日本聯合作戰指揮體制改革及其困局

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兩個以上軍兵種或兩支以上軍隊的作戰力量，在聯合指揮機構統一指揮下共同實施的作戰稱為“聯合作戰”。第二次世界大戰后，日本自衛隊受“和平憲法”的制約，從法律上喪失了發動戰爭和交戰的權力，因此日本規避使用“聯合作戰”或“聯軍作戰”等敏感用詞，而是使用“聯合運用”這一特殊政治用語。*“聯合運用”主要含義相當于“聯合作戰”，但又不僅限于聯合作戰。根據日本學者的解釋，“聯合運用”是一個綜合性概念，其中除核心的聯合作戰指揮外，還包括平時的教育訓練、后勤和管理運營等內容。參見志鳥學修：《統合運用の意義》，載《國際安全保障》，2007(3)。盡管日本出于各種原因用“聯合運用”代替“聯合作戰”，但本文統一使用“聯合作戰”或“聯軍作戰”。目前，以美國為首的世界軍事強國都在深化聯合作戰指揮體制改革。日本的聯合作戰指揮體制改革雖然起步較晚，但發展較快，短短幾年便形成獨具特色的聯合作戰指揮體制，值得我們關注。

一、聯合參謀部和聯合情報部的成立

日本成立自衛隊后，一直實行陸上自衛隊、海上自衛隊和航空自衛隊分立的作戰指揮體制。按當時《自衛隊法》規定，防衛廳長官在內閣總理大臣的指揮與監督下領導防衛廳工作，并通過陸海空自衛隊參謀長指揮陸海空自衛隊，陸海空自衛隊分別按照自己制定的作戰計劃實施作戰。同時設立輔佐防衛廳長官的參謀機構——參謀長聯席會議，負責協助防衛廳長官指揮自衛隊作戰，以及協調陸海空自衛隊的指揮與運用。但參謀長聯席會議只是作為參謀長聯席會議主席與陸海空自衛隊參謀長的合議與協調機關，參謀長聯席會議主席沒有表決權，也不能對陸海空自衛隊參謀長行使指揮權，權力相當有限。

1958年，美國加緊強化參謀長聯席會議的權限和推動美軍的聯合作戰。受此影響，日本防衛廳開始在內部就強化參謀長聯席會議職能問題進行研究。作為最初的研究成果，1958年9月，防衛廳內局的考察官麻生茂提出了個人意見，被稱為“麻生私案”。“麻生私案”提出擴大參謀長聯席會議管轄的業務范圍，如起草行動計劃、傳達命令和下達相關指示等；將參謀長聯席會議主席的地位升格為“參謀總長”，授予其參謀長聯席會議表決權。最終，日本自衛隊“大幅度機構改革的目標沒有實現，僅僅停留在對部分法律進行了修訂”*宮崎弘毅：《統合幕僚會議の設置と強化に関する経緯》，《新防衛論集》第3卷第4號，82頁，1976。。1978年，日美簽訂《日美防衛合作指導方針》后，為順利推進日美聯軍作戰，要求自衛隊實行聯合作戰的呼聲空前高漲。*纐纈厚：《文民統制·自衛隊はどこへ行くのか》，80～82頁，東京，巖波書店，2005。1981年，日本防衛廳發表了強化參謀長聯席會議職能的報告簡報。對此，有人提出批評：“參謀長聯席會議主席只不過是參謀長聯席會議的會議主持人，如果授予其指揮三自衛隊聯合部隊的實質權限，將對文官控制制度的關鍵環節防衛廳內局與‘制服組’的關系產生不良影響，造成二者之間的力量平衡發生微妙變化，進而給文官的發言權造成惡劣影響。”*《內局の力、後退の恐れ：統幕議長の権限強化》，載《朝日新聞》，1981-02-23。國會也圍繞文官控制展開爭論。最終，在當時的政治環境下，仍未確立聯合作戰指揮體制。

