歐美農產品價格支持政策的演變與啟示

陳頌東

摘要：歐美農產品最低價格和目標價格在農產品市場供求關系、進出口政策和政府財政能力等約束之下，長期密切配合，共同促進了歐美農產品產量和農民收入的穩定增長。保護性收購方式下的最低價格干擾了市場價格的形成，非保護性收購方式下的最低價格對市場價格的形成沒有影響，目標價格有效維護了供求關系決定價格的市場機制。最低價格和目標價格的使用與農產品供求狀況沒有必然聯系，而最低價格的執行方式由農業資源稟賦和農產品供求關系決定。我國農產品的最低收購價抬高了市場價格，但其“拖市”功能有利于穩定農產品生產，而目標價格的反周期功能可穩定農民收入。因此，為保障國家糧食安全，我國不能以農產品目標價格取代最低價格，而應分品種施策不同的農產品價格支持政策。

關鍵詞：農產品價格支持政策；最低價格；目標價格；市場價格；保護性收購；農產品供求關系；價補分離；糧食價格倒掛；生產者補貼

中圖分類號：F302；F323.7文獻標志碼：A文章編號：16748131（2016）06004406

一、引言

農產品價格支持是保護農業生產、促進農民收入增長的重要政策工具。盡管世界各國在經濟發展的不同階段所使用的農產品價格支持政策的名稱各不相同，但按基本原理劃分，無非有兩種類型：一是最低價格，如美國的無追索貸款、歐盟的干預價格；二是目標價格，如美國的差價補貼、歐盟的最高限價（牛若峰 等，2004）。近年來，我國農產品市場出現了高價格、高產量、高進口量等新情況、新問題。2015年12月31日發布的《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》明確指出：“堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取‘分品種施策、漸進式推進的辦法，完善農產品市場調控制度。繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。深入推進新疆棉花、東北地區大豆目標價格改革試點。”在這里，中央發出了一個明確的信號，我國農產品價格支持政策的改革不是以目標價格取代最低價格，而是在完善稻谷、小麥等最低收購價政策的基礎上，堅持市場化的改革方向，擴大目標價格覆蓋的農產品品種范圍，并以“價補分離”的方式對農民補貼，保護農民利益。既然如此，就有必要借鑒農業政策比較完善的歐美國家在農產品價格支持方面的有益經驗，以進一步完善我國的農產品價格支持政策。

冷崇總（2015）認為，歐美的農產品價格支持政策呈現出向直接補貼轉變的趨勢，之所以如此，是因為傳統的價格支持政策所導致的價格扭曲現象為發達國家所重視。因而，我國應借鑒歐美農業補貼的經驗，建立“價補分離”的目標價格制度。段治平（2003）認為，借鑒歐美國家的經驗，應改革我國低效率的價格支持政策，將節省的資金用于建立以一般政府服務、糧食安全、農業環保等為主要內容的“綠箱政策”體系。農業部歐盟農業政策考察團等（2012）認為，歐盟已將支持農業的“黃箱”政策轉向“綠箱”政策，我國的農業政策也要實現這樣的轉變，但現階段還要以“保供給、促增收”為主要目標，形成以支持糧食等主要農產品生產為重點、以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業政策體系；除了完善糧食最低收購價政策外，還應建立重要農產品的目標價格和差價補貼政策。李成貴（2004）認為，歐美在引入直接補貼的同時，并沒有取消價格支持政策，考慮到我國農業生產規模小和糧食市場發育不足的現實，不能簡單地以農業補貼代替價格支持，應構建由直接補貼（固定補貼）、價格支持（不固定補貼）和生產補貼等構成的政策體系。邱天朝和尹磊（2013）認為，美國的農業補貼政策由反周期補貼和固定直接補貼、營銷支援貸款（無追索貸款）差額補貼構成，我國應建立以目標價格為核心的農產品反周期補貼制度，在保護農民利益的同時，發揮市場機制調節農產品供求關系的作用。亢霞（2014）認為，借鑒歐盟農產品價格制度建設的經驗，我國也應建立包括糧食最低收購價、目標價格和干預價格等在內的價格體系。

