近年來中國宏觀調控和經濟政策的特征分析

毛振華 張英杰 袁海霞

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近年來中國宏觀調控和經濟政策的特征分析

毛振華 張英杰 袁海霞

近十年來，從“雙防”到“四萬億”強刺激，從強刺激到定向調控，從微刺激再到供給側改革，從過度強調有效需求不足和危機管理轉向強調潛在供給能力下降和結構性改革，一系列的宏觀經濟政策幫助我國積極應對全球金融危機，也越來越呈現出中國特色的宏觀調控特點。表現在：配合總量政策，結構性調控力度不斷加大；“三位一體”調控模式更加強化，短期調控與長期改革結合，政策連續性、協調性不斷增強；宏觀調控理念有所創新，提出宏觀調控機制化，調控方式更加靈活。但調控目標的多元化決定了調控手段的泛化，目前我國的宏觀經濟政策在一定程度上存在過度干預微觀經濟的問題，這是導致宏觀經濟波動的原因之一。

宏觀調控;微刺激;結構性調控;新常態

改革開放以來，中國在轉型過程中實現了經濟穩定與快速發展，國民經濟體系不斷完善，初步建立了市場經濟體制，綜合國力大大提升，GDP總量從1978年的3 645.2億元增加到2015年的676 708億元，人均GDP達到8 016美元。在過去的十年里，盡管全球性金融危機引致了世界經濟形勢的動蕩，全球經濟從“大緩和”轉向了“大衰退”，但中國經濟仍然保持了較高的增長速度，在全球經濟中所占的比重持續上升，市場化與經濟開放度顯著提高，人均產出和收入持續增長。

中國經濟能夠在全球經濟衰退的大背景下繼續保持高速、穩定的增長，與隨著宏觀經濟發生階段性變化，宏觀經濟政策做出了積極的、適度的調整有著密切的關系。從政策目標來看，在2008年以前，我國宏觀調控的目標主要圍繞防止經濟增長由偏快轉為過熱、穩定物價和保持經濟平穩發展等；2008年以后，宏觀調控的目標轉變為“防止經濟增速過快下滑”，使用擴張性的宏觀調控工具，經濟下滑的趨勢得以控制；在物價水平出現持續上漲的情勢下，2011年，宏觀調控目標轉變為“穩定物價總水平”；中共十八屆三中全會以來，也就是2013年以來，宏觀調控的目標圍繞改革，轉變為“穩增長、調結構、促發展”。

隨著中國經濟發展進入經濟增長換擋期、結構調整陣痛期和前期政策消化期“三期疊加”的新常態，在潛在增長平臺下移、結構性減速及周期性力量的作用下，中國經濟由高速增長轉為中高速增長。在這一時期，人口紅利逐漸消失，資源環境約束加強，經濟發展面臨的結構性問題日益突出。為了應對新的經濟形勢，我國的宏觀調控政策也隨之進行調整，從“雙防”到“四萬億”強刺激，從強刺激到定向調控，從微刺激再到供給側改革；從過度強調有效需求不足和危機管理向強調潛在供給能力下降和結構性改革。不容否認，雖然宏觀經濟政策的調整較為有效地應對了全球性金融危機和世界經濟整體衰退給中國經濟發展帶來的沖擊，但從目前來看，仍難以止住經濟增速下行的趨勢，中國經濟處于一個非常關鍵的時期。因此，根據中國經濟發展的實際狀況和存在的深層次問題，認真總結過去十年我國宏觀調控和經濟政策所呈現出的特征，對于中國經濟未來的健康穩定發展具有重要的理論意義和現實意義。