冷戰結束后，日本在1995年版《防衛計劃大綱》中提出：“為了使自衛隊能夠迅速而有效地遂行任務，需要特別關注通過充實參謀長聯席會議的功能使各自衛隊之間能夠實現聯合且靈活的運用，推進與有關機關之間的協作關系。”*防衛庁：《平成8年度以降に係る防衛計畫の大綱について》，參見朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2011》，31頁，東京，朝雲新聞社，2011。1999年3月，日本修訂了《防衛廳設置法》和《自衛隊法》，給參謀長聯席會議增加了在自衛隊參加維和行動等非“防衛行動”任務時協調陸海空部隊行動的職能，但這并未改變其作為協調機構的性質。*劉世剛、童伯文：《日本自衛隊的聯合作戰體制建設》，載《外國軍事學術》，2006(2)。2002年4月，防衛廳長官中谷元指示參謀長聯席會議主席和陸海空自衛隊參謀長開展“聯合作戰”研究。根據該指示，成立了由參謀長聯席會議、陸海空自衛隊參謀部和情報本部的要員組成的“聯合作戰研究小組”。當年12月，聯合作戰研究小組完成了《聯合作戰研討成果報告》，并提交防衛廳長官。該報告闡述了從以往單獨運用陸海空自衛隊向聯合運用陸海空自衛隊轉變的必要性，并提出若干重要措施：收回陸海空自衛隊參謀部的部隊指揮權，在自衛隊聯合作戰方面實現輔佐防衛廳長官的一元化；取消參謀長聯席會議，設立以“聯合參謀長”為首的新的聯合參謀機關——“聯合參謀部”；強化陸上自衛隊各軍區，海上自衛隊聯合艦隊，航空自衛隊航空總隊等的聯合作戰態勢。*統合幕僚會議：《〈統合運用に関する検討〉成果報告書》(2002年12月19日)，載《朝雲》，2003-01-09。至此，“經歷了約半個世紀，‘麻生私案’搖身一變，成了防衛廳和自衛隊的公開提案，再次復活了。”*鈴木滋：《自衛隊の統合運用——統合幕僚組織の機能強化をめぐる経緯を中心に》，載《レファレンス》，2006(7)，16頁。

2004年12月10日，日本安全保障會議和內閣會議通過《2005—2009年度中期防衛力量整備計劃》，明確提出：“為強化以聯合作戰為基礎的體制，將對現行組織機構等進行重新審視，謀求高效化，并新設聯合參謀機構，改編各參謀部。”*防衛庁：《中期防衛力整備計畫(平成17年度～平成21年度)》，參見朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2011》，164頁。2005年1月21日，日本防衛廳向國會提交了《防衛廳設置法修正案》與《自衛隊法修正案》，聯合作戰指揮體制改革進入組織改編的法律準備階段。同年7月，修正案獲得表決通過。2006年3月27日，參謀長聯席會議正式改編為聯合參謀部，日本正式啟動聯合作戰指揮體制改革。

新成立的聯合參謀部，設聯合參謀長、聯合副參謀長各1人，下轄“四部”(總務部、運用部、防衛計劃部、指揮通信系統部)“三官”(首席法務官、新聞官和首席后勤補給官)，每部各設2個課，編制員額從參謀長聯席會議時期的300人擴充至500人。聯合參謀長是聯合參謀部的最高長官，對“四部三官”具有指揮權，其主要職責是基于聯合作戰的視角，制定陸海空自衛隊的行動與訓練計劃以及與此相關的教育訓練、編成、裝備、采購、補給等事務，執行防衛廳長官的方針與計劃。聯合副參謀長輔助聯合參謀長工作。首席法務官和新聞官分別負責法律事務和新聞報道方面的工作。首席后勤補給官負責后方補給的計劃和實施，以及衛生保障和運輸工作。此外，還設置聯合參謀部學校作為教育機關。

