戰后美國軍事改革法律保障的運行機理分析

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第二次世界大戰后美國軍事改革是整體性、革命性、創造性的變革，其改革力度大、程度深、涉及面廣，決定了其必然經歷復雜、漸進的探索過程，必然面臨各種干擾、挑戰。為了應對改革的復雜性和艱巨性，美國十分注重依靠法律對其進行配套保障，充分依靠法律來引領、促進、規范、落實和保障軍事改革，確保改革始終在法治軌道上順利運行。因此，戰后美國歷次軍事改革均十分注重法律保障，從法律制定、法律實施、法律監督三個方面為實現改革目標提供了堅實的保障，確保了軍事改革的順利、平穩運行。

一、法律制定保障軍事改革的機理

依法治軍是美國軍事法治體系建設的最顯著特點，其中法律制定又是美國軍事法治體系的邏輯起點和法治建設的重中之重。縱觀美國軍事立法的歷程，美國國會、政府和軍事部門廣泛利用立法來調整軍事領域的法律關系，以適應時代和軍隊建設的發展。對于軍事改革，美國注重積極發揮立法的調整和保障作用，充分利用法律制定來引領改革進程、破解改革矛盾、固化改革成果。

(一)引領改革進程。戰后美國歷次軍事改革，幾乎都是通過立法來引領實施的。“先立法后改革”“邊立法邊改革”已然成為美國實施軍事改革的基本方式和法定程序。究其原因，主要是軍事改革的深入推進需要法律的確定性、強制性和權威性作為保障。因此，美國的改革實踐充分表明了軍事改革需要立法來引領，立法需要為軍事改革提供制度化依據的道理。

在國防和軍事指揮體制改革方面，立法引領改革進程表現得尤為突出。從《1947年國家安全法》《1949年國家安全法修正案》《1953年第6號重組計劃》《1958年國防部改組法》到1986年《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，每一次國防和軍事指揮體制改革都伴隨著相關改革法案的通過與實施。這種由法案引領改革的方法，既體現了美國深厚的法治文化和法治精神，又是從根本上解決復雜關系、改革矛盾和問題的最有效辦法。

(二)破解改革矛盾。改革本質上是對利益的調整與再分配。改革越往深處進行，就越會觸及深層次矛盾和體制弊端，難免會觸動部門和個人利益。因此，如何破解改革矛盾和打破利益藩籬，是改革順利推進的重要前提。戰后美國軍事改革也面臨著重重阻礙，尤其是在統一指揮體系改革上，各軍種部都全力維護自身利益，導致改革方案久拖不決、難以落地。面對堅固的利益藩籬，美國充分利用立法來破解改革矛盾，將改革意志上升為法律制度，從制度上沖破狹隘軍種至上觀念的束縛，解決了制約戰后美國統一軍事指揮機構的體制性障礙和結構性矛盾。

戰后初期，美國陸軍和海軍對于如何構建戰后美國軍事體制有著較大分歧，其爭論焦點主要集中在如何設置統一的軍事指揮機構、空軍的獨立、海軍陸戰隊的歸屬三個問題上。首先，對于如何設置統一的軍事指揮機構，陸軍認為要建立單一的國防部，海軍則認為統一后的軍事機構組織龐大，難以被一個部門有效管轄，采取委員會的形式更加有利。*Demetrios Caraley, The Politics of Military Unification: A Study of Conflict and Policy Process, New York: Columbia University Press, 1966, p.50.其次，對于空軍的獨立，陸軍和海軍都支持空軍獨立，但海軍不希望將海軍航空兵劃歸新獨立的空軍。最后，對于海軍陸戰隊的歸屬，陸軍主張壓縮或取消海軍陸戰隊，將其任務賦予陸軍執行，而海軍極力反對取消海軍陸戰隊，力爭保持海軍陸戰隊的設置及其獨立性。針對這些分歧，美國采取以立法的方式來破解改革矛盾，在將近兩年的法律制定過程中，經過杜魯門政府的大力協調、軍方內部各方的互相妥協以及國會聽證會上的激烈爭吵和博弈，海軍和陸軍最終就國防和軍事體制的改革方案達成一致。*參見U.S. Congress, House, Committee on Expenditures in the Excutive Departments, Hearings on the National Security Act of 1947, 80th Cong. , 1st Session, Washington: U.S. Government Printing Press, 1947.1947年美國通過了《1947年國家安全法》，建立了戰后美國全新的國防和軍事體制。