陳頌東：歐美農產品價格支持政策的演變與啟示

上述文獻在研究政府對農業生產者的價格支持政策時，有的是把價格支持和直接補貼結合起來研究，得出的結論是：由于價格支持屬于WTO《農業協議》的“黃箱”政策范疇，因而，對生產者的支持應由價格支持轉向直接補貼等“綠箱”政策，但絕不能取消價格支持。有的文獻研究了針對農業生產者的價格支持體系，包括最低價格向目標價格的轉化，提出應模仿歐盟的“干預價格、門檻價格和目標價格體系”構建我國的“最低價格、目標價格和干預價格體系”。本文基于歐美農產品最低價格和目標價格的演進、配合和轉型，探討最低價格和目標價格對農產品市場機制的影響及其與農產品供求的關系。此外，上述文獻在研究農產品最低價格時，并沒有注意到最低價格執行方式有保護性收購和非保護性收購之分。本文區分了最低價格的兩種執行方式，探討了保護性收購對市場價格的干擾和非保護性收購對市場價格形成機制的維護，并強調了最低價保護性收購對減少農產品市場價格波動的作用，明確了其執行方式選擇的決定因素，進而為完善我國的農產品價格支持體系提供決策參考。

二、歐美經驗：農產品最低價格和目標價格長期并存

1.美國農產品最低價格先于目標價格產生，兩者長期并行不悖

1929—1933年的世界經濟危機導致美國農產品供給過剩，價格暴跌，農民利益受損。為了穩定農產品價格，增加農民收入，1933年的《農業調整法》明確對玉米、小麥、棉花實行無追索貸款，將信貸支持和價格支持有機結合農產品信貸公司給參加農業計劃的農場主提供為期10個月的短期貸款，使農場主不急于在收獲后價格較低的時候就把農產品賣掉，而等待比較有利的價格時再出售。貸款到期前，如果市場價格高于貸款率，農場主可按市場價出售農產品并歸還貸款本息；如果市場價格低于貸款率（單位農產品可貸額），農場主可不歸還貸款而把農產品交給農產品信貸公司，并不負擔任何費用和罰款。 。20世紀60—70年代，美國農業生產能力過剩，政府降低了價格支持水平，并實行生產限制措施來抑制農產品生產，實施休耕補貼、土地儲備補貼和直接收入補貼來增加農民收入。1972年出現世界性農業歉收，美國農產品海外需求增加，再加上美國農業減產，農產品供不應求，價格上升，支持價格已失去存在的必要（岑劍，2014）。于是，1973年的《農業與消費者保護法》開始引入既定價格，實行差額補貼制度。1977年，國際農產品市場再次供過于求，美國重新啟動了1933—1972年的無追索貸款，將既定價格改名為目標價格。1995年受WTO“黃箱”規則的約束，目標價格中斷實施。1996年的《聯邦農業改善和改革法》推出營銷貸款差額補貼政府事先規定一個貸款價格，參加了生產靈活性合同的農場主可在農產品播種前按此價格把未來收獲的農產品抵押給農產品信貸公司，取得貸款。農產品收獲后，如果市場價格高于貸款價格，農民可在市場上出售谷物并償還貸款；當市場價格低于貸款價格時，農民可以放棄對農產品的贖回，不需償還貸款。 ，這是另一種目標價格制度。2002年《農業安全和農村投資法案》提出反周期支付政府先確定目標價格，當市場價格和直接支付低于目標價格時，啟動反周期支付，二者差額為補貼；相反，不啟動反周期補貼。 ，對目標價格補貼制度進行完善（秦中春，2015）。2008年的《食品、環保和能源法》擴大無追索貸款的覆蓋范圍，改進反周期支付操作方式，提高小麥、大麥油菜籽種子等產品的貸款率和目標價格。2014年的《食物、農場及就業法案》雖然名義上取消了直接支付和反周期補貼，但實際上是以新設的價格損失補貼取代了反周期支付，保留了營銷貸款差額補貼。

