嚴格約束公務員的國外經驗

[摘 要] 實行公務員制度的各個國家，在長期的實踐中逐漸建立了一套完整的國家公務員制度。西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降等已形成比較成熟的、法律化和制度化的管理。良好且嚴格的約束機制既可以有效地發揮激勵作用，還能夠促進公務員隊伍廉潔自律和公共服務效率的提升。

[關鍵詞] 約束；公務員；內部管理；責任追究

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）01-0068-04

在現代，公務員系指代表國家從事社會公共事務管理、行使國家權力，履行國家公務的人員。公務員的稱謂，西方各國不盡一致，英國叫“文官”或“文職服務人員”，美國則稱“聯邦政府雇員”，或者“州政府雇員”——與企業雇員、公司雇員一樣的稱謂，在其它國家，一般稱為公務員或文官。

實行公務員制度的各個國家，在長期的實踐中逐漸建立了一套完整的國家公務員制度。西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降等已形成比較成熟的、法律化和制度化的管理。良好且嚴格的約束機制既可以有效地發揮激勵作用，還能夠促進公務員隊伍廉潔自律和公共服務效率的提升。

一、嚴格的規章制度和內部管理

對公務人員的嚴格管理，主要體現在公職人員的錄用、培訓和建章立制等方面。由于西方公務員制度建立的時間較長，錄用和培訓等制度不僅規范，而且嚴格。

英國的文職官員被普遍認為是世界上最優秀的官員隊伍之一，廉潔與高效為其贏得了巨大聲譽，也成為世界各國文官制度建設的樣板與楷模。這一切源自于其構架良好而又合理的文官制度。

英國的文官制度是資產階級在反對封建君主的“恩賜官爵制”過程中，并在總結資產階級的“政黨分肥制”經驗教訓的基礎上，逐步形成和完善起來的。1776年，英國著名經濟家亞當·斯密提議，每個人“被獲準在任何機構自由從事某一職業前，必須經過考試或試用”。斯密提出選拔人才的原則為歐洲各國普遍接受，法國在1791年進行了文職人員的考試，德國大約是在1800年。歐洲開始廢棄腐朽的賜官制，確立從競爭性考試中選拔文職官員的制度。1853年，《關于建立英國常任文官制度的報告》建議通過公開考試錄用官吏，并對考試辦法、官吏的使用、分級管理、考核、晉升、待遇及調動等提出系統設想。1855年2月，帕麥斯內閣頒布了《關于錄用王國政府文官的樞密院令》，決定成立三人文官委員會，負責文官的考選。1870年，英國頒布法令，使文官的競爭性考試正常化，英國文官考試制度最終確立。

公職人員被錄用后，許多國家通過制定內部紀律和規章制度來約束公職人員的行為，著力提高公職人員素質。日本《國家公務員法》規定，政府負有組織培訓的義務，文官享有接受培訓、領取培訓期間工資和自修時政府提供的學費等權利。法國政府也有諸多公務員基本行為規范，比如政府機構調整后失去原職的公務員連續3次拒絕新崗位，一年中被公眾投訴且查證屬實累計達6次，對公眾進行人格侮辱且造成惡劣影響等行為都將被辭退。美國、日本、加拿大等國對于政府的辭退、責令辭職等行為也有著嚴格的程序規定，包括事先預告、提交審理部門、審理部門征求公務員本人和所在單位意見等。與此同時，按照申訴控告制度法規，公務員可在申訴時效內提出申訴。比如在日本，被辭退公務員可向獨立于各級行政單位之外的人事院公平局提出申訴，公平局將組織公平委員會進行審查，最終的評估報告將作為申訴結果的依據。

無論是美國的《彭德爾頓聯邦文官法》，還是英國的《公共機構腐敗行為法》、德國的《反腐敗法》、日本的《防止腐敗法》，都嚴格禁止公共機構任何人員在與公共機構有關的任何交往中收受任何形式禮物、貸款、酬勞或利益，公共機構成員即便被動受賄也被定義為腐敗行為。