(三) 固化改革成果。隨著時代的發展和科學技術的進步，軍事領域的更新日新月異，這也必然造成法律無法及時反映軍事領域上的變化。因此，美國在注重法律引領和規范改革作用的同時，也十分強調軍事立法要對改革成果予以確認。戰后歷次局部戰爭后，美軍都能及時總結經驗，將經過戰爭總結和檢驗的改革成果及時立法加以確定和鞏固，推動了改革與立法的同步發展，增強了法律的時效性和可用性。

在阿富汗戰爭和伊拉克戰爭中，美軍的軍事無人系統，尤其是無人機的使用日益廣泛，其用途也從戰場偵察擴展到電子干擾、武器投送、目標定位、戰場評估、精確打擊和心理戰等領域，成為集偵察、打擊、保障功能于一體的信息化武器裝備。此外，軍事無人系統還具備造價低廉、隱蔽性強、操作簡單、人員傷亡率低等優點，是未來武器裝備更新重點發展的武器。因此，戰后美國格外重視軍事無人系統的改革和發展，并通過規范性文件予以確認。2005年8月和2007年12月，美國國防部先后發布兩份規范性文件——《2005-2030年無人飛行器系統發展路線圖》和《2007-2032年無人系統發展路線圖》，對無人飛行器系統進行界定、提出重點發展的13種無人飛行器、規劃無人系統未來長遠發展目標和發展步驟。此后，各軍種根據上述文件制定了各自的發展計劃，加快了軍事無人系統的研制、裝備和發展速度。當前，美國軍事無人系統的更新與裝備代表了未來戰場裝備的發展趨勢，并將可能引起作戰方式和戰爭形態的進一步變革。

二、法律實施保障軍事改革的機理

軍事改革法律的實施一般是指改革法律被法律規范的主體實際施行，其實質是將改革法律中所創設的權利義務關系轉化為現實生活中的權利與義務，形成新的軍事法律關系。因此，法律實施是軍事改革中相當關鍵的一環，正如法諺所言：“徒法不足以自行”，如果沒有法律實施對軍事改革的保障，設計得再精妙的改革法律制度也只能是一紙空文。具體而言，法律實施保障軍事改革的運行機理包括以下三個方面：一是落實改革舉措；二是明確改革責任；三是提高改革效率。

(一)落實改革舉措。落實改革舉措是對改革法律規范和改革目標的具體執行，是保障改革法律規范能夠在實際改革進程中得到實現的關鍵步驟。從廣義上講，落實改革措施是各類擔負改革職權的行政機關依法執行和適用有關法律法規的活動，以確保改革法律得到落實。美國歷來重視改革法律的實施，特別關注改革法律在具體情形下的執行和適用，對某些重大改革舉措，美軍還要定期向國會匯報法律法規執行情況。例如，自《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》通過十余年來，國防部每年都要向國會提交專題報告，匯報法律舉措的落實情況。*王衛星、李效東編：《外國軍事改革深入發展研究》，70頁，北京，軍事科學出版社，2014。

(二)明確改革責任。美國軍事改革涉及面廣、相關改革法律法規數量眾多，為了保證改革規定能夠順利貫徹執行，不影響整體改革進程，美國通常對重要的改革規范做出相對應的責任規范的規定，以實現重要改革規范與責任規范相互銜接、相互呼應、相互協調。例如，美國防部的《改革計劃指南》中就對改革責任進行了明確劃分：國防部長負總責，并直接負責監督和分配改革資源；國防部負責政策的副部長主要負責確定改革目標和制定改革政策；參謀長聯席會議主席負責聯合作戰理論研究，審查批準聯合作戰能力建設需求；軍隊改革辦公室主任主要負責制定改革計劃，協調全軍改革活動；聯合部隊司令部司令主要負責聯合作戰概念的開發和試驗；各軍種部長分別負責制定聯合改革和軍種改革路線圖等。*王衛星、李效東編：《外國軍事改革深入發展研究》，68頁。

