我國公交行業公私合作的實踐、困境與對策

任曉聰++和軍

摘要：公交公私合作既是緩解財政壓力、改善經營管理、推進政府公共管理改革的需要，也是公共物品理論、產權理論以及委托代理理論在公共服務市場化改革中的應用和實踐。改革開放以來，我國公交公私合作經過初期嘗試、探索邁進、改革熱潮三個階段后，出現了“民退國進”的逆民營化現象。國內外成功案例的經驗表明，公交公私合作的成敗和績效受到體制環境和制度結構的影響和制約，需要有健全的市場機制和完善的立法、政府部門的大力支持和嚴格監督、專門的管理機構和專業化人才以及完善的財政補貼制度和風險分擔機制。應完善相關政策法規，提高政府公共管理能力，提升依法監管水平，優化監管方法和手段，完善風險分擔機制，以有效推進公交公私合作改革實踐。

關鍵詞：城市公共交通；公私合作改革；逆民營化；民退國進；公共服務可售性；委托經營；所有權與經營權分離；政府公共管理

中圖分類號：F294.3；F121.24文獻標志碼：A文章編號：16748131（2016）06008308

一、引言：公交行業公私合作的理論基礎

20世紀70年代末，城市公共服務和基礎設施行業興起重塑政府行為、培植多元競爭主體的市場化浪潮，即打破行政壟斷，改革政府公共管理，并將競爭機制和市場機制引入基礎設施和公共服務的建設和運營中。威廉姆森（2001）指出公共物品可根據其市場可售性決定由誰生產。市場可售性較低時，公共部門供給可保證供給數量和質量。世界銀行根據基礎設施導致的自然壟斷的技術、公共服務義務以及外部效應等5個指標，評估了公共服務和基礎設施的可售性，并根據成本收益分析量化了其經營性系數（表1）?？墒坌灾笖底畹蜑?，此時經營系數為0，表示成本完全無法收回，巨額的沉沒成本造成定價困難，只能由政府提供；可售性指數最高為3，此時經營系數為1，表示可由市場提供。據評估，公共交通可售性指數約為2.2，經營系數在0和1中間，回報率低于投資成本，因此城市公交應由政府提供或者由市場提供、政府適當補貼并規制和監督其運行。但基礎設施可售性受技術、壟斷程度以及市場機制、政治環境等多種因素影響，且沒有統一的測量標準，因此可售性指數的確定具有很大的主觀性，缺乏普適性和推廣性。

Monteduro（2014）指出部分關系國計民生的準

公共物品可由公私雙方簽訂適當的契約，通過合作的方式來實現社會資源充分利用。城市公交是一種價格和技術排他的準公共物品，也是一項準經營性項目。公交行業沉沒成本巨大，屬于成本遞減行業，準經營特性和社會公益性的矛盾容易使其運營陷入“馬歇爾困境”。Brench等（2005）指出沉淀成本無形中設置了進入壁壘進而造成了一定的壟斷，在位者為了獲得最大利潤選擇制定壟斷價格。如圖1所示，若僅靠市場提供，則價格和產量為P3、Q3，其資源配置效率低于平均成本定價P2和邊際成本定價P1。如果政府引入數量適當的競爭主體，使公交行業產生有效競爭，使企業恰好提供Q1規模的公交服務供給，此時消費者剩余達到最大，即資源配置效率最高，但此時價格為P1，企業是虧損經營的。因此，在適度規模選擇“次優競爭”才能實現經濟效率、公益效益和社會公平三者的協調。但邊際成本定價的可操作性較差，政府與企業很難達成完美的補償協議，平衡經濟效益和社會效益的愿望很難實現。