2.歐盟農產品干預價格、目標價格和門檻價格長期密切配合

第二次世界大戰嚴重打擊了歐洲農業。1945年，歐洲的農業生產水平只相當于戰前的2/3。農產品短缺，價格飛漲，進口增加，農產品貿易逆差擴大，迫使歐洲國家不得不聯合起來共同提高農產品產量。1962年，歐共體成員國中的德國、法國、意大利、荷蘭、盧森堡、比利時簽訂了《建立農產品統一市場的折中協議》，歐共體的共同農業政策開始付諸實施，一直執行到1986年。這期間，歐共體把實行高于世界農產品市場價格的內部價格作為價格支持政策的核心，以彼此相互聯系的目標價格、干預價格和門檻價格為支撐。目標價格為農業生產者的指導價格和農產品價格浮動的最高限價，當農產品市場價格高于目標價格時，政府拋售農產品平抑價格，阻止價格的盲目上升，維護消費者利益。干預價格相當于我國的最低價格，當農產品市場價格低于最低價格時，農民可在市場上銷售農產品，并向歐盟設在各成員國的市場管理中心申請、領取市場價格和干預價格之間的差額補貼（類似于目標價格補貼制度），或者直接以干預價格將農產品銷售到干預中心（類似于我國的最低收購價和重要農產品的臨時收儲制度）。門檻價格是農產品進口的最低價格，當農產品進口價格低于該價格時，通過對進口農產品征收關稅等來維持農產品高價，避免農產品進口對歐共體農業的沖擊。

3.與價格支持配套的限產和限銷措施

目標價格的實施是以農產品銷售量為依據，農民銷售農產品越多，政府的差額補貼越多、財政負擔越重。最低價格把農產品價格抬高到市場均衡價格之上，導致農產品生產過剩、庫存增加、財政負擔加重。這樣，政府為了避免最低價格和目標價格引起的產能過剩、財政支出增加和支持政策弱化，實行了農產品生產和銷售調整計劃。美國于1933年執行農產品最低價格時，實施了限制生產的播種面積配額和限制銷售量的銷售配額；1990年根據上年小麥、玉米、棉花的庫存量占使用量的比例確定了減耕面積；1996年《聯邦農業改善和改革法》在決定停止對農場主進行有關價格和收入支持補貼時，也解除了對耕種面積和作物品種的限制（陳雪梅，2002）。歐盟在1968年農產品出現過剩后，不僅降低了農產品的干預價格水平，還實施了土地休耕和生產限額政策，迫使農民減少種植面積。

4.價格支持向收入補貼轉變

受WTO農業規則的約束，美國從1996年起，就用與價格不掛鉤的生產靈活性合同補貼代替實行多年的差價補貼；2002年又用與農產品生產、價格不掛鉤的固定直接補貼代替生產靈活性合同補貼；1996年還對農民提供收入保險，使農民能應對生產、價格風險；2008年新增基于農戶目標收益的平均作物收入選擇補貼。同樣，在WTO農業規則的約束之下，歐盟自進入21世紀以來，在降低價格支持水平的同時，向農民提供直接收入補貼，以代替對農民的各類價格補貼。2003年，歐盟開始建立與生產、價格等脫鉤的單一農場補貼，并對2007—2013年的價格支持和直接補貼支出設置上限。從2007年起，歐盟建立了強制性調整機制，削減各類農業直接補貼，尤其是對大農場主的直接補貼，將節約出來的資金用于農村發展計劃。