通過明確改革相關主體的具體責任，美國改革法律法規中的義務性規定才能更加有效地貫徹執行。從理論上看，改革法律法規的義務規范與改革主體的責任規范是相輔相成的：如果沒有改革義務規范的明確規定，相應的責任制度及其實現就失去了前提與基礎；如果僅有改革義務規范而無相應的可操作的責任規范，改革措施難免流于形式，難以發揮應有的作用。因此，在法律實施中明確相應的改革責任，能夠最大限度地減少職責權限交叉、混同及沖突，從而為改革目標的順利實現奠定堅實基礎。

(三)提高改革效率。相比于法律制定，法律實施更加強調效率，即盡可能以最低的成本取得最大的收益。對于改革各項措施，只有各法律實施主體相互配合、相互協調，嚴格按照法定程序和法定時限實施法律，才能保證改革措施落實到位，確保改革有序、正常進行。

美國國防部作為軍事改革的重要決策和執行機構，其管理效率的提升對于加快軍事改革效率具有重要作用。二戰結束至60年代初，美國防部采取“基數”預算制度，導致軍種軍費預算制度與軍事戰略的總體規劃不匹配，國防建設受到“狹隘軍種主義”的嚴重制約，重復建設和經費浪費現象嚴重，極大影響了軍事改革效率。1962年，美國國會審議通過了國防部提交的《1963～1967財年五年國防計劃》(FYDP——FY1963～1967)，正式建立了PPBS制度，并于1963財年*財年(Fiscal Year)，是指財經年度，又稱預算年度，是指一個國家以法律規定為總結財政收支和預算執行過程的年度起訖時間。美國政府的財年是從十月一日到次年九月三十日，1963財年即從1962年10月1日開始，直到1963年9月30日結束。首次實施PPBS制度。*Quentin E. Hodgson, Deciding to Buy: Civil Military Relations and Major Weapon Program, The Letort Papers of U.S. Army War College, 2010, p.13.PPBS制度的核心就是充分利用“成本效率”原則，即以最少的國防經費辦最多的事，將所有項目的預算都控制在可接受的范圍內。

三、法律監督保障軍事改革的機理

法律監督是指國家機關、政黨、社會組織、公民、新聞媒體等依照法定權限和程序對各種法律活動的合法性進行的監督。從法律運行的角度看，法律監督是對法律運行過程各個環節的合法性檢查和督促。*張文顯：《馬克思主義法理學：理論、方法和前沿》，210頁，北京，高等教育出版社，2003。根據法律監督的內容分類，其可以分為立法監督和法律實施的監督兩個方面。為確保軍事改革始終在法治的軌道上運行，美國十分重視對軍事改革全過程進行法律監督，使軍事改革從法律出臺到執行改革舉措到改革運行程序都能受到嚴格的監督，保障了改革的有效開展與實施。具體而言，法律監督保障軍事改革的運行機理主要包括以下三點：評估改革立法、控制改革風險和規范改革程序。

(一)評估改革立法。立法評估是法律監督的重要內容，也是軍事改革法律制定程序中不可或缺的組成部分。立法評估是指有關法律主體根據法律評估規范性文件規定的有關權限和程序，采取多種方式對軍事法律法規在實施中的合法性、有效性、時效性以及與其他規范性法律文件的協調性進行分析評價，針對軍事法律規范自身的缺陷及時加以修改和修訂的制度。*總政治部聯絡部：《美軍法制工作研究》，226頁，北京，解放軍出版社，2010。軍事改革法律事關軍事改革的頂層規劃和具體執行政策，對軍事改革法律的評估不僅能監督軍事法規的有效執行，同時也能保證立法質量、促進改革法律體系的整體規劃和建設。

美軍在制定有關軍事改革的法律法規前，都要對相關改革舉措進行論證，充分聽取各方面的意見和建議，從而使改革立法盡量完備。同時，美國還對國會、總統、軍事系統內各機構等監督主體的立法監督權做出明確規定、設計嚴密的監督程序。以美國國會通過軍事改革立法為例，國會頒布軍事改革立法要由軍事委員會等常設委員會經過立法規劃、調查評估等復雜的事前監督程序才能生效。《1986年國防部改組法》從論證到頒布先后歷經4年零241天才完成，軍方和參眾兩院都對改革法案采取了嚴密的事前監督程序，以至于曾就職于美國空軍立法聯絡處的喬·凱利中將抱怨說：“美國軍事立法程序是一個冗長、乏味而又昂貴的程序”。*總政治部聯絡部：《美軍法制工作研究》，241頁。