任曉聰，和軍：我國公交行業公私合作的實踐、困境與對策

科斯認為明確產權的界定是劃分交易雙方權利和義務的關鍵，有利于降低外部性影響和實現交易成本的自由轉讓，從而優化資源配置。城市公交公私合作以私有產權為基礎，明確了公私雙方的權限邊界，為市場機制發揮作用創造了條件。以私有產權為基礎的委托代理關系運用于公交公私合作時，政府是委托企業提供公交服務的委托人，并保留剩余索取權并監督企業運營。公共選擇理論根據生產者和指派者的定位劃分了四種制度安排（見圖2），當政府集生產者和指派者于一身（即位于第一象限）時，會產生無效或低效供給。要提高公共效益、優化資源配置，需引入市場競爭機制，以市場化、自由化為導向往二、三象限移動，即通過放松進入規制、公私合作等方式讓私人部門參與市場競爭。公私合作是明確公交經營產權、破解“馬歇爾困境”的有效途徑，但產權確定較為困難，且成本過高不具備可操作性，因此很難消除外部性影響，且公私合作效率受到法律體系、市場機制以及治理機制等多種因素影響。魏伯樂（2006）指出政府為實現效率與公平雙重目標，應對合作企業進行價格管制和補貼。

目前，國內多數學者（王俊豪，2005；謝地，2003；陳甦，2014；張曉敏 等，2015）均認為公私合作可以加快基礎設施建設、完善城市功能、提高公共管理能力。但在我國公交行業的公私合作實踐卻遭遇尷尬結局（郝旭光，2011），其內在原因引起了學術界的興趣和關注。王俊豪和周小梅（2004）通過比較國內外公交公私合作的政府補貼政策，認為投資補貼不足是我國公交公私合作失敗的主要原因，并提出應深化投融資改革，完善政府補貼機制。鄭曉莉（2009）基于對國內外公交公私合作典型案例的分析，認為公私合作成敗的關鍵在于不同的監管體制。黃玉蘭 （2008）認為城市公交公私合作應以有效競爭為導向，通過改革經營管理體制引進激勵機制，彌補政府失靈缺陷。

二、我國公交公私合作的改革實踐

1.公交公私合作改革的原因與必要性

公交公私合作是穩定公交服務供給、提高運營效率和加快城市建設的需要。改革開放以來，我國開始探索公交公私合作之路，進行了一系列的改革實踐，積累了眾多有益經驗。

優化公共資源配置。公交企業社會責任感缺乏，熱線重疊，線路布局不合理；資本和技術投入不足，為節約成本經常違法經營；基礎設施建設落后，公交服務質量低劣。進行公私合作改革，可以實現所有權與經營權的分離，可以提高企業經營效益，并防止過度集權帶來的危害。

首先，實行公交公私合作是緩解供需矛盾、加快城市建設的需要。隨著城市化和工業化的快速發展，城市規模不斷擴大，城市人口出行大量增加，對公交服務的需求也隨之增多。而我國大部分城市的公交投資較少，基礎設施建設落后，城市公交服務供給落后于需求的增長速度。引進社會資本進入公交行業可以滿足市民出行的多樣化需求，緩解城市公交供需失衡的矛盾，同時加快城市發展，形成城市發展和公交服務相互促進的良性互動。

其次，公交公私合作是引入競爭機制、提高城市公交運營效率的需要。王學慶（2003）指出政府壟斷經營使企業缺乏改進生產技術、提高管理水平的動力，且壟斷管理者經常為一己私欲而損害社會公眾利益，并對財政補貼產生依賴。民營部門的進入可以帶來先進的管理理念，引進競爭主體可以為公交市場帶來新的活力，充分發揮市場機制的作用，在分擔運營風險的同時，降低運營成本，提高服務水平，提高運營效率。

再次，公交公私合作是擴寬資金來源渠道，緩解財政壓力的需要。我國每年城市公交更新換代、基礎設施建設等需要大量的資金投入，但財政預算增長緩慢，資金缺口巨大，嚴重制約了城市公交的發展。公交行業向民營經濟開放，吸引民間資本進入，可以拓寬融資渠道，使投資主體多元化，緩解地方財政捉襟見肘的壓力，推動城市公交健康發展。

最后，公交公私合作是推進政府公共管理體制改革的需要。公交民營化改革，公交運營權由政府轉讓給企業，并不代表政府卸任，反而對政府的監管內容和監管水平提出了更高的要求。將競爭機制引入公交行業發展，意味著政府需要做事前調研、制定合理規劃、科學決策、完善準入退出機制、高效服務、有效監管等一系列工作，因此公交公私合作是推進政府公共管理體制改革的有效途徑。