三、啟示：最低價格和目標價格對市場的影響及其選擇

1.最低價格和目標價格對市場機制的影響

由于最低價收購是政府授權收儲企業以最低價格收購農產品，那么，這個最低價格執行中就必然成為農產品市場的“托底價格”或“拖市價格”，農產品市場價格一定高于這個最低價格。否則，農民就不會把農產品賣給非政府收購商，非政府收購商也不可能以低于最低價格的市場價格收購到農產品。并且，既然最低價格是農產品市場的“托底價格”，市場價就必然隨著最低價的提高而提高，即最低價和市場價是一種“水漲船高”的關系。2004年，我國稻谷的平均最低價為0.72元/斤，2013年提高到1.39元/斤。與此同時，集貿市場上稻谷的平均價格由0.81元/斤上漲到1.46元/斤（耿仲鐘 等，2015）。很明顯，以最低價收購的方式來實施價格支持政策，農產品的市場價格就不是由農產品供求關系決定，而是由農產品的最低價格的“托底”作用來決定。

目標價格的執行采用的是非政府收購的方式。農民可自行銷售農產品，政府對目標價格和市場價格的差額進行補貼。目標價格并不干擾市場價格的形成，市場價格仍然由農產品供求關系決定。

我國農產品最低價格政策的實施采用的是最低價收購方式。2008—2014年，政府基于彌補農業生產成本、穩定農民基本經營收益之考慮，連續6年提高糧食最低收購價，導致我國農產品國內價格高于國際市場價格，在主要農產品連年增產的同時，進口量也大幅度增加。2009年，我國小麥的進口價格為80元/50公斤，國內價格為113元/50公斤，此后的小麥進口價一直低于國內價。2008年，我國的玉米進口價為118.2元/50公斤，國內價格為121.1元/50公斤，2010年后玉米進口價一直低于國內價。到2014年6月，我國進口谷物稅后價格平均為1 980元/噸，國內價格平均為3 040元/噸，兩者相差1 060元/噸，國內外價格嚴重倒掛。因而，2011—2013年，我國主要谷物進口量年均增長55.8%，谷物凈進口逐年增長的態勢基本形成（詹琳 等，2015）。

歐盟原來對農產品的價格支持也是采取最低價收購方式。在干預價格和門檻價格的共同作用之下，歐盟農產品內部市場價格逐漸脫離國際市場價格。1955年，歐盟農產品內部價格平均高出國際價格35%，1965年高出45%，1970年高出52%。在高價格的刺激之下，大約到20世紀80年代，歐盟農產品出現嚴重過剩。

但是，如果最低價格的執行采取的是讓農民自行銷售農產品，再由政府對市場價低于最低價的差額進行補貼的方式，那么，農產品市場價仍然由農產品供求關系決定，農產品最低價并不干擾市場價格的形成。美國雖然對大多數農產品規定了最低價，但并沒有像我國那樣按最低價實際收購，而只是把最低價作為計算對農場主補貼的依據。最低價并不影響市場價，市場價還是按照供求規律波動，國內價格和世界市場價格基本一致（柯炳生，2008）。

最低價保護性收購是政府以最低價購買農產品的行為。政府支付給農民的最低價包括市場價以及最低價和市場價的差額，這個差額就是政府對農民的價內補貼。可見，政府以最低價收購農產品時，價格和補貼是統一的。若農產品最低價格的執行，采取的是非政府收購的方式，則政府只補貼了農產品市場價低于最低價的差額，價格與補貼是分離的。對農產品目標價格的實施，各國均采取非政府收購方式。政府先確定目標價格，農民以市場價格銷售農產品。當農產品市場價格低于目標價格時，政府補貼兩者的差額，價格與補貼是分離的。如果把“價補合一”或“價補分離”與支持價格對市場機制的影響結合起來分析，就可得出這樣的結論：“價補合一”的價格支持方式干擾了農產品價格的市場形成機制，“價補分離”的價格支持方式維護了農產品供求關系調節價格的市場機制。