防衛廳在成立聯合參謀部的同時，將情報本部從聯合參謀部中分離出來，升格為防衛廳直屬機關，從而進一步明確了情報本部作為防衛廳“中央情報機構”的地位與作用。*為了對以往各自為政的陸海空自衛隊情報部門進行整合，1997年1月20日，防衛廳在參謀長聯席會議下成立“情報本部”。情報本部的獨立，“可以使防衛廳長官得到迅速、準確和直接的情報報告，從而發揮防衛廳各情報機構的整體作用，使防衛廳的各種情報得以充分利用”。*刁文清：《日本自衛隊聯合運用淺探》，載《國防大學學報》，2006(3)。但是，情報本部與聯合參謀部的并立也導致了自衛隊的聯合作戰指揮與情報體系的分離，難以實現對自衛隊的快捷、高效指揮。因此，為了集中、高效地向自衛隊提供直接而必要的情報信息，在情報本部之下新設聯合情報部。聯合情報部一方面對陸海空自衛隊參謀部的情報機能實施一元化管理，另一方面對聯合參謀部進行支援，從而增加了聯合參謀部和情報本部之間的協調關系。

二、構建聯合作戰指揮體制的原因和影響

日本構建聯合作戰指揮體制主要出于以下幾點考慮：一是為了陸海空自衛隊能夠聯合、迅速、高效地遂行作戰任務。在原有作戰指揮體制下，陸海空自衛隊即使在同一地域展開聯合行動，也因擁有各自的作戰構想，需由原參謀長聯席會議進行協調，從而使自衛隊行動的迅速性和有效性大打折扣，無法迅速、高效地遂行作戰任務。二是為了從整體上輔佐防衛廳長官。在原有作戰指揮體制下，陸海空自衛隊參謀長和參謀長聯席會議從各自觀點出發輔佐防衛廳長官，這種“各自為政”的痼疾既影響了對防衛廳長官的有效輔佐，又給迅速、高效地遂行作戰任務帶來障礙。三是為了提高日美安保體制的實效性。在原有作戰指揮體制下，日美聯軍作戰時，自衛隊沒有統一的作戰指揮官，陸海空自衛隊要分別派遣聯絡官，分頭與美軍建立聯絡，導致日美在聯軍作戰時的指揮協調頭緒繁多，程序復雜，嚴重影響了聯軍作戰的指揮效率。

與參謀長聯席會議相比，聯合參謀部被賦予了真正的聯合作戰指揮權限。這主要表現在以下兩個方面：首先，此前陸海空自衛隊行動的指揮命令由陸海空自衛隊參謀長負責執行，陸海空自衛隊參謀部均設有“防衛部運用課”，負責陸海空自衛隊的行動和部隊的運用,如今自衛隊運用方面的權限都集中于聯合參謀部和聯合參謀長，陸上自衛隊五個軍區司令部、海上自衛隊聯合艦隊司令部，航空自衛隊航空總隊司令部的指揮官與聯合參謀長直接聯系，而陸海空自衛隊參謀部退出作戰指揮鏈，職能轉向作戰行動以外的采購、補給和人事等行政事務。其次，參謀長聯席會議原本作為陸海空自衛隊的合議與協調機關，陸海空自衛隊參謀長均為會議成員，輔佐防衛廳長官指揮自衛隊的權限在陸海空自衛隊參謀長手中，如今聯合參謀部作為防衛廳長官統一指揮、管理陸海空自衛隊的最高參謀和指揮機構，實現了對防衛廳長官的一元化輔佐。

