區域建設用地節約集約利用評價實證研究
——以湖南省道縣為例

朱青婧，賀榮恒

（湖南省第一測繪院，湖南 衡陽 421000）

區域建設用地節約集約利用評價實證研究
——以湖南省道縣為例

朱青婧*，賀榮恒

（湖南省第一測繪院，湖南 衡陽 421000）

隨著當前社會的快速發展，建設用地有著舉足輕重的作用。因此建設用地是否節約集約利用關系到城鎮是否可持續發展。本文以湖南省道縣為例，對區域建設用地節約集約評價進行實證研究，主要從道縣的建設用地現狀與人口經濟的發展出發，通過定性與定量的方式對區域建設用地節約集約利用狀況進行評價，并提出對策和建議。

區域建設用地；節約集約利用；道縣

道縣作為湖南省永州市的人口大縣，隨著城鎮化進程的加快，城市規模的擴展、經濟發展與人口增長都將需要大量的建設用地，未來的城市建設僅依靠新增建設用地已不可能。因此要實現區域社會經濟的可持續發展，需要逐步將建設用地當前的粗放經營模式向節約集約利用的方向轉化。

1 城市建設用地節約集約內涵

土地集約利用的概念最早來自于李嘉圖在地租理論中對農業用地的研究。之后集約利用被引入到城市土地利用研究中來，逐漸形成城市土地集約利用的概念。在城市土地節約集約利用的基礎上，更多學者對城鄉建設用地節約集約利用進行了研究，最具代表的是林堅等，認為建設用地節約集約利用是指通過降低建設用地消耗、增加對土地的投入，不斷提高土地利用效率和經濟效益的一種開發經營模式[1]。

2 區域建設用地狀況評價的指標體系的構建

本文著眼于宏觀層面土地的利用潛力，以行政區范圍內的全部建設用地為評價對象，評價時點為2014年12月，從區域建設土地利用現狀分析入手，采用定性與定量的方法對區域建設用地狀況進行分析，綜合分析區域建設用地的節約集約情況。

2.1 指標的選取

根據代表性、科學性、可比性等原則，結合道縣實際情況及指標的獲取難易程度，參照《建設用地節約集約利用評價規程》（TD/T 1018-2008），本文在定量分析方法中最終建立包含利用強度指數、增長耗地指數、用地彈性指數和管理績效指數四大類指標的指標體系[4]（表1），指標的具體說明（表2）。

表1 區域建設用地節約集約利用評價指標體系Table 1 Evaluate the saving and intensive of regional construction land elasticity index system

表2 區域建設用地節約集約利用評價指標說明Table 2 Evaluate the saving and intensive of regional construction Land elasticity index direction

2.2 權重值與理想值確定

本文的權重值采用特爾斐法確定，通過對指數、分指數或分指數指標的權重進行多輪專家打分，并按公式（1）計算權重值（表5）。

式中：Wi-第i項指數、分指數、分指數指標的權重；Eij-專家j對于第i個目標、子目標或指標的打分；n-專家總數。

指標理想值的確定，應當依據節約集約用地原則，在符合有關法律法規、國家和地方相關指標的基礎上，結合專家咨詢等方法加以綜合確定。如城鄉建設用地人口密度、人口增長耗地、人口用地彈性等指標的理想值確定，可依據土地利用規劃確定的控制目標，結合所在省、市的平均狀況等分析加以綜合確定。

2.3 指標標準化方法與確定原則

評價指標標準化應采用標準值比例推算法。指標標準化初始值采用公式（2）進行。

式中：Si0-第i項分指數指標標準化值的初始值；ti-第i項分指數指標理想值；ai-第i項分指數指標實際值。

根據有關指標或對應理想值的特征差異，需要對指標標準化值的初始值按照以下原則處理，確定各項分指數指標標準化值Si，Si數值越大，區域用地狀況可能越佳。具體原則如下：

①對于正向相關指標，Si=Sio；對于反向相關指標，Si=1/Sio。

②Si應在0～1之間。

③對于利用強度指數、管理績效指數涉及的指標（PUII1、EUII1、EUII2、ULAPI1、ULAPI2），若Si0≥1，Si直接賦為1，表示指標實際值為理想狀態。管理績效指數涉及的指標（ULAPI1、ULAPI2）無法計算時，Si直接賦為1。

