻依然嚴重，環境政策的執行形勢也依舊嚴峻。

在執行環境政策的過程中，中央政府希望保增長的任務也依賴地方政府來貫徹落實，經濟增長政策相比較環境政策而言，對地方官員更具激勵效果。由于地方政府擁有不對稱的資源，他可以選擇放棄做優秀的環保政府，轉而投向對自己更加有利的經濟增長政策執行中，無疑使得環境政策的執行受到一定的阻礙。

（三）從政治聯盟邏輯分析環境政策執行偏離

政治聯盟的核心機制是互惠機制，這意味著互動過程不能僅考慮組織內部利益，還需要顧及其他相關組織的訴求。地方環境政策的有效執行主要得益于：中央政府對地方政府人事和財政方面的集權，以及地方政府所擁有的對地方資源的控制和調配能力。但是，正是這種中央的控制權以及地方的自主權導致環境政策執行出現偏差。

在環境政策執行的過程中，地方環保部門同時兼備“檢查者”和“被檢查者”的雙重身份。一方面，他要檢查下級環保部門的政策執行情況；另一方面，他又要接受上級環保部門的監督和考核。在這種擁有雙重身份的情況下，各級政府官員深諳其中的游戲規則，雙重身份也為上下級之間的政治聯盟和合謀提供了合法性基礎。在這種過程中，各級環保部門之間的關系也由最開始的行政關系慢慢轉換為非正式運作關系，由上下級的隸屬關系向合謀關系轉變。由于經濟增長與環境保護二者存在爭奪決策者注意力的行為，在缺乏外在約束的情況下，地方政府為了經濟增長自然會忽視環境政策的執行；即使上級政府施加壓力，下級政府也會采取合謀的手段進行應對。還有另外一種情況，一些地方環保部門主要一開征收排污費來維持工作運轉，只要企業排放的污染物越多，環保部門征收的排污費才會越多，在利益的驅使下，環保部門對排污企業往往是睜一只眼閉一只眼。

二、環境政策執行偏差中的矯正措施

如前文所述，在環境政策的執行過程中，為了完成任務，地方政府在執行政策的過程中，會根據自身的實際情況降低任務標準；而根據激勵邏輯，地方政府會優先發展更具激勵效果的經濟政策；在環保任務的查收階段，上下級政府之間容易為了達到自身要求，而形成上下合謀。在受到這些因素的影響下，環境政策的執行便大打折扣，而環境政策的有效實施又關乎我們的生活環境?？傮w而言，中國政治在本質上還是在共產主義政黨一國家的邊界內運行，因此，在這種既定的政治制度背景下，如何優化環境政策的執行，進一步縮小政策目標和政策現實的差距，便顯得尤為重要。

（一）以問題為導向，提升環境政策的可操作性

在環境政策目標的設定過程中，目標的設置要清晰明了，如果目標的設置是以問題為導向，而不僅僅是為了“完成任務”，就可以在真正意義上提升環境質量。同時，下級政府在執行環境政策的過程中，所追求的“績效”也將轉化為環境問題治理的績效。上述討論就涉及到如何提升環境政策的可操作性，環境政策的可操作性越強，政策執行主體就越容易把握上級政府制定環境政策的精神實質，因此，就越能領會政策執行的意圖，這樣才能使環境政策在執行過程中發揮最大程度的實效。相反，如果環境政策過于嚴苛，下級政府無法完成任務，就會歪曲政策的真實意圖；同時，如果環境政策的制定過于寬松，下級政府在執行過程中，就會對其進行扭曲，使得政策執行過程的彈性太大，無法達到政策目標，這樣必然導致最終的結果各行其是。

（二）建立合理有效的激勵機制

環境政策執行的最終目的是為了改善環境質量，為居民提供更加健康的生活環境。因此，為了有效的執行環境政策，需要重視環境政策的激勵手段，如果上級政府僅僅采取強迫手段使下級政府服從命令，而忽略政策執行的有酬機制，則會導致地方政府將發展重心放在經濟上。本文所探討的激勵機制主要是中央政府對地方政府的考核和問責機制，主要是依據環境治理績效評估體系，這其中最典型的是綠色GDP核算制度，然而難點卻在于真實的環境治理績效有時是無法被測量的。在這樣的前提下，中央政府的各項政策在傳達的過程中，經過地方官僚的層層過濾，被簡化為GDP主導，地方官員會為了顯示自己已經達到考核目標而扭曲真實的環境信息，在這個層面上，量化的管理方式反而削弱了環境政策的有效執行。因此，激勵機制的建立不應該是GDP主導，而更多的是應該以當地環境質量的改善為考核指標，將環保的政績納入考察標準中，當然這個標準的設計也要盡量清晰，操作性要強，可以將自然資源納入經濟的量化之中，通過估價的手段轉為金錢量化，從而得出自然資源的流失成本，最終從整體上得出環境是改善還是惡化的結論，對于真正改善環境質量的地方政府，同時予以政治和經濟激勵，加大環境政策的激勵力度。

（三）拓寬地方政府及利益相關者的利益表達渠道

在委托代理關系中，存在委托方和代理方信息不對稱的情況，同樣，在央地關系中，因為中央是利益的最后歸屬地、是委托方，所以要調節兩者之間不均衡的關系，因此就需要拓寬地方利益的表達渠道，用地方的利益表達替代上下級之間的“合謀”。另一方面，政策執行不僅僅需要政府部門的支持，與政策相關的利益相關者也會對最后的輸出結果產生至關重要的影響，政府部門需要支持吸納其他主體為政策執行提供技術和資金上的支持。環境政策的順利執行同樣也需要政府部門之間的協調與合作，在某些情況下，參與者的一致目標可能會成為鋒利的武器，使得政策得到調整，因而地方政府和相關者的利益得到最大程度的彰顯。

三、結論

環境政策的執行效果直接決定著人類生存環境的好壞，應該是各級政府職能部門應該重視的。本文從弱排名激勵形成的角度看環境政策執行偏離的問題，主要是從完成任務邏輯、激勵邏輯、政治聯盟邏輯的角度進行分析。從完成任務的邏輯分析環境政策執行，發現在環境政策執行的過程中，存在拖延執行、機械式執行的情況；而從激勵邏輯的角度看待環境政策執行問題，“數字漂亮、環境問題依然存在”的現象突出；政治聯盟邏輯則揭示了地方環保部門以合謀的方式應對國家環保部門的各項檢查。最終，本文提出從以問題為導向、提升環境政策的可操作性，建立合理有效的激勵機制，拓寬地方政府及利益相關者的利益表達渠道這三個方面來矯正環境政策執行偏差。

責任編輯：張洋