2. 農產品價格支持水平與類型受制于市場價格、財政能力、出口等因素

（1）美國農產品價格支持與市場價格、出口以及農民收入。美國的無追索貸款是農產品最低價格的原始形式。由于美國是農產品的生產和出口大國，為了保障農產品出口，農產品最低價格必須設定在低于或接近世界市場價格的水平上。否則，過高的農產品價格就會阻礙農產品出口。不過，為了使農場主獲得更高的收入，美國還同時使用了目標價格，借助政府差額補貼，增加農民收入。這樣，目標價格差額補貼實際上成了出口補貼（速水佑次郎 等，2003）。可見，當美國農產品市場價格過低時，政府引入了最低價格來穩定農產品市場價格。在最低價格的刺激之下，當農產品市場價格過高時，美國又降低了最低價格。當農產品市場價格繼續上漲時，政府引入了目標價格來控制價格的過度上漲。

（2）歐盟農產品干預價格與政府財力。20世紀70年代以后，在農產品干預價格的支持之下，歐共體農業生產出現過剩，不得不使用更多的資金用于農產品的收購、倉儲，財政支出壓力增加。于是，歐盟連續降低了農產品的干預價格，力求使內部市場價格與世界市場價格趨于一致。1992年，歐盟谷物支持價格下調了29%、牛肉下調了15%、乳制品下調了5%，相應地，價格支持支出由1991年的771億歐元減少到1999年的654億歐元，其占農業生產者補貼的比重由79%下降到62%。2000—2002年期間，歐盟又分步驟、分階段將谷物、牛肉和乳制品等農產品的支持價格下調了15%、20%和15%（程國強 等，2011），進一步緩解了農產品過剩和財政支出壓力。

3.最低價格和目標價格的使用與農產品供求狀況沒有必然聯系

美國在20世紀20至30年代農產品供過于求時實行最低價格來穩定農產品的市場價格，在20世紀70年代農產品供不應求的背景下實行目標價格。歐盟是在農產品嚴重供不應求時實行干預價格來保障農產品供給，在農業生產能力增強、農產品供過于求時降低干預價格水平。我國在糧食連年減產、供求緊平衡的條件下，為保障糧食市場供應、保護種糧農民利益，2005年啟動了對小麥、稻谷實施最低價保護性收購；在主要農產品供給充裕的2014年，開始鎖定小麥、稻谷的最低收購價，并對棉花、大豆開展目標價格試點，嘗試進行反周期調節探索。

4.農業資源稟賦和農產品供求關系決定最低價格的執行方式

歐盟和我國之所以實行農產品最低價收購，是因為歐盟和我國在實行這一價格政策時，農產品產量開始下降或供給嚴重不足。2003年，我國糧食產量為4.316億噸，是1992年以來的最低水平，比產量最高年份的1998年下降15.8%，比上年減產55%。其中，稻谷產量為1.658億噸，比產量最高年份的1997年下降17.4%，同比減產5%；小麥產量為8 600萬噸，比產量最高年份的1997年下降30%，同比減產5%；玉米產量為1.14億噸，比產量最高年份1998年下降14%，同比減產6%；大豆產量為1 600萬噸，比2002年減產3%。面對如此嚴峻的農業生產形勢，2005年，我國啟動了小麥、稻谷最低收購價執行預案；2008年，我國又啟動了對玉米、棉花、油菜籽等農產品的臨時收儲制度（孔祥智，2005）。同樣，歐盟也是在第二次世界大戰后主要農產品供不應求、農業自給率很低的背景下實行最低價收購制度的。由此可見，歐盟和我國均是為了通過農產品最低收購價的“拖市”作用抬高農產品市場價格，進而刺激農產品供給增加。

而美國農業資源豐富，農產品生產量和出口量都很大，一般不會出現農產品供給不足之情況。因而，美國就不需要像我國那樣對農產品實行政府保護性收購。當然，非政府保護性收購的農產品最低價格不會轉化為農產品市場的“托底價格”，也不會通過抬高農產品市場價格來刺激農產品供給。