④對于增長耗地、用地彈性指數涉及的指標（PGCI1、EGCI1、EGCI2、EGCI3、PEI1、EEI1），應結合定性分析結論進行分別處理：

1）當人口、經濟為正增長，用地減少或不變時，Si直接賦為1；

2）當人口、經濟為負增長或零增長時，Si直接賦為0；

3）其它情形下，對于正向相關指標，若Si0≥1，Si直接賦為1；對于反向相關指標，若1/Sio≥1，Si直接賦為1。

2.4 分指數、指數和總指數計算

（1）分指數計算模型

定量評價各項分指數按照公式（3）計算。

式中：αj-第j項分指數的值；-第j項分指數下第i個指標的權重；第j項分指數下第i個指標的標準化值。n-第j項分指數下的分指數指標個數。

（2）指數計算模型

定量評價的各項指數按照公式（4）計算。

式中：βk-第k項指數的值；Wkj-第k項指數下第j個分指數的權重；αj-第j項分指數的值。n-第k項指數下的分指數個數。

（3）總指數計算模型

定量評價總指數按照公式（5）計算。

式中：βk-第k項指數的權重；Wkj-第k項指數的值；n-總指數下的指數個數。

3 研究區域概況

3.1 道縣概況

道縣下轄7個街道辦事處，10個建制鎮，7個鄉。全縣總面積2447.80 km2。2010～2014年間，道縣地區生產總值（GDP）從79.16億元增長到138.20億元。2014年，道縣全縣完成財政總收入86962萬元，比上年增長15.9%。工業生產保持較快增長。全縣完成工業總產值875708萬元，比上年增長20.0%；投資規模不斷擴大。全年完成固定資產投資完成1292520萬元，比上年增長23.7%。同時城鎮化步伐加快。年末戶籍總人口75.87萬人；年末全縣常住人口62.08萬人。

3.2 道縣土地利用現狀

依據道縣2014年土地利用變更調查數據，道縣建設用地總面積為12803.38公頃。其中城鎮用地為2137.93公頃，占建設用地總面積的16.67%；采礦用地面積為755.74公頃，占建設用地總面積的5.90%；村莊用地為7226.08公頃，占建設用地總面積的56.44%；交通水利用地為2069.49公頃，占建設用地總面積的16.16%；其他建設用地面積為617.14公頃，占建設用地總面積的4.82%。

4 道縣建設用地節約集約利用評價

4.1 定性分析

通過測算分析道縣人口與城鄉建設用地增長彈性系數，判定道縣的土地利用趨勢類型，預測道縣人口發展與城鄉建設用地的匹配協調程度以及節約集約用地總體趨勢。

人口與城鄉建設用地增長彈性系數分析主要涉及總人口與城鄉建設用地增長彈性系數（PEI1）、城鎮人口與城鎮工礦用地增長彈性系數（PEI2）、農村人口與村莊用地增長彈性系數（PEI3-1、PEI3-2）。

本文根據各指標定義進行測算，得出表3指標值。

表3 人口發展與建設用地增長彈性系數指標體系Table 3 The development of population and construction land growth elasticity index system

根據測算結果可知，人口與城鄉建設用地增長彈性系數（PEI1）為0.75，人口增長與城鄉建設用地增長是密切相關的，一個地區的經濟社會增長速度的加快，首先反映在人口的集聚程度上。在分析人口與建設用地關系時，選用常住總人口增長率與城鄉建設用地增長率進行分析。常住人口增長率與建設用地增長率彈性系數為0.75，小于合理彈性系數。人口與建設用地的合理彈性系數為0.89，即建設用地規模每增加1%，常住人口相應地增加0.89%。若小于此值，會造成建設用地占地過多、土地利用效益低；若大于此值，也會造成城市擁擠、基礎設施落后等問題。

城鎮人口與城鎮工礦用地增長彈性系數（PEI2）為2.15。主要說明道縣城鎮人口增長較快的同時，城鎮工礦用地也在擴張。道縣在經濟發展的過程中，應實施差別化供地政策，從嚴控制城鎮工礦用地成本擴張，降低人均城鎮工礦用地水平。

而農村人口與村莊用地增長彈性系數（PEI3-1）為-0.36；戶籍農業人口與村莊用地增長彈性系數（PEI3-2）為12.28。近年來，隨著農村經濟發展和農民收入增加，農村居民點建設呈迅速擴展態勢，農民人居環境得以改善。但在發展過程中也產生諸多問題，嚴重影響到農村建設用地持續合理利用。農村居民點普遍布局缺乏統一規劃，農民建房普遍存在自發、盲目、無序、零星、散亂現象，甚有部分村民拋棄村內舊宅基地占用自留地、承包地建造新房，進而導致村內形成眾多難以利用的空閑地、邊角地，嚴重浪費了土地資源。

就土地利用趨勢類型按照集約利用趨勢變化情況來看，從優到劣，依次判定為內涵挖潛型、集約趨勢型、相對穩定型和粗放趨勢型（表4）。

綜上所述，由于道縣的人口總體增長，建設用地也在增長，PEI1＜1的情況下，所以結合土地利用趨勢類型判定標準，判斷道縣在基于人口發展與城鄉建設用地變化的土地利用趨勢類型應該屬于粗放趨勢型。

表4 基于人口發展與城鄉建設用地變化的土地利用趨勢類型及判定標準Table 4 Based on the development of population and change of urban and rural construction land trend of land use type and decision criteria