值得注意的是，日本在研究自衛隊的聯合作戰時，并沒有直接照搬美國的做法，而是根據陸海空自衛隊的特點和現狀，選擇便于操作的編組形式，注重在不斷完善聯合作戰指揮體制的同時，保持陸海空自衛隊原有的發展傳統和模式。正如聯合參謀部第一任參謀長先崎一所說：“我認為沒有必要從一開始就尋求一步到位。在現有體制下，陸海空自衛隊表現良好，因此，還是應該在尊重陸海空自衛隊50年的歷史、傳統與文化的基礎上，建立聯合作戰體制。”*載《朝雲》，2005-08-18。為此，日本采取了相對靈活的臨時性編組形式，即平時不設立聯合部隊或聯合司令部，陸海空自衛隊在陸海空自衛隊參謀長領導下從事日常業務和教育訓練，以保持陸海空自衛隊依照軍種特點相對獨立地發展所需的能力，同時又必須通過經常性的聯合訓練與演習等，提高與保持各軍種部隊的聯合作戰能力；必要時，根據事態發展需要，從陸海空自衛隊抽調必要部隊，迅速編成臨時性的聯合任務部隊和聯合作戰司令部，遂行作戰任務。此外，自衛隊一些高官認為：“有時作戰行動僅限于空戰或海戰，在這種情況下，僅出動航空自衛隊或海上自衛隊實施作戰即可，沒有必要聯合。在上述作戰行動中，再設一個聯合指揮官是一種浪費。”*DRCドクトリン基本研究グループ：《統合運用のあり方——作戦レベルの指揮》，《DRC年報2008》，2008年。因此，在推動聯合作戰指揮體制改革過程中，日本既重視貫徹以聯合作戰為首選行動方式的指導思想，也充分強調警惕“聯合萬能論”，避免誤導部隊運用模式走向僵化。

三、聯合作戰指揮體制改革的實踐及其深化

日本聯合作戰指揮體制改革過程中，十分重視利用軍事演習、救災等非戰爭行動檢驗聯合作戰體制改革的成果，如日本新潟縣中越沖地震救災行動、海地地震救災行動、應對朝鮮發射導彈行動、索馬里亞丁灣反海盜行動，以及日本“3·11”地震救災行動等。特別是“3·11”地震救災行動，“不僅是自衛隊史上規模最大的一次軍事行動，而且首次真正實現了由軍種(區)司令指揮三軍聯合任務部隊的行動。”*江新鳳：《日本自衛隊“3·11”地震救災行動的特點、經驗及教訓》，載《外國軍事學術》，2012(3)。在此次救災行動中，自衛隊的聯合作戰能力得到了集中檢驗。

“3·11”地震發生后，日本防衛省*2007年1月9日，防衛廳正式升格為防衛省。迅速成立“災害對策本部”，并迅速組建“救災聯合任務部隊”和“核救災派遣部隊”兩支臨時聯合救災部隊開展救災行動。這兩支聯合救災部隊分別由陸上自衛隊東北軍區司令和中央快反集團司令擔任指揮官。特別是在“救災聯合任務部隊”中，海上自衛隊橫須賀警備區司令和航空自衛隊航空總隊司令須接受東北軍區司令的指揮，首次實踐了由軍區司令統一指揮和協調三軍聯合任務部隊的聯合作戰指揮體制。此外，“為實施聯合救災行動，防衛省在多個層級打亂了原有的部隊隸屬關系，以確保兩支聯合救災部隊的指揮順利實施。”*劉世剛、駱元華：《日本自衛隊參與“3·11”地震救災的經驗教訓及幾點思考》，載《軍事學術》，2011(7)。

“與目前的美韓聯軍不同，日美聯軍作戰并不是在單一指揮官的指揮下、由自衛隊和美軍共同實施的行動，而是自衛隊和美軍各自成立了聯合任務部隊。”*福好昌治：《強化される空の日米共同作戦》，載《軍事研究》，2011(9)。“3·11”地震發生后，美軍編成聯合支援部隊，展開代號為“友人作戰”的救援行動。美軍聯合支援部隊由美軍太平洋艦隊司令指揮，下轄陸海空三軍部隊及海軍陸戰隊。由于日本自衛隊的聯合任務部隊和美軍聯合任務部隊有著各自獨立的指揮系統，因此，日美聯合任務部隊為了進行情報共享和任務分工協調等，在此次聯合救援行動中設立了日美協調所。日美共設立了三個協調所：在救災聯合任務部隊司令部仙臺設置日美聯合作戰協調所，總體協調兩軍的救災活動；在防衛省聯合參謀部市谷設置聯合運輸指揮所，對運輸業務進行總體指揮；在駐日美空軍司令部橫田設置聯合航空協調所，對災害派遣的飛行設施進行航空管制。2011年6月，日美安全保障協商委員會在發表的《應對東日本大地震救災合作》中評價道：“自衛隊及美軍在市谷、橫田和仙臺3處派出了聯絡員，成立了日美協調所，發揮了以意見溝通和運用協調為核心的職能，這一寶貴經驗將成為未來應對所有事態時的典范。”*日米安全保障協議委員會：《東日本大震災への対応における協力》，2011年，1頁，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/usa/hosho/pdfs/joint1106_03.pdf。