四、結論：我國不應以目標價格代替最低價格，應分品種施策不同的價格支持政策

當前，我國農業面臨著糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”的反常現象。之所以如此，一個重要的原因是國內外糧食價格倒掛。盡管我國對小麥、稻谷實施的最低價格推高了國內市場價格，但它并非是造成國內外糧食價格倒掛的唯一原因，國際市場價格下跌、人民幣升值導致進口農產品價格下降、全球能源價格暴跌導致貨物海運價格下跌等都有重要影響。從長期看，引起進口農產品價格下跌的因素并不會一直存在，國際農產品價格肯定是有漲有落。當然，這樣說并不是否定近年最低價對國內價格上漲的推動作用。相反，我國自2014年起已經開始鎖定農產品最低價格，取消了油菜籽等農產品的臨時收儲制度。然而，這樣做也并不是為了最終取消農產品的最低價格，而是為了更好地發揮最低價格的作用。鑒于我國人多地少的國情和糧食消費量增加的趨勢，為了實現“谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰略目標，應繼續對小麥、稻谷等關系國計民生的農產品實行最低價保護性收購，發揮農產品最低價的“拖市”功能，防止農產品生產的大幅度波動，保障我國糧食安全。

相對于農產品最低價格而言，我國對棉花、大豆等商品率高、與國家糧食安全聯系不很緊密的農產品實行目標價格，并不意味著農產品價格改革的方向就是以目標價格代替最低價格，而是為了重塑農產品領域市場與政府的關系，讓市場機制在農產品價格形成中發揮決定性作用，政府負責對農民的補貼，即“價格歸市場、補貼歸政府”。同時，也是為了發揮目標價格的反周期調控功能，當農產品供不應求、價格上漲時，補貼消費者；當農產品供過于求、價格下跌時，補貼生產者，增加農民收入。

當前，我國經濟發展已進入新常態，農業生產要適應新常態，從增量擴能為主轉向調整存量和優化增量并舉。應堅持市場化改革取向與保護農民利益并重的原則，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品價格調控制度。繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策，根據國內外市場行情的變化以及WTO農業規則的約束，適時調整小麥、稻谷等農產品的最低收購價水平，并把握好調整的力度和節奏（陳頌東，2014）。深入推進新疆棉花、東北地區大豆的目標價格改革，完善補貼方式，降低操作成本，確保補貼資金及時足額兌現到位。按照市場定價、價格與補貼分離的原則，積極穩妥地推進玉米收儲制度改革；在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立對玉米生產者的補貼制度。

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Evolution and Enlightenment of Price Support Policies of

Agricultural Products in Europe and America

CHEN Songdong

（Department of Finance and Trade ， Zhengzhou Shengda Management Institute of Economics and Trade，

Henan Zhengzhou 451191， China）

Abstract： The lowest price and the target price of agricultural products in Europe and the United States have been closely cooperated for a long time under the constraints of the agricultural product market supply and demand relation， the import and export policy and the government financial capacity have jointly promoted the steady growth of agricultural production and farmers income. The lowest price under the protectionstyle purchase method interferes with the formation of market price， the lowest price under nonprotectionstyle purchase method does not affect market price， and the target price effectively protects the market mechanism that supply and demand relation determines market price. The utilization of the lowest price and the target price does not have necessary connection with supply and demand situation of agricultural products， however， the executive method of the lowest price is decided by agricultural resources endowment and the relation between supply and demand of agricultural products. The minimum purchase price in China has raised the market price and resulted in the higher domestic market price in comparing with the international market price. The drag market function of the minimum purchase price can effectively stabilize the production of agricultural products and antiperiodic function of target prices can stabilize the farmers income. Therefore， under the situation without guaranteeing national grain safety， China should not replace the lowest price by target price of agricultural products but should use different prices according to different kinds of agricultural products.

Key words： agricultural product price support policy； the lowest price； target price ； market price； protective acquisition； supply and demand relation of agricultural products； price separation from subsidy； price inversion correlation between grain and price； producer subsidy

CLC number：F302；F323.7Document code：A Article ID：16748131（2016）06004406

（編輯：楊睿；段文娟）