4.2 定量分析

通過對所收集的道縣土地利用變更數據、統計年鑒、政府工作報告進行整理，根據區域建設用地狀況評價的指標體系，計算出區域用地狀況定量評價結果（表5）。

4.3 評價結果綜合分析

道縣建設用地節約集約利用總指數值為73.00，小于80（分值），說明道縣土地節約集約利用有較大的效益增長空間，城市土地節約集約度總體水平不夠理想。從各項指標值分析可知道縣土地投入、產出、利用強度方面做的不理想，土地資源綜合潛力未得到充分挖掘。同時城市存量土地供應比率偏低說明城市存量土地供應水平較低。存在農村居民點外延式擴張，土地浪費嚴重，工業用地集約化程度不高，效益不高，舊城區用地模式粗放等問題。再結合定性分析得出土地利用趨勢類型為粗放趨勢型。因此道縣建設用地節約集約用地仍然有較大的潛力，全縣應總結并借鑒建設用地節約集約利用較好的發達地區的經驗，合理調整土地利用結構，促使自身又快又好的發展。

表5 區域建設用地狀況定量評價結果Table 5 The quantitative evaluation result of regional construction land

5 對策和建議

5.1 完善土地收購儲備制度，依靠政府手段盤活閑置土地

完善土地收購儲備制度。通過將土地市場中不能依法通過土地轉讓、項目轉讓、合作開發等市場方式盤活以實現有效利用的土地，納入政府土地收購儲備的范圍，委托土地收購儲備機構依法收回土地使用權，納人政府土地供應體系。再通過“招拍掛”出讓或劃撥等方式重新配置土地，盤活低效利用土地和閑置土地。對于這類性質的閑置土地，可以通過土地收購儲備機構的經常性工作，依靠政府行政手段實現重新配置和有效利用。

5.2 挖掘土地潛力，提高土地產出率，實現節約集約用地

通過對區域建設用地節約集約利用程度的評價，挖掘城區內低度利用區的改造潛力。重點關注對屬于舊村莊、舊城鎮、舊廠房等“三舊”的低效用地。利用市場引導和行政推動的方式，鼓勵城區內工業、倉儲等利用程度低的土地根據城市規劃調整用途，綜合利用。對于舊村莊、舊城鎮，縣政府應出臺一定的扶持政策，調動各方參與土地挖潛集約的積極性，進行舊城改造。提高土地產出率，實現節約集約用地。

5.3 加強城鄉規劃對城市集約利用土地的指導作用

嚴格執行土地利用年度計劃，不得隨意突破年度用地指標。通過城鎮體系規劃和區域規劃合理配置產業布局，實現城鎮與城鎮、城鎮與農村之間產業和用地對接。統籌安排規劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例，實現集約利用土地的目標。

5.4 建立土地節約集約利用評價考核體系和考評制度

對于土地的利用效果，政府在指導思想和行政行為上都有著重要的影響，因此可以通過建立土地節約和集約利用評價考核制度，對土地利用進行評價，把任期內土地利用是否節約和集約的評價結果作為考核各級政府工作的重要內容，以此來規范政府的行為。只有政府領導都秉承珍惜和合理利用每一寸土地的觀念，土地節約集約利用才能取得實效。

/Reference

[1] 林堅，張沛，劉詩毅.論建設用地節約集約利用評價的技術體系與思路[J].中國土地科學，2009，23(4): 4-10.

[2] 韓宇笛.基于GIS的長春市區域建設用地節約集約利用狀況評價研究[D].吉林：吉林大學，2014.

[3] 周倩，周愛芳，羅彤琳.瀏陽市建設用地節約集約利用評價研究[J].南方農業，2014，8(24): 83-86.

[4]中華人民共和國國土資源部.（TD/T 1018-2008）建設用地節約集約利用評價規程.[S].北京：中國標準出版社，2009.

An Empirical Study on the Evaluation of Regional Construction Land Saving and Intensive Use—Taking Daoxian of Hunan as an Example

Zhu Qingjing, He Rongheng
(The First Surveying and Mapping Institute of Hunan, Hengyang Hunan 421000)

With the rapid development of the current society, the construction land is very important.Therefore, whether the construction land is economical and intensive use is related to the sustainable development of cities and towns.Taking Daoxian of Hunan as an example, this paper makes an empirical study of regional construction land saving and intensive evaluation, mainly from the construction of Daoxian and the development of population and economy, by means of qualitative and quantitative analysis evaluate the saving and intensive of regional construction land, finally puts forward some countermeasures and suggestions.

regional construction land; saving and intensive; Daoxian

F301.24

A

1672-5603（2016）04-045-5

*第一作者簡介 朱青婧，女，1989年生，助理工程師，主要工作方向是土地規劃。E-mail: 372394119@qq.com

2016-10-6；改回日期：2016-11-2。