美國的《美國聯邦政府組織與雇員法》規定，政府工作人員不許要求或鼓勵外國政府及其代理人贈送價值100 美元以上的禮品，外國政府主動贈送的這類物品，個人應在60 天內轉交本人所在的政府部門；由于個人的成功或杰出成就為政府所承認而給予的獎品，也須得到本人所在機關的批準方可接受。司法部門可以對違反以上法律的政府工作人員，在地區法院提起民事訴訟，法院的判處是按違法所接受物品的估價金額為依據，并另加5000美元的罰金。瑞士《聯邦公務員章程法》第26條規定：“禁止公務員利用職權索取、接受或讓人答允給他本人或別人各種饋贈或其他好處；公務員與第三者默契索要、接受或讓人提供各種饋贈或其他好處，同樣有違職責。”瑞典也有類似的規定，但在具體操作時反瀆職機構將接受禮品的限額定在300克朗以內。德國的《聯邦德國公務員法》第70條規定，官員即使在公職關系結束時，也只有經他所在單位或公職關系結束時的最高行政機關的同意，才可以接受與其職務有關的酬謝或禮品。澳大利亞規定，公務員“不得接受饋贈，但微不足道的小紀念品，工作午餐款待，或出于不同文化背景，拒收會招致冒犯的情況不在此列。”

二、原則上不允許公務員兼職

為了使公務員把必要的時間和精力用在公務活動上，避免發生私人利益與公共利益的沖突，大部分國家都對公務人員的兼職和經商活動進行了限制。如南非的《非洲人國民大會當選成員行為守則》、加拿大的《已經和將要離任公職人員守則》、聯合國的《公職人員國際行為守則》等，這些法律文件和公務員法主要規定公務人員應遵守以下義務：禁止公職人員經商和營利性兼職、限制公職人員接受饋贈，禁止收受額外報酬等。

西方國家禁止公務員經商，原則上禁止公務員兼任有報酬的其它公職。德國、法國、葡萄牙、瑞士、瑞典等國出臺《公務員總法》《國家公務員法》《公務員章程》《公務員職業回避法》等專門法律，主要針對公職人員以權謀私、從事與其職務有利益沖突的第二職業、以及在履職時摻雜商業或個人利益等腐敗行為。《聯邦德國公務員法》第65條規定：公務員從事工業活動，合伙經營一個企業或者參加某一團體、合作社或其他合法形式經營的企業的理事會、監督委員會、行政管理委員會或其他機構以及接受某種信托活動，必須事先獲得批準。法國《公務員總章程》（1978年）第8條第1款規定：“禁止任何在職公務員以職業身份從事任何一項有利可圖的私人活動；禁止任何公務員親自或通過中間人，以某種名義在其行政部門或公共事業部門所管轄的或與之有關的企業中，謀求會損害其本身職務獨立性的利益。”《瑞士公務員章程》第15條規定：“擔任聯邦職務的公務員不得兼營副業。”日本《國家公務員法》第103條規定：職員不得兼任商業、工業、金融業等以營利為目的的私營企業、公司和其它團體的負責人、顧問或評議員，也不得自辦贏利企業。奧地利《聯邦官員法》規定：公務人員不得從事有礙現任工作或有損于公務的其他職業；從事有經濟收入的其他職業，都必須得到所在地的單位首長批準。不少國家關于這方面的限定一直延伸到官員的親屬，如新加坡規定官員子女不得借助父母的地位非法經商牟利。法國規定公務員的配偶若以其職業身份從事有利可圖的私人活動，該公務員必須向其所屬部門說明情況。

此外，許多國家對公務員離職也有嚴格的限制。因為政府官員離開公職后，仍然有可能利用其掌握的信息和原來的人事關系為個人或特殊組織謀取私利。因此，限制政府官員離職后的活動，也是當今西方國家廉政建設的重要內容。如《法國公務員總章程》規定：任何已退職的公務員，在任職不少于20年的情況下，允許利用過去的職稱或職務作為名譽頭銜，離職5年后方可到私營企業工作、咨詢或參與資本活動。1993 年克林頓出任美國總統不久，對退職文官的游說活動進行了更嚴格的限制：政府的高級官員在離職后5年內，不得向他們影響所及的部門進行游說。澳大利亞還規定：供職人員退休或辭職后，不得泄露過去所掌握的文件或機密，否則以犯法論處，也不得利用過去的關系謀取優惠。