救災任務結束后，防衛省于2011年8月發布了《關于應對東日本大地震的教訓事項》的研究報告，對自衛隊救災行動進行了總結和評估，認為：“各軍種部隊應在聯合任務部隊的框架下統一展開行動，應為將來建立常設的聯合任務部隊做好編組和計劃方面的準備。”*防衛省：《東日本大震災への対応に関する教訓事項》，2011年，8頁，http://www.mod.go.jp/j/approach/defense/saigai/pdf/kyoukun.pdf。

經過“3·11”地震的實踐檢驗后，日本防衛省和自衛隊主要從以下幾個方面繼續深化聯合作戰指揮體制改革。

(一)進一步強化聯合參謀部的職能。自2006年聯合參謀部成立以來，自衛隊一直以“作戰指揮一元化”為目標，謀求聯合參謀部作戰指揮職能的進一步強化。2013年7月26日，日本防衛力量發展方向研討委員會在《關于防衛力量發展方向研討的中期報告》中提出：“從組織和編制等硬件以及業務要領和人事等軟件兩方面，對成立已7年的聯合參謀部的職能和作用重新進行檢驗十分重要。”*防衛力の在り方検討のための委員會：《防衛力の在り方検討に関する中間報告》，2013年，8頁，http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2013_chukan/20130726.pdf。2013年8月30日，防衛力量發展方向研討委員會在《防衛省改革的方向》中明確提出：“須在防衛會議之下，設立應對事態的有效協調機構，同時對運用計劃局進行機構改編，以確保將部隊實戰運用職能統一歸并到聯合參謀部。”*防衛省：《防衛省改革の方向性》，2013年，4頁，http://www.mod.go.jp/j/approach/others/kaikaku/pdf/hoko_20130830.pdf。

(二)研究設立陸上總隊問題。早在2004年制定的《防衛計劃大綱》中，日本已經開始討論設立陸上總隊的問題。《關于防衛力量發展方向研討的中期報告》提出：“與海上自衛隊和航空自衛隊不同，陸上自衛隊沒有統一指揮全域部隊的司令部，有必要深入研討在陸上自衛隊設置中央指揮組織，以及該組織與各軍區的關系。”*《防衛力の在り方検討に関する中間報告》，8頁。2013年版《防衛計劃大綱》進一步明確提出：“將新設管理陸上自衛隊各軍區的統一司令部，使各軍區司令部的指揮和管理功能更加有效、合理，努力實現陸上自衛隊作戰基本部隊在全國迅速和靈活地運用。”*防衛省：《平成26年度以降に係る防衛計畫の大綱について》，參見朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2015》，59頁，東京，朝雲新聞社，2015。隨后制定的《2014—2018年度中期防衛力量整備計劃》更加具體地提出：“改革部分軍區司令部的職能，新建陸上總隊，并撤銷中央快速反應集團，將其所屬部隊編入陸上總隊。”*防衛省：《中期防衛力整備計畫(平成26年度～平成30年度)について》，參見朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2015》，69頁。陸上總隊成立后，將可實現對日本五大軍區各部隊實施統一的指揮運用，同時與海上自衛隊、航空自衛隊以及美軍方面也可進行統一協調溝通。