一、配合總量政策，結構性調控力度不斷加大

無論是在全球金融危機期間，還是邁入“新常態”的發展階段，重視結構性調控都是中國政府進行宏觀調控的重要特點。2008年爆發全球性金融危機以來，西方經濟體的宏觀經濟政策受到一定的質疑和批評，而其所依據的主流西方經濟理論也遭遇危機。[1]從經濟學方法論的角度來講，生產力發展不平衡等經濟發展基本特征決定了研究我國經濟發展的經濟理論與美國等西方發達經濟體的經濟理論應該有不同的基本假設，從而也決定了運用西方經濟學的總量分析方法和總量調控方法來研究中國經濟問題具有一定的局限性。[2]對于經濟危機以及宏觀調控的反思，更加凸顯了結構性調控的重要性。比如，曾經被視為扭曲市場機制行為的產業政策回歸美國*2008年全球金融危機爆發后，美國先后通過了《綜合性能源計劃》、《2009年美國復興和再投資法案》、《美國清潔能源與安全法》和《美國制造業促進法案》，并于2011年開始實施“高端制造伙伴”計劃。等發達經濟體，并成為其走出危機的制勝法寶。而中國宏觀調控的一大特色則是結構性調控政策的運用，包括產業政策、貿易政策、匯率政策等廣義的結構性調控工具。

綜觀近年我國的宏觀經濟政策，結構性調控的力度在不斷加大。宏觀經濟政策在保持“取向不變”的前提下，運用總量性政策的效果明顯減弱，更加偏重于結構性和功能性政策的選擇[3]；在經濟發展呈現周期性、結構性與趨勢性下行的經濟新常態下，結構不合理是當前我國經濟發展中遇到的最為突出的問題，包括經濟增長動力結構、城鄉二元結構、產業結構、分配結構等等；而發展轉型與促進結構調整是當前階段不可逾越的重要目標，結構性政策更能應對中國當前的經濟常態，同時能更有效地促進結構調整、加快轉型。事實上，任何一次經濟危機和危機調整都是總量因素與結構性因素、趨勢性因素和周期性因素疊加的產物，按照中國人民大學宏觀經濟分析與預測課題組對于目前潛在產出缺口的測算，2012—2014年中國產出缺口并非像很多學者所言的趨近于0，而是高達-1.8個百分點，比2000—2007年回落了2.4個百分點，比2008—2011年回落了1個百分點。中國宏觀經濟的潛在產出回落了1.5個百分點左右的水平，負向產出缺口進一步擴大了。這種測算可能決定了中國宏觀經濟的治理在用需求管理政策對沖產出缺口擴大的同時，更重要的是要采用結構性政策來緩解潛在產出水平下滑的沖擊。例如，為了減輕宏觀稅負，激發企業活力，積極實行結構性減稅政策，從擴大營改增試點改為全面實施營改增；針對中小企業經營困難問題，適時推出差別化信貸政策和稅費減免政策等，多手段促進中小企業發展；嚴格控制對“兩高一剩”行業的貸款，支持對整合過剩產能的企業定向開展并購貸款，促進產能過剩矛盾化解；發揮差別準備金動態調整機制逆周期調節作用，通過調低宏觀熱度等參數促進貸款平穩增長；不斷優化信貸結構，引導金融機構繼續加大對鐵路等重點項目、保障性安居工程和“三農”、小微企業等薄弱領域的信貸支持力度；等等。

二、“三位一體”調控模式更加強化，短期調控與長期改革結合，政策連續性、協調性不斷增強

宏觀經濟政策通常被理解為更多地關注短期波動，西方發達國家以財政政策和貨幣政策為主的宏觀經濟政策，也是以“熨平短期波動”為主要任務。而我國的宏觀調控則是將中長期戰略規劃與財政政策、貨幣政策結合起來，實現了宏觀調控的短期目標與中長期目標的銜接。這種規劃、財政、貨幣政策構成“三位一體”的中國特色的調控模式，即強調以“國家發展戰略和規模為導向，以財政政策和貨幣政策為手段，并加強財政政策、貨幣政策與產業價格等政策協調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控的前瞻性、針對性、協調性”。