三、嚴肅的責任追究制度

國外有關公務員責任追究規定十分明確，操作性強。一方面，國外關于公務員法、道德準則、財產申報、反貪污專門法等規定配套成龍。另一方面，國外的公務人員犯罪立法中，在非刑事法律中的行政、經濟法規規定職務犯罪時，不但犯罪構成較為詳備，對法定刑也有獨立的規定。

如法國《公務員總章程》（1978年）第11條規定：“一個公務員在任中或行使職權中所犯的任何錯誤應受紀律制裁，必要時，按刑法論處。”法國刑法規定，一切公務員、公職官員和政府工作人員不得參與與其身份不相稱的營業貿易，如果他們公開地或隱蔽地通過代理人，“在其正在或曾經管理或監督的經營、拍賣、企業、稅收和專賣等方面獲取或接受利益”，那么將“被判處6個月至2年的監禁，并課以相當于退賠款數的二十分之一至四分之一的罰款”，此外將“永遠不能擔任任何公職”。丹麥《刑法典》明確受賄入刑，規定官員可收取禮品金額上限為500克朗（約500元人民幣）。德國反腐法清晰界定了“不可為”的事項及后果，明確規定公務員兼職、收受禮品和宴請標準。如將受賄金額定為5歐元，15歐元以上禮品必須上交，受賄三次開除公職。美國在警察局設置警長一線監督制，對繳獲販毒贓款的處理制度化，訂立規章制度拒收金錢禮物；成立設有專門反職務犯罪職能的內務處，專門監視與調查本局警察職務犯罪現象。

不少國家針對全球化、信息化背景下腐敗的流動性和外溢性等新特征，將國內反腐觸角延伸至海外，通過國際合作彌補本國反腐網絡的“盲區”和“死角”。如美國的《反海外腐敗法》和巴西的《誠信公司法》，均要求本國上市公司建立完備的內部財務管理制度，禁止向外國政府官員、政黨領導人直接或間接行賄以獲取不正當利益，一旦涉嫌國內和海外賄賂行為，將承擔嚴重的民事和行政責任。

除了嚴密的法律法規，各國還要對公務人員實行監督，以確保其行為沿著正確的軌道運行。如果對公務人員缺乏有效的監督，便會導致權力的不正確行使和濫用，從而產生各種類型的犯罪。

加強內外監督，吸收公眾參與是國外廉潔國家的共同做法。法國中央政府和地方政府從事公開交易和公用事業，必須向同級議會提供信息和報告。瑞典則在政府機關內部設立檢查機構，監察政府的各個部門。一些國家在組建監督機構時，重在確保其獨立運作權限、相對較高的權威和專業水平，以推動監督活動行之有效。如美國設立“特別檢察官”制度，賦予其特別調查權和上訴權，重點對高官甚至總統級別的重大貪腐違法行為進行獨立調查訴訟。印尼成立了獨立于三權之外的“肅貪委”，有權未經包括總統在內的任何權力機關允許，對包括政府高官、政黨大佬、軍方將領、地方首腦、法官和議員等任何人開展調查。納米比亞“國家反腐委員會”直接對總統負責，委員會在各地設立的分支機構也在財務、人事和業務上保持高度獨立。

在對公務員監督過程中，吸收公眾的參與，則增強了權力的可接受性，有利于創造一種政府和公眾共同治理的新秩序。例如美國在各州縣都成立了所謂的民權自由聯盟，專門收集群眾對政府的意見，監視其違規行為。西班牙政府建立了“護民官”制度，由市民選舉、議會任命在市民中享有崇高威望的人擔任“護民官”。通過吸收公眾參與，加強內外監督，既提高了公民的積極性，又保證了政府行為的透明度。

[責任編輯：彭 亮]