(三)設立常設聯合任務部隊。按照原計劃，日本自衛隊不設立常設的聯合任務部隊，而是根據任務需要組建臨時任務部隊遂行作戰任務，任務一結束，即各自歸建。但自衛隊根據業務需要，相繼組建了一些常設的聯合任務部隊。早在2008年3月，自衛隊便成立了直屬于聯合參謀部的第一支常設聯合部隊——“指揮通信系統隊”。該部隊由司令部、保密監察中央指揮運用隊和網絡運用隊構成，編制160人，主要負責全天候監視控制防衛信息通信基礎設施與中央指揮所系統，以及應對網絡攻擊、研究網絡戰的有關戰術等。*河津幸英：《自衛隊のサイバー?宇宙情報作戦と海外派遣作戦》，載《軍事研究》，2012(1)。2014年3月，自衛隊又成立了由陸海空自衛隊組成的聯合任務部隊——“網絡空間防衛隊”。該部隊作為防衛省應對網絡安全威脅的核心部門，集網絡信息安全、情報收集共享、網絡保護、網絡安全訓練、調查研究與技術支持于一體。

(四)研究常設聯合作戰司令部。日本自衛隊在建立聯合參謀部之初便開始研究建立常設司令部問題。2013年以來，研究方向基本指向“新設中央司令官”或“增設副聯合參謀長”擔任聯合司令官(定位為自衛隊“二號人物”)，并以現有聯合參謀部運用部擴編聯合司令部。未來如果實現此舉，自衛隊的聯合作戰指揮鏈條將從目前的“統帥部(聯合參謀長、聯合參謀部)——聯合特遣部隊指揮官”變為“統帥部——聯合司令官、聯合司令部——聯合特遣部隊指揮官”。此舉作用有三：首先，當前聯合參謀長既要作為首相和防衛大臣的最高軍事參謀提供有關政治和戰略方面的咨詢建議，也要作為軍方最高政治發言人為自衛隊阻斷后方政治干擾，還要基于聯合作戰視角領導防衛力量建設，更要進入作戰指揮鏈條在事實上參與軍令指揮。常設聯合作戰司令部有助于剝離聯合參謀長的軍令指揮權，使其專注政治和戰略方面輔佐職責。其次，由于自衛隊規模與作戰范圍有限，僅與美軍戰區司令部相當，若以聯合參謀長對應美軍太平洋總部司令，則日美聯軍作戰體制難以理順；常設聯合作戰司令部則可在作戰指揮體制上以“首相、防衛大臣、聯合參謀長——聯合作戰司令部——聯合特遣部隊”與“總統、國防部長、參聯會主席——太平洋總部——聯合特遣部隊”形成更為順暢的匹配。第三，自衛隊認為，多正面、多樣化、同時性的“復合態勢”很可能會是未來威脅的主要形態；著眼于此，常設聯合作戰司令部可以作為位于各方向聯合特遣部隊司令部之上的最高級指揮機構，從日本戰爭全局出發遂行全盤作戰指揮。*張人龍、薛飛：《日本自衛隊聯合作戰體制特點》，載《外國軍事學術》，2015(11)。

(五)優先實現日美軍種作戰體制對接。日美海軍司令部早已在橫須賀基地實現對接，且聯軍作戰訓練體制較為成熟。為了建立日美共同應急機制，加強日美司令部之間的協同指揮，提高日美聯軍指揮與作戰能力，特別是彈道導彈防御作戰能力，2012年日本航空總隊司令部遷入駐日美軍空軍司令部所在的橫田基地，同時設立“日美聯合作戰協調所”。2013年3月，日本中央快速反應集團移至座間基地，與美陸軍第1軍司令部實現同地部署。至此，日本自衛隊聯合參謀部和軍種參謀部與駐日美軍司令部和駐日美軍軍種司令部、日本陸上自衛隊軍區與美國第1軍、日本海上自衛隊聯合艦隊與美國第7艦隊、日本航空自衛隊總隊與美國第13航空隊都已基本實現對接。自衛隊“聯合參謀長——各軍區司令、聯合艦隊司令、航空總隊司令——軍種部隊或聯合任務部隊”三級指揮體制，與美軍“太平洋總部或中央總部等戰區司令——第1軍司令、第7艦隊司令、駐日空軍司令——聯合特遣部隊”三級指揮體制也已分別對應。

從總體上來看，日本自衛隊作戰指揮權的統一包括兩個方面：一是陸海空自衛隊參謀部所掌握的作戰指揮權向聯合參謀部的轉移；二是防衛省內部部局所掌握的指揮控制權向聯合參謀部的轉移。目前，日本已基本解決了第一個問題，第二個問題則正在逐步實現。