近十年尤其是中共十八大以后，中國的宏觀經濟政策將短期調控與長期改革相結合，寓改革于宏觀調控之中的特點越來越明顯，政策連續性不斷增強。一方面，新的宏觀經濟政策的出臺，不僅注重鞏固前期政策實施的效果，也緊密結合國內外經濟形勢的變化。比如，2008年以來，快速增長的地方政府債務規模以及其不透明和復雜的狀況是我國經濟運行中的重要隱患，并成為國內外關注中國主權風險的重點之一。為了避免出現地方性債務風險，中央政府先后頒布了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》、新修訂《預算法》和《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》。從“代發代還”到“自發自還”，再到地方債務置換以及限額管理，這些政策的出臺不僅通過改革使得我國地方政府發債方式和債務管理逐步規范化和市場化，部分債務風險通過債務延期得以緩解，同時也體現了政府在債務發行和管理規范機制方面做出的探索。另一方面，宏觀政策更注重長期與短期的銜接，短期政策調控效果與長期改革推進相銜接。比如在價格領域，進行了資源性產品價格改革，成品油價格形成機制更加市場化和透明；在金融領域，繼2012年調整貸款利率區間后，又全面放開金融機構貸款利率上限，積極推進利率市場化；在對外開放方面，以自貿區為突破點，進一步推動金融等相關產業以及外向型經濟升級；等等。與此同時，政策實施也更加重視政策的協調性，通過財政政策、貨幣政策、產業政策、貿易政策等“組合拳”的方式來共同發力。例如，為了支持實體經濟發展尤其是小微企業發展，通過加大結構性減稅力度、出臺差別化信貸政策以及擴大資產證券化試點、盤活存量等，加強了信貸政策、稅收政策與產業政策的協調配合。另外，政策的連續性也通過規劃文本內容體現出來，從中共十八屆三中全會《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》到十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再到“十三五”規劃文本，都體現了全面改革推進的連續性、一致性。具體內容參見表1。

表1 “十三五”規劃延續了十八大以來的重要內容

三、宏觀調控理念有所創新，提出宏觀調控機制化，調控方式從特殊轉向常態化、一般化，設定上下限

中共十六大以來，中央政府多次強調完善宏觀調控體系，從“宏觀調控主要采取經濟辦法……建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制”，到“綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平”，“綜合運用貨幣政策與財政政策，調節社會總需求與總供給的基本平衡，并與產業政策相配合，促進國民經濟和社會的協調發展”，這些表述明確了以財政政策和貨幣政策作為主要宏觀調控手段，并提出要實現宏觀調控機制化，體現了決策層宏觀調控理念的創新。形成宏觀調控的決策和實施的機制化，是以不變應萬變。缺乏機制化，一旦經濟形勢發生變化，就容易出現政策頻頻出臺、各部門同時出招等非常態化政府干預，往往會帶來一些問題。目前我國的微刺激政策存在兩個明顯的問題：一是碎片化，即措施應急、零碎不系統，缺乏措施之間的銜接；二是措施對經濟運行的影響效力短暫，短期化特點明顯。實現宏觀調控決策和實施機制化，將有助于減少政策碎片化，降低政策短期化的發生概率。