2.改革開放后公交公私合作的實踐歷程

我國公交公私合作的實踐最早可追溯到20世紀初的新寧鐵路建設，它是由官方委托鐵路公司設計建造的第一條民辦鐵路。改革開放以后，現代意義上的公交公私合作實踐大致分為四個階段：初期嘗試、探索邁進、改革熱潮和制度創新（表3）。初期嘗試階段，境外資本和管理經驗大量流入我國境內，以BOT模式為主開啟了我國公交公私合作的序幕；2003年之后，PPP模式被廣泛應用于基礎設施建設，各項政策法規相繼出臺使公私合作逐步規范化；2009年多地相繼實行公私合作改革，但由于國際金融危機后政府實行積極的財政政策，民營投資遭遇“玻璃門”困境，出現逆民營化；而“民退國進”又使地方政府債務急劇膨脹，為緩解財政壓力、推動公私合作，2014以來，已出臺了多項規范公私合作的政策，以進一步推動公私合作的探索與創新。

三、我國公交公私合作的困境：逆民營化

2007年，北京巴士由于經營不善，正式放棄公交運營，市場化改革失敗；同年，合肥公交歷時5年的多元化經營改革也因負債過高而擱淺夭折。隨后，全國多地公交公私合作實踐相繼失敗，公交經營權紛紛收歸國有，出現了逆民營化現象（見表4）。2008年，全國首家嘗試公交全盤民營化的十堰，也以政府重新收回公交經營權而謝幕。從2009年到2015年，先后有上海、重慶、深圳、通遼、洛陽、長沙等城市，經歷了公交公私合作改革的矚目“婚禮”后，由于虧損嚴重、公私矛盾等原因，沒能將“婚姻”維持下去。截至2015年底，只剩少數城市的公交行業由民營企業經營，多數改革以失敗落幕，公交經營重歸公有。公交經營逆民營化的原因主要包括以下方面：

第一，市場機制不完善，設計規劃不夠科學。市場競爭機制不夠完善，缺乏充分競爭，不能選擇成本最低、運營效率最高的企業。社會資本參與公交運營的門檻設置較高，民營化改革之后容易出現私人壟斷。公私合作之前缺乏事前調研，缺乏科學的長期規劃，很多城市盲目跟風，為了“民營化”而“民營化”，且改革之后政府放任不管。另外，我國公私合作的相關立法滯后，很多民營企業由于自身利益無法得到保障而卻步于公交運營。

第二，公私合作矛盾重重，宏觀調控不力。公私合作以運營權為基礎，公交行業具有很強的社會公益性，民營企業參與公交運營的根本在于盈利，因此公私雙方就合作方式、回報機制和風險承擔很難達成一致。同時，公私合作的雙方不能完全互信，信息溝通機制不暢，加之合同期限過長，增加了公私合作的市場風險和違約風險等各種不能預期的風險。部分城市不能公平對待民營企業，各種補貼落實不到位，對民營資本保護不夠，也是造成公交行業逆民營化浪潮的原因之一。

第三，政府監管不力，社會效益無法實現。政府招標不透明，對合作企業的信用資質和運營能力的審查不夠嚴格，導致部分合作企業抗風險能力較差，不能滿足社會需求。政府將公交運營交給民營企業，并不代表責任和義務的移交，但部分地方政府玩忽職守，對合作企業監督不力，導致公交運營服務質量大幅下降，政府為保證公交運營的社會效益只能收回公交經營權。

第四，票價規制受限，民營企業虧損嚴重。政府是保證公共物品供給穩定和服務質量的天然責任者，公私合作模式中民營企業代替政府承擔公交運營的社會責任，卻沒能得到相應的財政補償（如燃油補貼）。同時，票價聽證制度名存實不至，票價規制受限，民營企業不能根據交通道路運輸實際和客流需求采用差別定價機制，運營成本逐年增高，虧損嚴重，嚴重挫傷了公交民營企業的積極性。

第五，民營企業管理混亂，無序競爭導致社會公眾效益下滑。部分民營企業隨意將公交運營再次轉讓給小企業或者個人，各經營主體爭搶客流熱線致使線路重疊，而客流較少的郊區線路則無人問津。無序競爭造成公交資源配置嚴重失衡，公交運營秩序混亂，居民出行不便，公眾效益下滑。另外，部分民營企業為彌補虧損隨意變更運行路線，降低發車頻率，公交服務質量下降，甚至導致交通事故頻發。政府為維護社會公眾效益，只好將公交運營權收回。