四、聯合作戰指揮體制改革的困局

軍事改革是一項系統工程，必須處理好系統內部諸要素之間的關系。日本自衛隊以聯合作為未來發展的方向，但并非聯合就能解決所有問題。

(一)陸海空自衛隊的軍種“壁壘”。盡管日本也認識到軍種文化差異造成的文化“壁壘”是阻礙聯合作戰和訓練順利實施的一大障礙，并試圖通過改革消除這種障礙，但陸海空自衛隊誕生背景不同，文化性格各異，短期內難以真正融合。*關于三自衛隊的特性，日本有一種評價：陸上自衛隊是“組織細密、頑固不化”，海上自衛隊是“墨守成規、唯我獨尊”，航空自衛隊是“勇猛果敢，支離破碎”。冷戰的終結使得在日本本土發生大規模地面戰的可能性大幅降低，隨著改革的不斷深化，陸上自衛隊面臨著比海上自衛隊、航空自衛隊更大的裁減壓力。海上自衛隊由于和美軍擁有特殊的親密關系，久而久之有些傲慢，有時繞過防衛廳，直接和美國海軍與外務省溝通。航空自衛隊則是戰后在美國空軍的指導和幫助下成立的，沒有任何歷史包袱。特別是在推進信息化過程中，陸海空自衛隊不同程度地存在信息系統標準不統一，戰時難以兼容等問題。雖然自衛隊采取了各軍種互派聯絡員到其他軍種負責協調聯合作戰的做法，但效果有限，聯絡員很難融入到不同軍種的氛圍中。*崔嵐：《日本軍事轉型的重點及其成敗》，載《外國軍事學術》，2013(3)。對此，有日本高官提出：“陸海空各有各的特點，要同時把三者整合起來是不實際的，眾口難調，與其這樣，不如充分發揮每一方的優勢和特色。”*華丹：《日本自衛隊》，226頁，西安，陜西人民出版社，2014。

(二)“力量的使用者”與“力量的提供者”。自衛隊創設聯合參謀部的目的在于將有關作戰指揮方面的事務全部歸于該部，實施一元化管理，使之成為“力量的使用者”。與此同時，縮小陸海空自衛隊參謀部作戰部門的權限，僅讓其繼續承擔本軍種的教育、訓練和人事管理等職責，使之成為“力量的提供者”。兩者責權區分，克服了以往聯合作戰指揮有聯無合、軍種協調不暢等弊端。但另一方面，陸海空自衛隊參謀部同時也是“力量的執行者”。陸海空自衛隊參謀部由于喪失了研究制定作戰計劃以及制定與此相適應的部署等權限，一旦發生所謂“有事”情況，只能遵照聯合參謀部的指示，不能適應瞬息變化的戰場形勢。除了作戰指揮權之外，更為重要的是，陸海空自衛隊參謀部的情報部門也在“一元化管理”的名義下被裁撤，情報部門被整合到直接隸屬于防衛省的情報本部，其本該發揮的參謀功能大幅弱化。

(三)聯合參謀長與聯合作戰司令部。隨著日本自衛隊參與國際合作以及國內活動的范圍進一步擴展，聯合參謀長與政治之間的關系也越來越密切。聯合參謀長是首相和防衛大臣的最高軍事參謀，同時，在國會以及各種委員會中，向除防衛大臣以外的大臣、政治家、各省廳相關人員、地方自治體領導、媒體等進行說明、解釋、協調的工作量也在激增。也就是說，聯合參謀長必須能夠有效發揮軍事參謀功能，準確地指導軍事，同時必須確保作戰不受政治評論和政治氣候的影響。為此，日本有學者提出為確保聯合參謀長能夠致力于遂行戰略和政治層面的職能，把作戰層面的指揮權下放給下一級指揮官，設立“聯合作戰司令部”，作為常設聯合指揮機構，并建議由副聯合參謀長擔任聯合作戰司令部的指揮官。那么，日本是讓作為自衛隊頭號人物的聯合參謀長繼續執掌“軍令”呢，還是將其工作重點置于“軍政”，將“軍令”大權下放呢？如果選擇前者，聯合參謀長將繼續陷入軍政事務中，恐怕很難專心致力于作戰指揮。如果選擇后者，聯合參謀長不再是軍令部門的頭號人物，不再具體負責軍令事項，又如何能夠出色地對聯合部隊行使指揮權，如何能夠成為輔佐防衛大臣和首相的優秀軍事專家呢？