近年來，中國經濟下行壓力較大，微刺激政策形成了一個“經濟增速下滑—微刺激—小幅反彈—再下滑”的循環圈。如此循環，宏觀調控就需要守住下限。2013年中央創新宏觀調控目標定位，提出了區間調控的新思路，確定經濟運行合理區間的“上限”是通脹率目標，“下限”是增長率目標和失業率目標。只要經濟運行在這一區間，就保持宏觀經濟政策的相對穩定，把工作重點放在調結構、促改革上；一旦滑出這一區間，則堅決進行相應的調整，防止危及改革發展穩定大局。區間調控的實施對于市場預期的平穩、對于市場主體信心的穩定都起到了極為重要的作用，因為它明確宣示政府不會容忍經濟滑出合理區間。2014年中央又在區間調控的基礎上提出了定向調控的方式，即通過對不同部門、不同群體有針對性地降稅、降費、降準、降息，著力解決小微企業、“三農”和新型行業的經營困難，增強它們的經營活力。從調控手段來看，與以往相比，除了運用行政性文件公告之外，宏觀調控還更為靈活地運用經濟、法律和技術手段，創新宏觀調控方式，分類指導，有保有壓，有扶有控，根據實際情況靈活、差別化地制定調控政策。同時，宏觀調控的市場化特征也越來越明顯，如在貨幣政策方面，除了靈活使用再貼現、再貸款、常備借貸便利、差別存款準備金率等工具穩定貨幣流動性外，還通過凍結續做長期票據、常備借貸便利等創新調控組合，處理好短期流動性與長期流動性的關系。

四、調控目標的多元化決定了調控手段的泛化，出現過多干預微觀經濟的現象，從而引起經濟波動

從歷年中央政府的工作報告和相關文件來看，我國對于宏觀調控的范圍并沒有做出明確說明，宏觀調控的目標和對象界定比較寬泛。[4]以中共十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出宏觀調控的主要任務為例。《決定》指出，“宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調與生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定社會預期，實現經濟持續健康發展”。從這段表述中可以看到，宏觀調控的目標和對象不僅包括總量平衡，而且涵蓋結構優化目標，因此，多元化的目標就需要產業政策等多樣化的工具（丁伯根法則），同時政策實施主體上也必然表現為多部門參與，從而形成了宏觀調控手段的泛化和多部門調控主體。宏觀調控目標的泛化主要是深層改革滯后和市場體制不完善造成的結果，同時也是某些方面妨礙改革深化甚至客觀上促進舊體制某些因素復歸的現實根源。[5]在我國，調控主體除了發改委、財政部、人民銀行，還有銀監會、證監會、環保部、工信部、農業部等。調控手段也有幾十種，既有中國特色的行政干預，比如2008年初的價格管制等；也有比較符合市場經濟要求的調控工具，如利率、法定存款準備金、公開市場操作、財政赤字規模等“總量參數型工具”，以及針對特定行業投資管制、信貸與IPO有保有壓的“產業調控型和準入型工具”。參見表2。

從理論上講，宏觀經濟波動短期變異度較高造就了宏觀調控的相機抉擇特點，而與結構演變相關的產業政策等取向比較穩定，調控工具的多樣化總體上會導致宏觀調控微觀化。而多部門調控主體則容易出現政府部門較為隨意地干預投資、信貸、準入等微觀經濟活動，或由于政府過多干預，導致更為嚴重的經濟波動（如信貸驅動的投資過熱等）。多種工具并用，提振經濟時難以辨識各自作用和累計效果，容易刺激過火；經濟緊縮時，又可能因類似機制作用而使經濟降速過大。例如，應對國際金融危機時，“四萬億”強刺激帶領中國率先從金融危機中走出，對全球經濟復蘇產生一定影響，但同時，貨幣超發也引發新一輪通脹和更嚴重的產能過剩等。總體上說，宏觀調控目標的泛化，往往會對市場機制發揮作用本身形成制約，反過來也為調控泛化制造借口：或是處于宏觀調控之中，或是依賴宏觀調控，寄希望于刺激政策，認為宏觀調控是萬能的。

表2 我國政府宏觀調控工具

宏觀調控實質上是政府對市場的干預，這種干預必須建立在尊重市場規律的基礎上，只有堅定不移地推進市場化改革，才能夯實宏觀調控的微觀基礎。中共十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，必須尊重市場規律，更好地發揮政府的作用。而推進經濟體制改革，處理好政府與市場的關系，最重要的是在更大程度上、更大范圍內發揮市場在配置資源方面的基礎性作用。長期以來，我國粗放式的經濟增長方式之所以很難轉變，與生產要素如土地、資本、重要資源品價格受政府管制，價格水平長期偏低有關。從經濟增長的驅動來看，資本因素仍是我國經濟增長的最大貢獻者，穩增長的關鍵在于資本效率的提升，而目前資本效率偏低，根源是政府主導型的經濟發展方式，高效率的民間投資并未充分啟動。[6]