四、國內外公交公私合作的成功案例

我國公交公私合作經歷初期嘗試、探索邁進、改革熱潮之后，出現逆民營化發展。因此有必要通過深入分析國內外成功案例，總結經驗教訓，探索我國公交公私合作的新出路。Rosenbloom（1972）指出公共物品理論、產權理論、委托代理理論等為公共服務領域公私合作和市場化改革提供了理論依據，世界各國也相繼開展了公交公私合作改革探索。英國是最早嘗試采用PPP模式對公交行業進行改革的國家，其目的在于利用私營部門為公眾提供高質量的服務，減輕政府財政負擔。通過改革，英國的公交運營扭轉了票價上漲、客流下降、連年虧損的局面，實現了公私雙方的雙贏。美國政府高度重視公共交通事業，制定并推行了競爭性指標政策，授權報價最低、效率最高的企業提供公交服務；同時美國的公交導向開發模式鼓勵市民選擇公交出行，節約資源的同時也增加了就業崗位。隨后德國、法國和巴西等國也相繼進行公交公私合作改革，通過公開招標、組建統一的管理機構、加強政府監督等措施，使公交行業擺脫了虧損經營，激發了城市活力。近年來，我國佛山、廈門等城市通過完善市場機制，在公交公私合作領域也取得了一定成效。

五、推進我國公交公私合作的建議

城市公交的產品特性和經濟特性決定了其必須接受政府規劃。城市公交是一種價格和技術排他的準公共產品，且沉沒成本較高，屬于自然壟斷行業，僅由市場提供會出現市場失靈，因此政府需要規制并監督其運行。城市公交也是關系國計民生、保證人民群眾正常出行的基礎，屬于公益服務性事業；但公交企業也追求經濟效益，具有企業經營特征。二者相互沖突和矛盾，因此，公交公私合作需要政府規制和監督，以維持公交運營的穩定性和公益性。

公交公私合作改革須立足于本地不同的民營經濟發展現狀、城市規劃布局和政府財政狀況，對國內外公交公私合作成功案例進行分析，可總結出其運作成功的經驗：一是健全的市場機制和完善的立法。充分發揮市場機制的調節作用，吸引信用資質和經營能力俱佳的民營企業提供公交服務；以細致的法律條文嚴格規定公私雙方在合作中的責任，使公私合作走上依法治理的道路。二是政府部門的大力支持和嚴格監督。政府在維護公共利益、履行社會責任的同時，還應根據實際制定科學的合作方式，并細化合同條款；同時，構建完善的融資平臺，創新融資模式，積極引進社會資本和民營企業參與公交改革，并負責監督項目運行。三是設立專門的管理機構，培養專業化人才。實行統一管理，堅持透明和不歧視的原則，可以提高行政效率，避免多部門管理帶來的混亂和政出多門。公私合作需要法律、財務等方面的專業人才，充足的人才儲備是保證公交公私合作成功的重要因素。四是完善的財政補貼制度和風險分擔機制。政府為提高整體社會效益，根據不同情況對公交行業提供差額補貼，落實各項補貼政策，并建立補貼監督機制。為保證城市公交服務的穩定性和民營資本的健康發展，政府應主動承擔部分風險。

公交公私合作的成敗和績效受到法律、政府、監管等多種因素，特別是體制環境和制度結構的影響和制約。本文基于上述分析提出以下建議，以推進我國公交公私合作改革，提高公交運營效率。

第一，完善相關政策法規。我國現行有關公私合作的法律法規經過不斷補充和修訂，加強了法律監管，涵蓋了多種合作方式，完善了財政補貼制度。但規范性文件層次較低，缺乏權威性，相關配套法律也不夠完善，存在監管盲區，缺乏對監管者的再監管，民營經濟的合法權益缺乏保障。因此要加快法治環境建設，進一步完善公交民營化的相關法制體系，推動高層次立法及相關配套法律的制定，并修訂與之沖突的部門規章；完善程序立法，規范立項、融資、運營、監管等環節的運作程序；明確公私雙方的權利義務，充分保證民營經濟的合法權益，提高項目吸引力和民營經濟投資熱情。