(四)“陸上總隊”與“地方隊”。聯合參謀部在探討陸海空自衛隊的作戰任務時，需要聽取陸海空自衛隊參謀部的意見。海上作戰事務有聯合艦隊司令部負責，航空作戰事務有航空總隊司令部負責，但涉及到地面作戰時，由于沒有“陸上總隊”，容易造成協調上的不便。此外，在日美實施聯軍作戰時，與美軍海上部隊掛鉤的部隊是海上自衛隊聯合艦隊，與美軍航空部隊掛鉤的部隊是航空自衛隊航空總隊，而與美軍地面部隊掛鉤的陸上自衛隊則異常復雜，包括5大軍區和中央快速反應集團等“地方隊”，“從而大幅增加了日美軍事協同的復雜性”*磯部晃一：《新編陸上総隊のあるべき姿》，載《軍事研究》，2016(3)。。為此，日本一直在研究設立“陸上總隊”，統一管理陸上自衛隊各“地方隊”。但是，陸上自衛隊與海上自衛隊、航空自衛隊有著明顯的不同。首先，海上自衛隊和航空自衛隊是以戰斗部隊為主體，陸上自衛隊的軍區下屬機構非常龐雜，不但下轄有戰斗部隊，還有地區補給處、教導處以及地方合作本部等部隊或機關，擁有從防區部隊運用到區內物資采購、隊員招募補充與教育、承擔軍地合作等多種職能。其次，航空自衛隊具備空間上的廣泛性，戰機必須在日本全境機動。海上自衛隊的作戰海域也極其廣闊。與此形成鮮明對比的是，陸上自衛隊作戰區域具有一定范圍。第三，航空總隊司令官能在指揮中心大屏幕上掌握正在領空執行任務的所有戰機情況，聯合艦隊司令也能宏觀把握海上自衛隊戰艦、潛艇的情況，陸上自衛隊則很難掌握10多萬官兵的動向。為此，陸上自衛隊的武官中有許多人不同意廢除軍區司令部。對此，海上自衛隊參謀部和航空自衛隊參謀部則認為其“是為了保留職位”*江口博保：《自衛隊における統合部隊編成のあり方を問う》，載《軍事研究》，2013(9)。。

(五)“制服組”與“西服組”。日本防衛省官員主要由兩部分組成，一是以聯合參謀部和陸海空自衛隊參謀長為首，穿著制服的武官，稱為“制服組”；一是以防衛省長官、內部部局各局長為首，穿著西服的文官，稱為“西服組”。戰后《日本國憲法》不僅專設第九條禁止日本擁有軍隊和對外戰爭權，而且建立了“西服組”領導“制服組”的文官控制制度。20世紀30年代，日本正是在內閣勢力逐漸弱化，軍部勢力不斷坐大的情況下，最終走上軍國主義道路。戰后日本正因為有“西服組”對“制服組”的制約，所以有效堵塞了戰前那種軍隊肆意干預政治的渠道。然而，日本自民黨和極端保守勢力出于自身政治目的，刻意操弄所謂的“改革”，廢除了自衛隊恣意妄為的一道重要防線。在作戰決策方面，對防衛大臣的輔佐權從“西服組”擴大到“制服組”，實際上取消了防衛省文官相對武官的優勢地位；在部隊運用方面，廢除了此前掌管自衛隊行動作戰的文職部門“運用計劃局”，由聯合參謀部統一負責，這意味著“制服組”將成為自衛隊作戰等各項行動的主導核心。日本這種妄圖動搖“文官制度”的法制基礎舉動，無疑是十分危險的玩火行為。