(二)控制改革風險。美國軍事改革涉及軍事理論、組織編制、政策制度、武器裝備、作戰方式等方方面面，改革規模大、程度深、涉及范圍廣，因此必然存在著難度與風險。這種難度和風險既包括改革法律的制定是否合理合法，更包括改革法律能否按律執行、改革法律與現實情況能否完美匹配等。因此，對改革執行階段的法律監督能有力促進改革始終按照法治軌道運行，并及時對不合理條文進行修改和重新制定，極大控制了改革風險，是改革能夠積極穩妥推進的重要保障。

美國1996年通過的《軍隊結構評估法案》中規定，國防部需每四年向國會提交防務評估報告，就美軍的戰略規劃、作戰計劃、法律執行情況等內容進行報告，以便國會監督軍隊法律執行情況，了解軍隊在執行法律過程中產生的新情況和新動向，為國會及時調整改革法律提供重要參考。國防部也對改革法律執行情況進行有效監督管控，專門設置專屬監督委員會，對相關法案的執行情況進行督導。例如在軍事人事管理方面，美國防部設立了軍事管理人員監督委員會，其主要職能就是對美軍有關人事管理方面的法規執行情況進行監督，并提出立法修改意見和建議。*劉樹德、王廬生、宋剛編：《外軍政治工作研究》，26頁，北京，解放軍出版社，2002。

美軍通過上述有效的法律監督能及時將改革風險和隱患排除于未然，使改革措施能夠依法有效實施，并且能夠隨著作戰理論、組織編制、武器裝備、作戰環境的變化而及時更新發展，保證了軍事改革始終在法治軌道上順利運行。

(三)規范改革程序。對程序正義的追求是美國法律監督制度的重要理念和特征，這也體現在法律監督對規范軍事改革程序的要求與保障之中。如前文所述，法律監督在改革法律制定和改革法律實施方面制定了嚴密的政策，從而確保了法律監督權在法律運行全過程得以具體實施和體現。此外，美國還充分利用法律運行程序本身對監督者和被監督者行為督導的獨特作用，促使軍事改革能夠按照規定程序有效運行。

在改革法律制定程序方面，美國軍事立法體制不僅確立了四級立法體制，嚴格界定了相關改革領域立法權限，而且也為改革法律制定創設了嚴密的立法程序。例如，國會在制定通過改革法律活動方面要嚴格遵循立法規劃、提出法律草案、審議法律草案、表決通過以及公布法律等程序；總統、國防部、軍種部和參謀長聯席會議制定改革法規、條令條例也需要經歷較為周密的程序規則。為改革立法設置嚴密的程序規則就是要充分發揮事前監督的作用，規范改革立法程序。

在改革法律實施程序方面，美軍通過設定嚴格的程序來規范軍隊改革與建設，包括決策程序、軍費的編制和審查程序、計劃與規劃的制定程序、武器裝備研制程序、采購程序、合同的簽訂程序、各類作戰物資儲備規定與保管辦法、補給標準與補給程序、核武器安全規定程序、車輛與武器裝備保障保養程序、國防動員程序、條令條例的編寫與審定程序、作戰文書的統一格式與標準作業程序、各級官兵離職與在職訓練教育程序、各級部隊訓練程序等。*蔣樹興：《西方國家軍事管理的主要內容及其基本做法》，載《外國軍事學術》，1985(7)。僅規范裝備采辦程序方面就有《聯邦采辦簡化法》《武裝部隊采辦法》《政府合同法》《國防生產法》《聯邦采辦條例》《聯邦采辦條例國防部補充條例》，國防部第5000.2號指示《重要武器系統采辦與研制程序》、國防部第7000.3號指示《采辦報告選編》以及4155.1號指示《質量綱要》等20余種法律法規。正是這些程序性監督使得各項改革舉措都能按照既定規范與原則得以實施，確保了改革舉措穩定落實。