第二，提高政府公共管理能力。公私合作是創新公共管理的重要內容和突破口，但部分地方政府在公私合作中行為不當，如存在過度管制、管制缺位以及隨意毀約、謀求個人利益等。因此，地方政府要實事求是地做好事前調研和規劃，實施審慎的民營化，嚴禁為提升政績盲目地民營化。不得超越管轄權干預民營化改革和公交運營，慎用行政命令，堅持公平、協商、互利、互惠地引進民營經濟；不能利用自身的強勢地位和信息優勢與民爭利，甚至忽視社會效益牟取暴利；要誠實守信、嚴格履約，優惠政策和回報承諾不能朝令夕改，政府換屆和文件清理時要保證合作合同和引資承諾的有效性和穩定執行。

第三，提升依法監管水平。公私合作不是政府卸任和甩包袱的借口和手段，經營職能和監管職能的分離對政府的監管職能和監管效率提出了更高的要求。目前，我國行政監管主體和機構眾多，各機構各自為政，監管權分割嚴重，且缺乏統一協調和密切配合，導致多頭重疊監管和監管空白的雙重問題。政府應改革監管體制，摒棄計劃經濟體制下紅頭文件、行政命令等行政監管方法，加強法制監管，破除行業壁壘。

第四，優化監管方法和手段。公交公私合作存在公共物品、信息不對稱等市場失靈現象，因此需要完善規制體制，實現經濟效益和社會效益的協調和平衡。要完善價格監管，在實現社會效益的同時實施財政補貼；嚴格準入監管，規范公交運營，嚴格控制企業數量，避免低效供給和資源浪費；積極引入競爭主體和激勵機制實現公私雙贏，破除行業壟斷；完善信息披露制度，保證公私雙方公平公正；完善聽證制度，擴展信息反饋渠道，降低交易成本；疏通社會監督渠道，降低信息不完全程度，實現公平競爭。政府還應該改變以往重融資、輕監管的觀念，盡快轉變自身職能，加快專業技術人員的培養，提高監管效率。

第五，完善風險分擔機制。城市公交公私合作面臨經營風險、政策風險和違約風險等一系列風險，當前非均衡的風險承擔體制使民營企業擔負的總體風險較大，屬于合作的弱勢方。政府應堅持平等合作、公私兼顧、互利共享、風險共擔，建立責權利統一的風險預測、規避和承擔機制，深入分析各種風險來源及原因，強化風險識別能力，制定風險控制標準和應急方案，主動承擔部分風險。同時完善財政補貼機制，落實各項補貼政策，維護公眾利益，保護民營經濟的健康發展。

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Practice， Dilemma and Countermeasures for the Cooperation

between Private and Public Transportation in China

REN Xiaocong， HE Jun

（School of Economics， Liaoning University， Liaoning Shenyang 110036， China）

Abstract： The cooperation between private and public transportation industry is not only the demand to relieve financial stress， improve business management and promote governmental public management reform， but also is the application and practice of the public goods theory， property rights theory and the principalagent theory in infrastructure market reform. Since the reform and opening up， after Chinas public transportation privatization reform experienced such three stages as the initial exploration， striding forward and the reform upsurge， the reverse privatization phenomenon with national assets increase but private assets decrease is emerged. Foreign and domestic successful examples show that the success or failure and the performance of the public and private cooperation of transportation are influenced and restricted by system environment and institutional structure and need to perfect market mechanism and legislation， governmental support and supervision， specialized management agencies and professional talents and governmental financial subsidy system and risksharing mechanism. China should perfect the related policies and laws， raise governmental public management capacity， improve supervision level by laws， optimize supervision methods and measures， and perfect risksharing mechanism so as to effectively promote the practice in the reform of public and private cooperation of the transportation.

Key words： urban public transport； public and private cooperation reform； reverse privatization； public assets increase but private assets decrease； sale of public service； principalagent business； separation of ownership right from business right； governmental public management

CLC number：F294.3；F121.24Document code：A Article ID：16748131（2016）06008308

（編輯：楊睿；段文娟）