五、 小結

過去的十年，中國與全球其他經濟體一起共同經歷了嚴重的金融危機和經濟衰退，雖然隨著世界經濟進入低速增長與深刻調整周期，中國經濟增速有所放緩，但放眼全球，中國經濟依然保持了較高的增長率，占世界經濟比重持續攀升，市場化與開放度顯著提高，人均產出和收入持續增長，社會保障制度逐步完善。十年來，從“雙防”到“四萬億”強刺激，從強刺激到定向調控，從微刺激再到供給側改革；從過度強調有效需求不足和危機管理向強調潛在供給能力下降和結構性改革，中國的宏觀經濟政策調整幫助我們首先從金融危機中走出，也越來越呈現出中國特色的宏觀調控特點：配合總量政策，結構性調控力度不斷加大；“三位一體”調控模式更加強化，短期調控與長期改革結合，政策連續性、協調性不斷增強；宏觀調控理念有所創新，提出宏觀調控機制化，調控方式更加靈活。但是，由于我國調控目標的多元化以及多部門的調控主體決定了調控手段的泛化，從而在一定程度上導致政府過度干預微觀經濟，這成為宏觀經濟波動的根源之一。如應對國際金融危機時，“四萬億”強刺激帶領中國率先從金融危機中走出，對全球經濟復蘇產生一定影響，但同時，貨幣超發也引發新一輪通脹，更嚴重的產能過剩等。

從目前宏觀調控政策的實施效果來看，以微刺激為主的需求政策邊際效應遞減，前期產能過剩行業和地方政府融資平臺的資金需求拉高了資金成本，使得違約風險上升，金融機構不良貸款不斷攀升，又導致金融機構對外借貸趨于謹慎，致使貨幣市場短期利率波動不能有效傳導至資本市場，貨幣政策效應減弱。同時，由于地方政府財政收入增長速度放緩，配套資金不足，加上產能過剩使得投資乘數減小，積極的財政政策效果也打了折扣。隨著進入新常態時期，原有的制度紅利和人口紅利逐漸消失、勞動力成本不斷攀升、資源環境發展約束不斷增強，而生產領域的大面積過剩與部分領域（尤其是服務業領域）的供給長期不足等結構性矛盾進一步激化，低成本學習模仿、技術進步的后發優勢隨著我國要素成本提升以及金融危機后全球需求低迷而喪失。針對這一系列結構性問題，中央政府提出進行供給側結構性改革。 “供給側”改革不是否定需求側，而是要把需求和供給管理更好地結合，在適當擴大總需求、釋放新需求的同時，注重創造新供給推動供求均衡發展。從理論上講，供給側經濟學重視發展生產，通過減稅，恢復企業活力，而以需求管理為主的凱恩斯學派側重刺激需求，通過反周期調控熨平短周期經濟波動。美國前總統里根和英國前首相撒切爾夫人執政時都曾以供給學派經濟學為理論依據，通過減稅和國企私有化等供給側改革，提升生產率。對于我國而言，供給側結構性改革的推進，關鍵是要提高經濟增長的質量和效益，全面提升中國各方面的要素生產力。這種思路已經在推進的改革和調控中有所體現。

“十三五”期間，簡政放權、放松管制、加快金融業對外開放和改革、國企改革、土地改革以及提高創新能力等改革必須不斷推進，以促進資源優化配置，提升全要素生產率。與此同時，還要通過產品價格和要素價格改革，引導資本和勞動在不同部門進行優化配置，實現過剩產能的出清以及經濟結構的調整。經濟結構的調整體現在存量調整和增量調整兩個方面，存量方面加大過剩行業的去庫存和去產能，增量調整則表現為加大供給不足的部門，尤其是加大各類服務業的投資供給，加大對新興產業的培育力度。

