政府信息公開應如何把握

■文/赫成剛

政府信息公開應如何把握

■文/赫成剛

為了不斷增強政府信息公開實效，提高政府公信力，使政府信息公開工作更好地服務于經濟社會發展，促進法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設，早在2007年國務院就制定了《政府信息公開條例》。為了進一步推進政府信息公開，從2014年起，本屆中國政府更是逐年下發年度政府信息公開工作要點，最大力度的推進政府信息公開的各項建設。與此同時，隨著廣大被管理者參政意識的普遍提高，要求政府信息公開的廣度和深度也不斷加強。隨之而來的以政府信息公開為訴由的行政訴訟案件也不斷攀升。盤點近幾年來最高法院發布的有關政府信息公開的指導性案例，對政府信息公開的良性運行將會起到助推作用。

一、哪些人能成為政府信息公開的申請人。政府信息公開在有利于促進法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設的同時，也意味著政府人力物力資源的投入。因此，各國對申請人或多或少的有著身份限制。2008年《國務院辦公廳關于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》將申請人的身份界定為與本人生產、生活、科研等特殊需要有關，否則可以不予提供。但隨著政府信息公開廣度的加大，從司法監督的角度，對上述限制條件有放寬的趨勢。最高人民法院公報2013年第1期刊載的“中華環保聯合會訴貴州省貴陽市修文縣環境保護局環境信息公開案”中明確規定，具有維護公眾環境權益和社會監督自責的公益組織，根據其他訴訟案件的特殊需要，可以依法向環保機關申請獲取環保信息。在申請內容明確具體且申請公開的信息屬于公開范圍的，法院應當支持。

二、申請人通過政府公眾網絡系統遞交政府信息公開申請的，怎樣確定申請期限。政府信息公開分為主動公開和依申請公開兩種形式。信息公開的行政訴訟案件大量的集中在依申請的之中。其中，申請的啟動環節又是訴訟案件的多發環節。《政府信息公開條例》規定，申請可以用紙質或者數據電文形式的書面形式以及采用書面形式確有困難的可以口頭提出。能當場答復的當場解答。不能當場答復的，在收到申請之日起15個工作日內予以答復。如果申請人是通過政府公眾網絡系統遞交申請，由于申請人沒有到場，不能履行受理通知書，怎樣起算受理時間的起點成為關鍵。在《最高人民法院第六批指導性案例》第26號“李健雄訴廣東省交通運輸廳政府信息公開案”中明確指出，對上述情況，如果該網絡系統沒有做例外說明，則系統確認申請提交成功的日期就視為行政機關收到政府信息公開申請的日期。行政機關對于由于該申請的內部處理流程而消耗的時間，不能成為行政機關延期處理的理由，逾期作出答復的，應當視為違法。

三、對政府主動公開的信息如果認為公開不全面，可否申請公開。政府信息主動公開和依申請公開是相輔相成互為補充的。《最高人民法院政府信息公開十大案例》第10號“如果愛婚姻服務有限公司訴中華人民共和國民政部案”明確規定，對于已經主動公開的政府信息，行政機關可以不重復公開，但應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。如果通過被告知的方式和途徑僅能查詢到部分信息，法院可認定為行政機關遺漏了申請中未主動公開的相關信息，構成未完全進到公開義務。可判令對遺漏的部分進行公開。

四、政府信息公開的主體是否僅限于各級行政機關。根據《政府信息公開條例》的規定，各級行政機關是信息公開的當然主體。但是，在信息公開的實踐中，對政府信息公開不能做縮限把握。《中國行政審判案例》第87號“王錦奇訴河北省產權交易中心國有資產管理行政信息公開案”中判定，由于被告是依據法律、法規和規章授權行使社會管理公共事務職能的組織，在政府信息公開工作中，不因被告機構性質不屬于行政機關而成為拒絕政府信息公開的理由。

五、歷史信息是否也屬于信息公開的范疇。《政府信息公開條例》規定，本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。而在《條例》實施以前已經形成的所謂歷史信息，根據“法不溯及既往”的原則是否排除在外，《最高人民法院政府信息公開十大案例》第8號“錢群偉訴浙江省慈溪市掌起鎮人民政府案”中明確指出，《政府信息公開條例》沒有將信息的形成時間進行限定，既是未將歷史信息排除在公開的范圍之外。

六、檔案信息是否屬于信息公開的范疇。政府信息與檔案信息之間有著一定的前后演變關系。對于已經移交專門檔案機構或者存放在行政機關的檔案機構的政府信息，存在著《政府信息公開條例》和《檔案法》法律適用的競合問題。《最高人民法院政府信息公開十大案例》第7號“彭志林訴湖南省長沙縣國土資源局案”明確指出，如果行政機關在答復信息公開中以適用檔案管理相關法律規定，阻卻公開政府信息，屬于適用法律、法規錯誤。

七、內部信息是否屬于政府信息公開的范疇。內部信息是指對外不產生直接約束力的普遍的政策闡述或者對個案的非終極性意見。《最高人民法院政府信息公開十大案例》第6號“張宏軍訴江蘇省如皋市物價局案”從訴訟監督的角度指出，衡量是否是內部信息，除了形式上判定是否符合上述對內部信息的描述，關鍵是要衡量信息在行政機關內部或行政機關之間流轉過程中，會不會對行政相對人的權利義務產生影響。如果產生影響，就不應視為內部信息而屬于應當公開的范圍。

八、怎樣把握政府過程性信息的公開。《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》規定，行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。在信息公開實踐中，此類信息一律公開或者過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務的有效處理。但值得注意的是，《最高人民法院政府信息公開十大案例》第5號“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案”中指出，過程性信息不應是政府信息公開絕對例外。當決策、決定完成后，此前處于調查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應當公開。

九、如何理解反信息公開權。根據《政府信息公開條例》的規定，政府信息以公開為常例、不公開為例外。《中國行政審判案例》第23號“徐建華訴江蘇省靖江市人民政府信息公開案》中指出，對在信息公開中涉及第三人商業秘密、他人隱私的，相關權利人享有反信息公開權。沒有第三人的同意，政府不得公開相關信息。

十、反信息公開權是否是一項絕對的權利。在辦理信息公開涉及第三人商業秘密、他人隱私的，一般要經第三人的同意方可予以公開。《最高人民法院政府信息公開十大案例》第4號“楊政權訴山東省肥城市房產管理局案”中指出，在保障性住房的分配過程中，當享有保障性住房人的隱私權直接與競爭權人的知情權、監督權發生沖突時，應當根據比例原則，以享受保障性住房人讓渡部分個人信息的方式優先保護較大利益的知情權、監督權，相關政府信息的公開不應也不必以權利人的同意為前提。

（作者單位：河北省質量技術監督局）