在“新常態”和“三期疊加”的背景下，中國經濟增長處于結構調整的“關鍵時期”，中國經濟發展面臨的結構性問題依然突出。這些問題的形成有經濟發展自身的問題，更多的也是經濟體制方面的問題，從長期來看，解決這些問題必須依靠更深層次的改革。

中共十八屆三中全會以來，以改革增強市場經濟活力、促進經濟增長的取向十分清晰，自上而下的改革路線圖應運而生，更深層次的改革不斷推進。一方面，推進政府職能轉變，不斷簡政放權，破除投資發展的體制機制障礙，推動大眾創新、大眾創業，提升企業和個人投資發展意愿。下放的權利，一部分下放到各級地方政府，一部分直接下放給企業和社會組織。另一方面，圍繞縮小收入差距和要素價格“兩大核心”改革，國有企業改革、土地制度改革、財稅金融體制改革、資本市場等重點領域的改革工作在持續推進。隨著改革的不斷深入，宏觀調控政策和調控手段也應做出相應的調整。

[1] 陳璋：《范式之爭、中國經驗與宏觀經濟理論創新》，載《經濟學家》，2008（5）；張小晶：《主流經濟學的危機與未來》，載《經濟學動態》，2009（12）；張小晶、李成、常欣、張平：《后危機時代的中國宏觀調控》，載《經濟研究》，2010（11）。

[2] 陳璋：《中國宏觀經濟問題研究方法論》，北京，中國人民大學出版社，2006；袁海霞：《中國宏觀經濟調控方法論研究》，載《中央財經大學學報》，2007（6）。

[3] 袁海霞：《2013年宏觀政策特點及2014年宏觀調控取向判斷》，載《當代經濟管理》，2014（4）。

[4] 盧鋒：《宏調的邏輯——從十年宏調史讀懂中國經濟》，北京，中信出版集團，2016。

[5] 盧鋒：《宏觀經濟失衡的體制探因》，載《金融時報》，2014-08-14。

[6] 黃志鋼、劉霞輝：《中國經濟中長期增長的趨勢與前景》，載《首屆中國宏觀經濟論壇論文集》，2014。

（責任編輯 武京閩）

Characteristics of China’s Macro-Regulation and Economic Policies in the Recent Years

MAO Zhen-hua, ZHANG Ying-jie, YUAN Hai-xia

（China Chengxin Credit Management Col.,LTD,Beijing 100031）

Throughout the recent decade，we witnessed from “Preventing Over-Heating and Inflation” to the strong stimulation of “Four Trillion”, from strong stimulation to directional adjustment and control, from Minimal Stimulation to Supply-Side Reform, then from emphasizing the lack of effective demand and management crisis to emphasizing the decline of potential supply and structural reform; while pulling the country out of the financial crisis, China’s macroeconomic policies are displaying more and more Chinese characteristics of macro-regulation: strengthened “Trinity System” and combination of short-term regulation and long-term reform, enhanced policy continuity and coordination; along with aggregate policies, the magnitude of structural regulation increases; innovative macroeconomic regulation concepts that result in more flexible macro-regulation mechanisms. Further diversified regulation objectives lead to a broader range of regulation tools, which may bring over-intervention to the ordinary state, and meanwhile become one of the major sources of fluctuation to the macro-economy.

macro-regulation; minimal stimulus; structural regulation; New Normal

毛振華：中國人民大學經濟研究所所長、教授，博士生導師，中誠信國際信用評級有限責任公司首席經濟學家；張英杰：中誠信國際信用評級有限責任公司董事總經理；袁海霞：高級經濟師，中誠信國際信用評級有限責任公司研究部高級分析師、高級經理（北京 100031）